現(xiàn)代民主理論的興起及其演進歷程——從人民主權(quán)到表達民主再到協(xié)商民主
2011-02-09 21:51:20張康之張乾友
中國人民大學學報 2011年5期
張康之 張乾友
今天,當我們站在后工業(yè)化的歷史關(guān)口去思考后工業(yè)社會的治理模式時,民主再一次成為一個不容回避的話題。應當看到,民主理想古已有之,但作為一種社會治理方式則是工業(yè)社會的專屬。如果說從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型在治理方式上表現(xiàn)為從“君主”轉(zhuǎn)向民主的話,那么,從工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型是否意味著社會治理也將從民主轉(zhuǎn)向另一種方式呢?這是一個必須予以解答的問題。在工業(yè)社會,民主理論經(jīng)歷了一個不斷蛻變的過程。在18世紀的契約論者那里,民主意味著人民擁有主權(quán)并實行某種程度的主權(quán)自治。這一浪漫主義構(gòu)想很快就被另一種民主構(gòu)想所取代,那就是通過設(shè)立代議制,由代表提出社會治理的意見和方案,人民則通過向代表進行意見表達來參與治理,這是一種“表達民主”。在近代社會的早期,表達民主似乎被認為是唯一可行的民主方式,而且它也很快在近代國家的建立中占據(jù)了普遍性的支配地位。但是,隨著社會組織化程度的提高,特別是當官僚制組織開始支配整個社會的時候,代議制度受到政黨、利益集團等官僚組織的操縱,表達民主逐漸喪失了其民主意涵。隨著表達民主的式微,民主理想實際上完全向精英現(xiàn)實低下了頭,精英治理甚至一度成為民主的同義詞。到了20世紀中期,不甘失敗的民主支持者們掀起了新一輪的民主浪潮,以“協(xié)商民主”的形式向治理精英們發(fā)起了挑戰(zhàn)。協(xié)商民主在一定程度上復興了契約論者的民主理想,但在實踐中還是對精英治理的現(xiàn)實做出了妥協(xié),所以,協(xié)商民主也更多地表現(xiàn)為一種空想。各種民主方案的先后失敗,宣告了既有的民主治理的不可能性,也引爆了工業(yè)社會晚期的治理危機。我們正處在從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的過程中,工業(yè)社會在民主治理上的失敗能夠給予我們什么樣的啟發(fā)呢?這是一個需要我們從民主蛻變的邏輯中加以思考的問題。
一、從人民主權(quán)到表達民主
在近代歷史上,人民主權(quán)是國家及其政治的一個基本原則,民主理想也是以人民主權(quán)的形式而得到了人們的普遍認同。正是人民作為主權(quán)者的理念激勵著人們踴躍地投身于反對絕對國家的革命斗爭中去。人民主權(quán)原則主要是由盧梭所描繪的,盧梭的人民主權(quán)學說不僅成為法國大革命的革命宣言,也成為近代以來許多爭取解放和暢想民主的革命運動所共同高舉的理論大旗。在盧梭看來,人民不僅是而且應該永遠是事實上的主權(quán)者。為了維護人民的主權(quán)地位,盧梭要求:主權(quán)不可轉(zhuǎn)讓,不可分割,不可被代表。對于人民主權(quán)來說,“聚會在一起的人民一旦批準了一套法律,便確定了國家的體制;但這是不夠的。他們已經(jīng)建立了一個永久性的政府,或者是一勞永逸地提供了選擇行政官的辦法;這也還是不夠的。除去意外情況所可能需要的特別集會之外,他們還必須有固定的、按期的、絕對不能取消或延期的集會,從而到了規(guī)定的日期人民便能合法地根據(jù)法律召開會議,而不需要任何其他形式的召集手續(xù)”。[1](P115)根據(jù)盧梭的這一思想,人民的“公意”是以法律的形式表現(xiàn)的,人民以法律為依據(jù)進行治理,同時,又通過由法律所規(guī)定的從而也就是自主的集會來昭示并不斷更新公意。由于公意總是體現(xiàn)在治理活動中,因而人民也就總是能夠維護自己的主權(quán)權(quán)威。
在盧梭那里,人民主權(quán)就等于民主,或者說可以簡寫成“民主”。需要指出的是,盡管絕大多數(shù)國家的憲法都把人民主權(quán)原則寫入其中,但在社會治理實踐中卻很難轉(zhuǎn)化成直接的治理方案。所以,盧梭的人民主權(quán)思想雖然極富革命的煽動性,在具體的治理過程中卻無法直接地以民主治理的方式出現(xiàn)。正是由于這個原因,不僅盧梭的批評者,就是盧梭本人,也承認它難以在大型社會中得到實踐。所以,要想讓民主不僅僅作為一種理想而存在,就必須探索民主的其他實現(xiàn)方式。這一任務在盧梭之前就已經(jīng)由孟德斯鳩嘗試過了。就生活年代來說,孟德斯鳩在盧梭之前,但就民主理論的譜系而言,則應當把孟德斯鳩放到盧梭之后。盧梭的關(guān)注重心主要落在不具有像英國那樣強大的等級會議傳統(tǒng)的大陸諸國,他無法將革命的希望寄托于英國式的議會主權(quán),而只能走一條營造更為激進的革命話語的道路,即在沒有任何陳規(guī)拘束的情況下自由地抒發(fā)理論暢想。與之相比,孟德斯鳩的觀察對象主要是革命后的英國,這使他必須拋開一切革命話語,甚至在某種程度上抵制革命話語,以求在現(xiàn)實的政治框架下思考民主的可行性問題。所以,如果以民主理想為標準的話,孟德斯鳩就只能位居盧梭之后了。
