以公平的標(biāo)準(zhǔn)促進政府經(jīng)濟職能的完善

林曉健

（集美大學(xué)財經(jīng)學(xué)院，福建 廈門 361021）

為了克服經(jīng)濟發(fā)展至一定階段社會變革中的矛盾與不公平現(xiàn)象。在繼續(xù)進行市場化改革的進程中，國家提出了和諧社會發(fā)展的新戰(zhàn)略，其間政府在改革中所起的作用和自身的變革尤為重要。如何用公平的標(biāo)準(zhǔn)來促進政府經(jīng)濟職能的完善，有利于和諧社會的構(gòu)建，這是新一輪發(fā)展中重新定位政府作用的一個新視角。

一、和諧社會中的公平標(biāo)準(zhǔn)

公平具有多方面的豐富內(nèi)涵，可以從法學(xué)、社會學(xué)、倫理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等不同學(xué)科理解。公平是一個相對的概念，包括經(jīng)濟公平、政治公平和社會公平，經(jīng)濟公平是基礎(chǔ)。政治公平主要指機會或起點的公平，西方經(jīng)濟學(xué)者哈耶克說過，為了實現(xiàn)機會平等，政府必須致力于提供給每一個人平等的參與和發(fā)展的機會。社會公平是構(gòu)建和諧社會的核心，社會公平從動態(tài)的角度可以理解為機會公平、過程公平和結(jié)果分配公平。從形式來講主要是強調(diào)程序公平,從內(nèi)容上來講則是要保證每個公民的實體公平，主要是獲得經(jīng)濟利益、政治權(quán)益的公平、文化發(fā)展權(quán)益的公平和享有社會基本公共產(chǎn)品的公平。［1］經(jīng)濟公平是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，強調(diào)投入和回報相對稱，它是在平等競爭條件下通過等價交換來實現(xiàn)的。從更深的層次講，經(jīng)濟公平指的也是機會均等和規(guī)則公正和收入分配公正。由此，不管是經(jīng)濟公平、政治公平或社會公平都是一致的。只有實現(xiàn)了公平，社會各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，人們的積極性、主動性、創(chuàng)造性才能充分發(fā)揮出來，從而為提高效率提供源源不斷的動力，才能達到社會和諧。所以公平既能有效促進社會生產(chǎn)力的發(fā)展，又能合理保持人們生活水平和生活質(zhì)量的提高。

在不同的社會發(fā)展階段，由于生產(chǎn)力發(fā)展水平的不同，人們對社會公平的要求也有所不同。我國十五大提出“效率優(yōu)先,兼顧公平”。十六大為“一次分配注重效率,二次分配注重公平”。十六屆四中全會先講“激發(fā)活力”，后講“注重公平”。十六屆五中全會提出“更加注重社會公平”。這些提法反映出政府不斷深化對公平與效率問題的認(rèn)識。隨著我國經(jīng)濟持續(xù)增長、人民生活水平的提高，當(dāng)前產(chǎn)生一系列有關(guān)貧富差距過大和分配不公等等問題，都一定程度影響和諧社會的構(gòu)建。因此，評價一個社會發(fā)達與否，不應(yīng)只看GDP，還應(yīng)該看到社會公平、人民幸福指數(shù)等，由此維護社會公平作為政府經(jīng)濟職能的目標(biāo)已經(jīng)成為政府責(zé)無旁貸的責(zé)任，必須要通過制度安排和政策調(diào)整，建立健全各種機制和法律來實現(xiàn)。

著名政治學(xué)家羅爾斯曾指出，社會公正是一個國家的公民和平相處的政治底線。社會和諧的基礎(chǔ)就是公平，公平應(yīng)當(dāng)成為是否實現(xiàn)和諧社會目標(biāo)的評判標(biāo)準(zhǔn)。［2］按照這樣的目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)來加快完善政府的經(jīng)濟職能，才能更好促進和諧社會的構(gòu)建。目前政府經(jīng)濟職能的任務(wù)是從社會主義初級階段的實際出發(fā)，有針對性的解決市場化改革中存在的不公平與不和諧問題，最大限度增加和諧因素和減少不和諧因素，追求基本公共服務(wù)的