盧梭曾經(jīng)尖銳地批評過英國,認為英國人民只有在投票時才是主人,一投完票馬上就變成了奴隸。但在孟德斯鳩看來,這不僅不是什么問題,反而是一種理所當然的情況:“在民主政治里,人民在某些方面是君主,在某些方面是臣民?！盵2](P8)那么,人民在哪些方面是君主,又在哪些方面是臣民呢?對此,孟德斯鳩是這樣解釋的:“握有最高權(quán)力的人民應該自己做他所能夠做得好的一切事情。那些自己做不好的事情,就應該讓代理人去做?！盵3](P9)也就是說,人民在選舉或者指派自己的代理人這個他所能夠做得好的事情方面是君主,在自己做不好而交給了代理人去做的治理活動中則是臣民。在這里,人民與代表被截然分開了:在選舉代表的意義上,人民是主權(quán)者;在治理的意義上,人民是無法行使主權(quán)的。
隨著人民與其代表的分離,民主顯然也就不再能繼續(xù)等同于人民主權(quán)意義上的民主了。事實上,在建立起代議制度之后,民主正朝著一種表達民主的方向發(fā)展,即通過選舉代表并向代表提出意見、做出批評以及直接加入到代表們的討論之中等方式,去參與社會治理活動。在孟德斯鳩看來,人民十分適合于選舉自己的代表,卻完全不適宜于討論事情。所以,他按照自己“言語并不構(gòu)成‘罪體’”[4](P198)的主張而要求給予人民以表達自由,即通過法律去確認人民的表達自由。不過,總的說來,孟德斯鳩在表達問題上的態(tài)度還是極為保守的,他更注重的是人民在選舉代表的過程中的表達,而并不認為代表選出之后人民的表達還有什么積極意義。孟德斯鳩與盧梭之間的區(qū)別是,盧梭的思想屬于一種人民主權(quán)民主,而孟德斯鳩則屬于一種表達民主。盡管孟德斯鳩的表達民主思想還只是一個開端,也表現(xiàn)得比較消極和保守,但應當說,孟德斯鳩開啟了表達民主的先河。他的主要貢獻是使人民與其代表相分離了,正是這種分離,才使民主活動的主體以及過程能夠在不同的環(huán)節(jié)上和不同的部門中得以施行。當然,孟德斯鳩的思想是18世紀英國精英治理現(xiàn)實的寫照,盧梭對此是不滿的。在盧梭看來,孟德斯鳩的這一思想無異于是為精英現(xiàn)實所做的辯解,是與民主理想相背離的。到了19世紀,隨著資產(chǎn)階級革命高潮的消退,社會治理回歸現(xiàn)實,一切理想的成分都自然地受到了冷落,而人民主權(quán)民主也由于其不可操作性而遭到了人們的拋棄,人們越來越傾向于把人民主權(quán)看做是一項必要的原則,是民主的理論支持因素。因此,人們開始把盧梭和孟德斯鳩結(jié)合起來,在盧梭的人民主權(quán)的原則下來理解孟德斯鳩的表達民主,從而走向了代議制民主。從實踐上看,19世紀是以選舉權(quán)的不斷擴大與言論、集會、結(jié)社等表達自由的逐步獲得為基本標志的,所有這些也都促進了代議制度框架下的表達民主的不斷生成。正是在這種情況下,出現(xiàn)了密爾的《代議制政府》這一民主理論的經(jīng)典文獻。
在密爾那里,政府還是一個廣義的概念,是與我們今天所說的“國家”相重合的,密爾眼中的民主也就是國家意義上的代議制民主。但密爾也看到,在孟德斯鳩所構(gòu)想的那種代表與人民相分離的情況下,代議制又天然地具有蛻化為官僚體系的傾向。密爾認為:“他們既然已經(jīng)結(jié)成一個隊伍,運用著一個和所有制度一樣必然要在很大程度上依靠定則來進行的制度,這個官吏團體便不免在經(jīng)常的誘引下逐步落入惰性相沿的例行公事之中,或者,假如他們有時也厭棄那種老馬推磨的作風的話,又猝然陷入這個團體的某一領(lǐng)導成員所偶然幻想出來的沒有完全經(jīng)過驗證的、不成熟的見解里面。要遏止這兩種貌似相反實則密切相連的趨勢,要刺激這個團體的能力使其保持高度水準,唯一的條件是應對這個團體外面的有同等能力的監(jiān)視批評負責。因此,要在政府之外保有某些手段來形成這種能力,并給以為對重大實際事務做出正確判斷所必需的機會和經(jīng)驗,這是必不可少的?！盵5](P134-135)也就是說,要使代議制成為民主的一種形式,對代表的監(jiān)視和批評就是必不可少的。然而,與孟德斯鳩一樣,密爾也認為實際的治理事務只有那些“特別經(jīng)過所需訓練的人們”才能夠擔負,這樣一來,官僚體系的出現(xiàn)就成為不可避免的趨勢。那么,如何平衡二者的矛盾而維持代議制民主呢?密爾用對“談論”和“行動”的區(qū)分作出了回答。
密爾認為,“談論”和“行動”是有區(qū)別的。在代議制政府中,議會和代議團體的職能只應當是“談論”,而立法、行政管理等“行動”則屬于專業(yè)人員的職責。在他看來,議會的職能是“設(shè)法使那些人被誠實地和明智地選出來,并不再干涉他們,除了通過廣泛范圍的建議和批評,以及給予或不給予國民同意的最后批準以外”。[6](P81-82)這樣一種議會,“既是國民的訴苦委員會,又是他們表達意見的大會。它是這樣一個舞臺,在這個舞臺上,不僅國民的一般意見,而且每一部分國民的意見,以及盡可能做到國民中每個杰出個人的意見,都能充分表達出來并要求討論。在那里,這個國家的每個人都可以指望有某個人把他想要說的話說出來,和他自己說得一樣好或者比他自己說得更好——不是專對朋友和同黨的人說,而是當著反對者的面經(jīng)受相反爭論的考驗。在那里,自己的意見被別人壓倒的那些人會感到滿足,因為把意見說出來了,其被撇在一旁不是由于單純?nèi)我獾男袨?而是由于被認為是更好的意見得到大多數(shù)國民代表同意。在那里,每個政黨或每種意見都能檢閱自己的力量,也都能矯正有關(guān)它的追隨者的人數(shù)或力量的任何錯覺。在那里,國民中占優(yōu)勢的意見明白顯示它的優(yōu)勢,并在政府面前集合隊伍,從而就使政府能夠并被迫在它僅僅顯示力量而不必實際運用力量的情況下向它讓步。在那里,政治家可以遠比依據(jù)任何其他信號更可靠地弄明白何種意見和力量成分正在發(fā)展,何者正在衰退,從而能夠在制定措施時不僅注意當前急務而且注意發(fā)展中的傾向。”[7](P80-81)與此相對應,代議團體的作用“就是表明各種需要,成為反映人民要求的機關(guān)和有關(guān)大小公共事務的所有意見進行爭論的場所。還有就是通過批評,最終是通過不給予支持,對真正管理公共事務的高級官員或任命他們的高級官員進行制約。只有把代議團體的職能限制在這些合理的界限內(nèi),人民實行控制的好處才能同同等重要(隨著人類事務在規(guī)模和復雜性上的增大而越來越重要)的對熟練的立法和行政的要求一同得到”。[8](P82)
顯然,在密爾那里,代議制政府中的議會和代議團體已經(jīng)被嚴格規(guī)定為一種表達機構(gòu),人民將通過他們自己或他們的代表在這些表達機構(gòu)中的自由談論來影響官僚們的行動,通過這一途徑,人民也就參與到對整個社會的治理中來。事實上,19世紀的民主史是與密爾的理論描述相契合的,在各個國家中都發(fā)生了此起彼伏的爭取普選權(quán)的斗爭,產(chǎn)生了要求擴大表達自由的運動。這一過程也就是表達民主得以生成的歷史運動。也就是說,在19世紀,原先在18世紀中所確立起來的人民主權(quán)理想已經(jīng)發(fā)生了蛻變,讓位給了一種表達民主。
二、精英主義的興起
從密爾關(guān)于“談論”與“行動”的討論中,我們已經(jīng)隱約地感到了他對民主前景的擔心,這就是他對于在“談論”與“行動”相分離的前提下必然產(chǎn)生官僚統(tǒng)治的憂慮。在某種意義上,他在《代議制政府》中對表達民主所做出的不知疲倦的論證以及他在《論自由》中對表達自由所進行的聲嘶力竭的吶喊,都是為了抵御官僚體制對個人的壓制。19世紀后期以來的歷史證明,密爾的擔心并非杞人憂天,隨著整個社會的官僚組織化,官僚主義滲入社會生活的所有領(lǐng)域,在這個以“命令—服從”為基本內(nèi)容的制度結(jié)構(gòu)中,民主精神受到了腐蝕,表達也發(fā)生了異化,全然喪失了對官僚統(tǒng)治的抵御能力。民主理想再一次向現(xiàn)實妥協(xié),而精英主義則蔚然興起。
韋伯意識到:“由代議機構(gòu)統(tǒng)治的團體并不必然是‘民主的’,如果民主意味所有的成員皆有同等的權(quán)利。相反地,歷史經(jīng)驗顯示,發(fā)展出代議政府的典型地區(qū)反而比較是貴族或財閥的社會。”[9](P459)雖然選舉的存在明確了代表對選民在理論上的代理責任,但在實際上,“他們并不受指令的約束,可以自己做決定。他唯一的義務是表達自己的信念,而且確信自己的客觀公正,因此無須考慮此舉是否有助于選舉人的利益……在某些情況下……代表經(jīng)由當選而對選民行使支配權(quán),并非僅是其‘代理人’而已”。[10](P455)在近代歷史上,這種情況是顯而易見的,尤其是在整個社會官僚組織化的過程中,隨著選舉活動越來越受到政黨、利益集團等官僚組織的操縱,表達民主在實質(zhì)上已經(jīng)讓位給了官僚支配。韋伯指出,政黨政治的結(jié)果“只能在這兩者之間做一選擇:或者是挾‘機關(guān)’而治的領(lǐng)袖民主制,或者是無領(lǐng)袖的民主制,即職業(yè)政治家的統(tǒng)治,他們沒有使命感,沒有造就領(lǐng)袖人物的內(nèi)在超凡魅力的個性,這意味著黨內(nèi)叛亂者所處的那種習慣上稱為‘派系統(tǒng)治’的局面”。[11](P98)實際上,不管是在領(lǐng)袖民主制還是在無領(lǐng)袖的民主制中,“民主”都早已不見了蹤影。20世紀早期的歷史做出了前一種選擇,結(jié)果造成了災難性的法西斯主義,隨后,歷史的天平傾向了后者,結(jié)果又造成了由利益集團與技術(shù)官僚合謀實行的通過行政集權(quán)展開的另一種集權(quán)統(tǒng)治。在集權(quán)統(tǒng)治的現(xiàn)實下,精英主義甚囂塵上,精英治理甚至成為社會治理中的“鐵律”。在這個過程中,民主概念本身也發(fā)生了變化。
在《資本主義、社會主義與民主》一書中,熊彼特通過批判他所謂18世紀的“民主政治的古典學說”而對民主概念做出了符合精英主義路線的修正。他認為“民主政治的古典學說”是站不住腳的:首先,不存在全體人民能夠同意或者用合理論證的力量使其同意的獨一無二地決定的共同福利;其次,即使有一種充分明確的共同福利——譬如功利主義者提出的最大經(jīng)濟滿足——去對所有人能夠接受作出證明,這也并不意味著對各個問題都能有同等明確的回答;第三,作為前兩個命題的結(jié)果,功利主義者據(jù)為己有的這個人民意志的特殊概念就煙消云散了,因為這個概念必須以存在人人認辨得出的獨一無二地決定的共同福利為先決條件。[12](P372-373)既然共同福利和人民意志這兩根支柱根本就不存在,民主政治的古典學說自然也就崩潰了。
在熊彼特看來,既然民主政治的古典學說是站不住腳的,我們就需要“民主的另一個理論”。在這種理論中,民主的目標不再是把決定政治問題的權(quán)力授予全體選民,相反,“我們現(xiàn)在采取這樣的觀點,即人民的任務是產(chǎn)生政府,或產(chǎn)生用以建立全國執(zhí)行委員會或政府的一種中介體”。[13](P395)在這種安排中,某些人通過爭取人民選票取得做決定的權(quán)力。因此,“民主政治并不意味也不能意味人民真正在統(tǒng)治——就‘人民’和‘統(tǒng)治’兩詞的任何明顯意義而言——民主政治的意思只能是:人民有接受或拒絕將要來統(tǒng)治他們的人的機會?！疵裰髡尉褪钦渭业慕y(tǒng)治”。[14](P415)雖然認為人民的任務就是產(chǎn)生政府的觀點并不是什么發(fā)明,在近代思想史上,要求限制人民權(quán)力的主張也一直與要求限制精英權(quán)力的主張并存,但是,還從來沒有人敢于公開宣稱“民主政治就是政治家的統(tǒng)治”。只是到了這個時候,在社會治理高度精英化的現(xiàn)實下,治理精英們才借熊彼特的口表達了對18世紀以來的民主理想的徹底拋棄。熊彼特的觀點在當時產(chǎn)生了重大的影響,并在盛行一時的精英民主理論中扮演著宣言式的角色。
緊隨熊彼特的腳步,達爾的多元主義民主理論進一步闡發(fā)了精英民主的思想。達爾說:“我把‘常態(tài)’美國政治過程定義為這樣一種過程,其中民眾中積極和合法的群體具有很高的可能性,能在決策過程的某個關(guān)鍵階段有效地表達自己的意見?！盵15](P199)也就是說,“表達”是嚴格屬于“民眾中積極和合法的群體”的。因此,“在美國政治中,就像在所有其他國家中那樣,對決策的控制并不是平均分布的;無論是個人還是群體,在政治上都不是平等的?！虼?政府決策的制定并不是就某些基本政策事宜統(tǒng)一起來的多數(shù)人的莊嚴進程。它是對相對少的群體的安撫。即使在選舉時這些群體加起來是一個數(shù)字上的多數(shù),它也通常無助于把這個多數(shù)解釋為不僅僅是一個算術(shù)表達式”。[16](P199)基于這種判斷,達爾認為,作為社會控制的兩種基本方法,“選舉和政治競爭并不以任何頗具重要意義的方式造成多數(shù)人的統(tǒng)治,但是卻極大地增加了少數(shù)人的規(guī)模、數(shù)量和多樣性,領(lǐng)導人在做出決策選擇時必須考慮他們的偏好”。[17](P181)因此,民主與專制的區(qū)別不在于是否“多數(shù)人的統(tǒng)治”,而在于是否“多重少數(shù)人的統(tǒng)治”?！霸谶@個意義上,少數(shù)人(至少是政治積極分子)幾乎永遠在一個多元政治體系中‘行使統(tǒng)治’?！盵18](P181-182)達爾認為,正是在這種由“多重少數(shù)人的統(tǒng)治”所構(gòu)成的多元政體而不是在多數(shù)人的主權(quán)中,我們找到了民主過程的價值所在。
達爾無疑是一位敏銳的現(xiàn)實觀察者,他的多元主義民主理論準確地勾勒出了社會治理精英化的現(xiàn)實,在這一現(xiàn)實中,表達明白無誤地成為少數(shù)人的專利——盡管這里的少數(shù)人被達爾稱為“多重少數(shù)人”,以顯示它具有某種民主的屬性,而那些“消極”、“冷漠”的多數(shù)人則日漸遠離公共政策的形成過程。由于與現(xiàn)實的高度契合,多元主義民主理論贏得了眾多的支持者,形成了一個聲勢浩大的學術(shù)流派。對于這個學術(shù)流派,赫爾德評論道:“他們的‘現(xiàn)實主義’,就是按照西方政體的實際特征來想象民主。在以這種方式考慮民主時,他們修改了民主的含義,并且使民主思想的豐富歷史屈從于現(xiàn)狀?！盵19](P266)事實上,這種屈從并不是多元主義民主理論所獨具的,在20世紀中期,不斷有來自四面八方的人踴躍地加入到屈從者的行列之中。經(jīng)過他們的改造,“民主理論不再集中于關(guān)注‘人民’的參與,不再關(guān)注普通人的參與活動,民主政治體系的主要優(yōu)點也不再被認為是與普通個人身上所體現(xiàn)出來的與政治有關(guān)的必要品質(zhì)的發(fā)展。在當代民主理論中,少數(shù)精英的參與才是關(guān)鍵的,缺乏政治效能感的、冷漠的、普通大眾的不參與,被看做是社會穩(wěn)定的主要屏障”。[20](P98)在由這些屈從者所描繪出的民主圖景之中,“通過某種含糊不清的解釋,民主變成了統(tǒng)治者向被統(tǒng)治者傳達決定的同義詞。從前被公認是限制濫用職權(quán)的主要手段的民主,現(xiàn)在卻變成了無自由權(quán)狀態(tài)的伙伴”[21](緒論),即便是“在全體人民中間,有些人作用大,有些人作用小,甚至由獲勝的投票多數(shù)組成的人民也不真正行使權(quán)力,而所謂的人民‘意志’的呼聲更像是人民發(fā)出的‘同意’之聲”。[22](P331)這就是精英統(tǒng)治的現(xiàn)實,官僚制組織則為其提供了充分的技術(shù)支持。
三、在協(xié)商中追求民主
雖然精英已經(jīng)壟斷了社會治理,并將民主理想踩在了自己腳下,然而,這并不意味著人們已經(jīng)徹底向精英臣服,并不意味著民主已經(jīng)完全成了歷史遺跡。就在精英主義如日中天的時候,社會生活中卻涌動起了一股倡導參與治理的浪潮。佩特曼看到:“在20世紀60年代的最后幾年,‘參與’一詞成為一個十分流行的政治詞匯的組成部分。”[23](P1)事實上,這種變化并不僅僅反映在政治詞匯之中,就20世紀的歷史而言,60年代在總體上留給我們的就是一個充滿了叛逆與不滿和高揚解放與不妥協(xié)的狂放印象。在這段由無所不在的精英控制所激起的波瀾壯闊的反叛性運動中,我們處處都能聞到民主的氣息。但是,這種所謂的“參與”,實際上只是對精英統(tǒng)治的條件反射,積蓄已久的民主能量雖然獲得了爆發(fā)的機會,卻并沒有使自己的動能得到最大限度的釋放,因為人們還沒有找到一種理論去引導民主的能量得以在正確的方向上釋放。所以,民主運動雖然也取得了不少成果,對于改變精英治理的現(xiàn)實卻沒有什么實質(zhì)性的影響,反而,在過于快速地消耗掉了民主的能量之后,日漸嘶啞的民主呼喊再一次被作為噪音而擋在了精英治理的門外,民主運動又一次陷入沉寂。
雖然到了20世紀70年代中后期,反叛性的民主浪潮再度被精英主義的技術(shù)至上壓制下去,但是,在沉寂中卻出現(xiàn)了對民主的深入思索,并結(jié)出了“協(xié)商民主”理論的成果。在某種意義上,協(xié)商民主理論的出現(xiàn)表明民主理想開始踏上一條輝煌的復興之路。菲什金根據(jù)美國的經(jīng)驗指出:“雖然美國大量關(guān)于不公正和多數(shù)暴政的經(jīng)驗都不能歸因于政治平等的擴展,然而,它確實表明,自從麥迪遜時代以來,世界上大量的政治經(jīng)驗支持這種觀點,即直接的民主商議至少在某些情況下會帶來危險?！盵24](P34)在某種意義上,正是由于害怕民主會帶來危險,人們才放任人民主權(quán)的理想一步步被表達民主和精英民主所取代。然而,到了20世紀80年代,在對民主失敗的原因進行了深刻的反思之后,人們意識到,所謂民主會帶來危險的論調(diào)其實一直都是精英主義者為自己所做的辯護,是維護精英統(tǒng)治的意識形態(tài)工具。在這一認識的基礎(chǔ)上,要求重申民主理想和倡導實行“直接的民主商議”的聲音開始洪亮起來,并逐漸匯流到了一起,形成了一股強大的協(xié)商民主的理論浪潮。
雖然協(xié)商民主的構(gòu)想早有人提及,但其巨大的學術(shù)影響力卻是在羅爾斯和哈貝馬斯這兩位重要思想家加入之后獲得的。
羅爾斯對協(xié)商民主的闡述主要來自于他對“重疊共識”的證明。在羅爾斯那里,所有的理論闡述都服務于將“公平的正義”付諸實踐的目的。他認為:“只要具備下述兩個條件,該社會便可通過一種政治的正義觀念達到良好秩序,這就是:第一,認肯合乎理性卻又相互對立的完備性學說的公民能達到一種重疊共識,也就是說,他們普遍認可正義觀念是他們對基本制度的政治判斷的內(nèi)容。第二,不合乎理性的完備性學說(我們假定總有這些學說)不能充分流行,不能削弱社會根本正義的基礎(chǔ)。這些條件并不強加那種非現(xiàn)實主義的——的確也是烏托邦式的——要求,即要求全體公民都認肯一種完備性學說,而只是要求——在政治自由主義這里——全體公民認肯同一種公共的正義觀念。”[25](P40)也就是說,在一種共享的正義觀念之下,只要人們利用各自不充分完備的完備性學說去謀求一種重疊共識,就可以達到一種良好秩序,也就實現(xiàn)了民主。
為了獲得這兩個條件,羅爾斯規(guī)定,在一個民主社會與一個聯(lián)合體之間存在兩種區(qū)別:第一,民主社會就像任何政治社會一樣,將被視為一個完全而封閉的社會系統(tǒng)。在它自足且給予人類生活的所有主要目的以合適地位這一意義上,它是完全的。在人們只能“由生而入其中,因死而出其外”的意義上,它又是封閉的。這就意味著,生活在民主社會中的人將不會面臨任何外來的、阻礙其形成重疊共識的干擾因素。第二,民主社會沒有任何個人或聯(lián)合體所擁有的那種終極目的,并且絕大多數(shù)人的完備性學說都不充分完備。這保障了民主社會的多元性,否定了任何絕對共識的存在,從而保證了重疊共識的形成。[26](P42-43)羅爾斯描繪出了一個民主社會的理想模型,它在所有重要的方面上都支持重疊共識的形成,只要我們相信這樣一個理想模型的存在,重疊共識就是可能的。以這樣一種理想主義的方式,羅爾斯論證了協(xié)商民主的可能性。
與羅爾斯相比,哈貝馬斯對協(xié)商民主理論的影響要更加直接一些。雖然他的“話語政治”概念的提出相對晚了一些,但實際上,早在20世紀60年代的作品中,哈貝馬斯就已經(jīng)為話語政治理論做好了前期準備。雖然哈貝馬斯的作品在英語世界獲得廣泛影響也是比較晚近的事,但是,如果考慮到韋伯的作品也是較晚才獲得了英語世界的關(guān)注,卻又在很長一段時期內(nèi)支配了英語世界對官僚制的研究,那么,可以推斷,在某種意義上,整個協(xié)商民主理論的興起都受到了哈貝馬斯的影響。哈貝馬斯是在對自由主義民主與共和主義民主做出了對比之后才提出作為“民主的第三種規(guī)范模式”的話語理論的。在哈貝馬斯看來:“自由主義認為,民主意志形式的功能只是為了使政治權(quán)力的運作具有合法性。選舉結(jié)果是獲得行政權(quán)力的許可證,而政府必須在公眾和議會面前證明對這種權(quán)力的行使具有合法性。共和主義認為,民主的意志形式還有更重要的功能,就是把社會建構(gòu)成為一個政治共同體,并讓人們在任何一種選擇中都能深切地感受到這一建構(gòu)活動的存在?！盵27](P289-290)在做出這種區(qū)分之后,哈貝馬斯的看法是:“話語理論同意共和主義的看法,認為應當把政治意見和意志的形成過程放到核心地位,但又不能把法治國家的憲法看做是次要的東西;相反,話語理論把法治國家的基本權(quán)利和原則看做是對如下問題的必要回應,即民主程序所具有的充滿種種要求的交往前提如何才能得到制度化?！盵28](P288)也就是說,話語理論關(guān)注的是在憲政框架下設(shè)立各種商談制度,以保障作為政治過程核心的政治意見和意志得以形成。
在哈貝馬斯看來,通過對這些問題的關(guān)注,“話語理論在更高的層次上提出了一種關(guān)于交往過程的主體間性,它一方面表現(xiàn)為議會中的商談制度形式,另一方面則表現(xiàn)為政治公共領(lǐng)域交往系統(tǒng)中的商談制度形式。這些無主體的交往,無論是在作出決策的政治實體之外或之內(nèi),都構(gòu)成了一個舞臺,好讓關(guān)于整個社會重大議題和需要管理的內(nèi)容的意見和意志能夠形成,并且多少具有合理性。非正式的意見形式貫徹在制度化的選舉抉擇和行政決策當中,通過它們交往權(quán)力轉(zhuǎn)換成了行政權(quán)力”。[29](P289)也就是說,通過各種商談制度的設(shè)置,人們之間的協(xié)商和對話將匯聚成交往權(quán)力,并通過進一步的商談制度設(shè)置而轉(zhuǎn)換成行政權(quán)力。哈貝馬斯認為,在這個過程中,行政權(quán)力由于匯聚了來自各方面的政治意見和意志而成為公共權(quán)力,于是,在依據(jù)這種公共權(quán)力進行社會治理的時候,協(xié)商就達到了民主的結(jié)果。
在20世紀后期的政治思想史上,在羅爾斯與哈貝馬斯的合奏中,協(xié)商民主很快就成為民主理論的主旋律。雖然與表達民主一樣,協(xié)商民主也是處于以代議制為基本內(nèi)容的制度框架之下的,但它的支持者們已經(jīng)開始有意識地將協(xié)商與表達區(qū)別開來。博曼認為:“現(xiàn)代政體中的公民主要是借助國家審查和限制公共交往的努力而開始將自身看成是各種公共活動的成員和參與者?！盵30](中文版序)無疑,這種參與方式就是表達。但現(xiàn)在,博曼認為:“作為公共輿論和交往領(lǐng)域的公共領(lǐng)域已經(jīng)在與相對統(tǒng)一的政治權(quán)威結(jié)構(gòu)——國家及其壟斷權(quán)力——的互動中形成了?！S著直接影響交往結(jié)構(gòu)的新的政治權(quán)威形式的出現(xiàn),新的公開性形式和新公共領(lǐng)域也出現(xiàn)了,它們?yōu)閰f(xié)商實踐提供了相應的基礎(chǔ)?！盵31](中文版序)在公共領(lǐng)域這個平臺上,協(xié)商獲得了不同于表達的性質(zhì),它不再是意見的單向傳遞,而是雙向的乃至多向的交流、互動,并因為這種交互性而更加具有民主的性質(zhì)。在協(xié)商民主理論看來,只要我們將民主的實現(xiàn)方式從表達轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商,將所有公民放置到一個共同的話語平臺之上,我們就可以改變精英壟斷社會治理的現(xiàn)實,重拾我們的民主理想。
四、民主理想最終蛻變?yōu)榭障?/h2>
協(xié)商民主的聲勢是浩大的,20世紀90年代以來,在民主理論闡釋中占有一席之地的學者們,大都試圖對協(xié)商民主發(fā)表自己的意見。在談論激進民主的未來時,吉登斯坦言:“在今天關(guān)于民主形式和組成的各種爭論的文獻中,民主秩序的兩個主要維度被區(qū)別開來。一方面,民主是代表利益的機器。另一方面,它是創(chuàng)造公共領(lǐng)域的途徑,在公共領(lǐng)域中通過對話,而不是既定的權(quán)力形式,能夠(原則上)解決或者至少可以處理矛盾。……在國家領(lǐng)域之外,對話民主能夠在一些主要領(lǐng)域中得到推進?！軌蜿J入之前沒有被討論過,或者是通過傳統(tǒng)慣例‘解決’的社會行動領(lǐng)域中。它有助于對事物的‘官方’定義發(fā)起挑戰(zhàn)?！盵32](P15-16)的確如此,自協(xié)商民主興起以來,象征著精英統(tǒng)治的“官方”定義不斷地受到挑戰(zhàn),政府的合法性正在經(jīng)受越來越嚴厲的拷問,在巨大的輿論壓力之下,甚至官僚機構(gòu)自身也開始鼓吹協(xié)商民主了,聲稱要建立起有效的對話機制,宣布將把人民納入到協(xié)商式的共同決策過程中來。在某種程度上,協(xié)商已經(jīng)取代了表達而成為與代表并重的“民主秩序的兩個主要維度”之一。如果說精英民主的盛行宣告了民主理想的破滅,那么,協(xié)商民主的一統(tǒng)天下是否意味著民主理想重獲生機呢?答案并不能簡單地做出,因為這是一個需要進行審慎分析的問題。
從理論淵源來看,協(xié)商民主理論可以說是18世紀社會契約論的嫡系后代,從羅爾斯那里,無疑可以清楚地看到向契約論回歸的理論追求,至少,與經(jīng)典契約論相同的是,它試圖拋開現(xiàn)實的政治結(jié)構(gòu)而將社會治理視為平等個體間的協(xié)商與對話過程。所以,在協(xié)商民主的理論中是包含著重振人民主權(quán)理想的抱負的。事實上,協(xié)商民主的主要倡導者之一羅爾斯從不否認他與啟蒙時期經(jīng)典契約論者的學術(shù)淵源關(guān)系,并通過“原初狀態(tài)”而對“自然狀態(tài)”做出了復興,這種復興也確實大大方便了學者們拋開精英治理的現(xiàn)實和展開協(xié)商民主的自由暢想。由于跳出了現(xiàn)實的政治框架,協(xié)商民主的支持者們得以提出各種大膽的設(shè)想,比如,在涉及協(xié)商的準入問題時,羅爾斯就向近代以來的機會平等觀提出了挑戰(zhàn),認為只有在資源平等的條件下才能保證重疊共識的達成。
協(xié)商民主的其他支持者更是從經(jīng)濟學家阿瑪?shù)賮啞ど抢锝鑱砹四芰ζ降鹊母拍?認為只有以能力平等為前提才能保證在協(xié)商基礎(chǔ)上達成共識。在他們看來,近代民主之所以失敗,在很大程度上就是因為沒有解決平等的問題。但是,協(xié)商民主理論是否解決了這一問題?其實沒有解決,因為它對平等進行了庸俗化的再定義,即把平等歸結(jié)為能力平等。在他們把能力平等作為制度設(shè)計的目標時,只會將制度設(shè)計引入完全無視個體差異的模式化誤區(qū)。盡管如此,我們還是要給予協(xié)商民主理論以肯定,這是因為,它通過對與民主相關(guān)的各種政治要素的探討,在很大程度上拓寬了人們的視野,把人們對民主的思考引向了一個更加宏觀的層面,去積極地關(guān)注那些能夠支持協(xié)商民主的現(xiàn)實條件,進而去發(fā)現(xiàn)民主制度與這些條件之間的落差。正是在這個意義上,協(xié)商民主理論是一種很有價值的關(guān)于民主的探索,是有助于人們重新把思考的重心轉(zhuǎn)移到民主制度的變革上來的。但是,令人遺憾的是,協(xié)商民主理論似乎未曾嘗試在社會治理的實際過程中去進行這種變革。也就是說,協(xié)商民主理論雖然發(fā)現(xiàn)了民主制度的不足,卻擔心對民主制度的改動會取消民主作為一種治理方式的合理性,因而裹足不前了。更加值得關(guān)注的是,協(xié)商民主理論自始至終都僅僅滿足于行為層面上的協(xié)商,在民主制度建設(shè)方面從來都不愿進行思考。
如上所述,作為對精英主義的反動,協(xié)商民主在理論淵源上是向契約論的回歸,而在行動方案上則是對表達民主的修正。根據(jù)多元民主主義的看法,在多元社會的背景下,各抒己見式的表達將會造成混亂,精英治理就是這種混亂的合理結(jié)果,因為精英治理在混亂中建立起了秩序。這就是達爾推崇精英民主的理由。在某種意義上,協(xié)商民主與多元主義的理論出發(fā)點是一致的,都是基于多元社會而做出的思考,雖然是同一個出發(fā)點,在達爾那里形成了精英民主的最為充分的辯護詞,而協(xié)商民主則要解決多元社會中的表達問題。根據(jù)協(xié)商民主理論的證明,即便是在多元社會中,只要經(jīng)過充分的協(xié)商,表達同樣可以以共識的形式有序地進行,精英意見(羅爾斯所說的“充分的完備性學說”)的絕對優(yōu)勢與精英治理的現(xiàn)實合理性都不復存在了。在這個意義上,以共識為指向的協(xié)商確實蘊涵著民主的某種可能。然而,從另一個角度看,對于共識的高度關(guān)注實際上只是協(xié)商民主向現(xiàn)實妥協(xié)的一種表現(xiàn)。可以看到,協(xié)商民主理論的所有探討都是建立在表達民主的制度結(jié)構(gòu)之上的,在這一前提下,協(xié)商最多只能是表達的預演,即使在最理想的意義上也只能成為提高表達有效性與代表性的一項策略,而無法成為表達民主的一種替代形式。
在表達民主的框架下談論協(xié)商,這本身就是對表達民主的確認。不同的是,表達民主理論所考慮的重心是意見表達能否達于權(quán)力中心的問題,而協(xié)商民主理論所關(guān)注的則是協(xié)商者之間能否形成共識。正是在這一點上的不同,使民主理論墮落了。因為協(xié)商民主表面上看來恢復了表達的權(quán)威,賦予表達民主以新的形式,而在實際上,則是要讓人民為民主治理中的一切失敗承擔責任:不是精英在社會治理過程中的角色扮演出了問題,而是由于人民沒有達成共識導致了民主治理失敗的問題。就此而言,如果說這樣一個以反對精英民主姿態(tài)出現(xiàn)的協(xié)商民主理論最終走向了替精英治理辯護的結(jié)果,也是不過分的。所以,20世紀后期以來,官僚精英們不僅沒有表現(xiàn)出任何對協(xié)商民主理論的拒絕,反而表現(xiàn)出了濃厚的興趣,或者說,官僚精英們感受到協(xié)商民主理論所主張的協(xié)商大大便利了他們把所謂“共識”作為自己獨斷性意見的傳聲筒。正如博曼所指出的:“即使在設(shè)計恰當?shù)闹贫戎?公共協(xié)商的失敗仍然是可能的。就像市場失靈一樣,弱勢群體可能根本無法參與適當?shù)墓差I(lǐng)域?！盵33](P240)一個最常見的經(jīng)驗事實是,參與越少,共識就越容易形成。因此,如果僅僅將達成共識作為協(xié)商的目的,那么,協(xié)商制度就會本能性地利用甚至放大各種有助于排斥廣泛參與的條件,從而將精英意見巧妙地包裝為“共識”,再利用這種“共識”去治理那些無法達成共識的人們。如果說2008年的金融危機被看做是新自由主義在經(jīng)濟學領(lǐng)域的失敗,那么,在政治學的領(lǐng)域中,要不了多久,協(xié)商民主理論的真實面目就會完全暴露出來。
退一步說,即便一個社會中所有人都能夠加入到協(xié)商過程之中來,“共識”的真實性仍然是值得懷疑的。在所謂的政策對話中,“公民調(diào)查……只引證了某一時刻的意見和憂慮,而且,它不是公民與官員之間動態(tài)的、互動的過程——信息和觀點的共享。……使用何種類型的公民討論會?提供多少信息?在決策程序中公民何時參與?在公共政策決策中公民意見的重要程度如何?這些都是由官員決定的”。[34](P129)因此,政策對話其實具有一種成為政策獨白的強烈趨勢?！爱斦{(diào)查被用來提高民主時,其影響卻是進一步加強了公共話語的獨白傾向?！盵35](P131)后現(xiàn)代主義者所看到的這一點可以說是擊中了協(xié)商民主理論的要害,那就是協(xié)商民主理論沒有真正找到避免公共對話異化為獨白的方案,盡管它強烈地要求把政策對話變成人民主權(quán)式的平等對話,盡管它反復地申述一個主張:要求精英屈尊而與人民進行“對話”,可是,卻找不到任何保障措施。所以,無論協(xié)商民主的理論在政治學領(lǐng)域中征服了多少信眾,但在實際的社會治理過程中,政策對話只能是一種受到精英操縱的政策分析,人民也許獲得了給治理精英們打分的權(quán)利,并自以為這種打分是具有決定性意義的評價,是問責制的主導因素,他通過打分而充分地行使了民主權(quán)利,進而改變了行政的性質(zhì),使之成為民主行政。實際上,正是通過他的打分而賦予了精英以合法性,從而進一步鞏固了自己受精英所治的現(xiàn)實。
科恩認為:“協(xié)商概念指出,自由表達是決定怎樣促進共同的善所需要的,因為什么是善是由公共協(xié)商決定的,而不是優(yōu)先于它。它是由智慧和自主的判斷,包括協(xié)商能力實踐所決定的。所以,協(xié)商民主理想與自由并不對立,相反,它還以這種自由為先決條件。”[36](P64)自由無疑是所有民主理論得以成立的先決條件,但是,作為表達民主的進化,協(xié)商民主的實現(xiàn)卻需要以已經(jīng)被它自己證明為失敗了的表達自由為先決條件。這難道不是一種諷刺嗎?協(xié)商民主的倡導者和支持者們當然不可能體會不到其中的諷刺意味,所以他們才會選擇契約論的論證路徑,選擇“原初狀態(tài)”作為自己的出發(fā)點。因為在原初狀態(tài)中,一切皆是完好的,即便已經(jīng)面目全非的表達自由也可以被順理成章地假設(shè)為完好無損。這就是協(xié)商民主的本質(zhì)特征,它的一切都是建立在假設(shè)基礎(chǔ)之上的:表達自由是假設(shè)的,能力平等是假設(shè)的,就連協(xié)商能夠產(chǎn)生共識這一命題也僅僅存在于假設(shè)狀態(tài)之中。試問,我們?nèi)绾文軌驅(qū)⒚裰骼硐爰耐性谶@樣一個由一系列假設(shè)編造出來的理論之上呢?不用說所有的假設(shè)都不成立,即使有一項假設(shè)不成立,民主的理想又怎能得到實現(xiàn)的保證?所以,協(xié)商民主的構(gòu)想是民主理論發(fā)展史上又一個失敗的案例。
協(xié)商民主的失敗并不能簡單地被看做是“協(xié)商”這一民主形式的失敗,而是應當被看做已有民主制度的失敗,它再一次暴露出了既有的民主制度與民主理想之間的不相容性。從人民主權(quán)到表達民主,再到精英民主,進而到協(xié)商民主,這既是民主理想不斷蛻變的過程,也是民主理想在與治理精英角力的過程中而對自己做出的不斷調(diào)整,不變的目標就是要實現(xiàn)民主,至于這個民主是什么樣子并不在考慮之列?？傊?只要是民主的就是好的,就是應當加以實現(xiàn)的。在民主理想蛻變的整個歷史進程中,所取得的最大成就無疑是建立起了在代表與選民相分離的基礎(chǔ)上去通過代表替選民表達的民主制度。這種制度具有明顯的折中性質(zhì),它試圖在精英與人民之間達成某種平衡,而在實際運行中卻始終無法達到這種平衡。雖然民主建設(shè)的努力總是通過程序上的不斷完善來鞏固民主,而代表與選民、治者與被治者的分離卻將所有鞏固民主的努力都轉(zhuǎn)化成了對精英治理現(xiàn)實的強化。于是,精英統(tǒng)治就累積到了無以復加的地步。雖然協(xié)商民主是在對這一過程進行反思的基礎(chǔ)上而提出的最新的民主理論,它試圖通過重溫人民主權(quán)的理想來改變高度精英化的社會治理現(xiàn)實,但是,由于協(xié)商民主理論的倡導者們不敢或不愿意去觸及這種建立在代表與選民相分離基礎(chǔ)上的民主制度,從而表現(xiàn)出了比他們的契約論前輩更加耽于空想的特征?？傊?從民主理論的演變中可以看到,民主在近代早期是一種崇高的理想,在付諸現(xiàn)實行動時,則經(jīng)受了現(xiàn)實的無情打磨,最終蛻變?yōu)橐环N空想。
現(xiàn)在,人類正處在向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的過程中,未來的政治建構(gòu)以及整個社會的建構(gòu)都需要把對民主的追求放在一個重要位置上,但是,它絕不是對近代任何一種既有的民主理論的復制,而是需要在開拓創(chuàng)新中去尋求真正可以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實行動的民主。就20世紀后期以來社會發(fā)展的新進展而言,我們發(fā)現(xiàn),社會構(gòu)成要素變得越來越復雜了,社會治理主體也出現(xiàn)了多元化的局面,由非營利組織以及其他社會治理力量所構(gòu)成的新市民社會正在社會自治過程中發(fā)揮著前所的未有的作用。這說明,人類正在積聚起建構(gòu)新型民主的力量,正在證明關(guān)于民主的經(jīng)典理想是可以付諸行動的,整個工業(yè)社會對經(jīng)典民主理想所做的閹割和修正都將成為歷史。
民主是人類社會治理文明化的標志,也是近代以來全部社會治理活動得以展開的基本框架。近代以來關(guān)于民主的一切理論探索也都是出于完善這一框架的要求,但是,與早期啟蒙思想家們的民主理想相比,既有的各種理論都還遠沒有達到目標。如果我們不滿足于政治以及社會生活中的形式民主的話,就需要去探索不僅形式上而且在實質(zhì)性的意義上都實現(xiàn)民主的道路。從20世紀后期的情況看,科學技術(shù)(特別是信息技術(shù))的發(fā)展為人類的社會生活提供了新的平臺,新市民社會的成長使社會治理體系出現(xiàn)的新的構(gòu)成要素,社會發(fā)展中出現(xiàn)的這些新的現(xiàn)象都要求我們在一個全新的起點上去思考民主建構(gòu)的問題。特別應當注意的是,20世紀后期以來,人類社會已經(jīng)進入一個高度復雜性和高度不確定性的時代,這是對民主以及基于民主的整個社會治理提出的最大挑戰(zhàn)。如果說民主理想的生成、民主理論的建構(gòu)都是在工業(yè)社會這樣一個低度復雜性和低度不確定性條件下進行的,那么,在今天這樣一個高度復雜性和高度不確定性的時代,我們必須用一種全新的思維來認識和思考民主建構(gòu)的問題。
民主無非是近代以來的人們對一種不同于農(nóng)業(yè)社會的治理方式的探討中提出的方案,有了民主的制度及其文化,社會治理呈現(xiàn)出了新的氣象,農(nóng)業(yè)社會的帝王統(tǒng)治和集權(quán)治理都不再具有合理性了。然而,我們也看到,在20世紀后期以來危機事件頻繁發(fā)生的條件下,危機管理得以突顯,就每一次危機管理的個案來看,都在應對危機中顯現(xiàn)出了集權(quán)的價值。對此,我們可以將其看做是民主的政治生態(tài)下的集權(quán),可是,社會的高度復雜性和高度不確定性恰恰把危機事件轉(zhuǎn)化成了社會生活中的一種常態(tài)現(xiàn)象,如果危機管理中的集權(quán)模式普遍化了,是不是意味著民主理想的破滅呢?這是一個值得警覺的問題。我們需要回顧民主理論的發(fā)展,從中去尋找超越既有民主方案的可能性路徑,探求適應高度復雜性和高度不確定性條件下的民主治理方式。
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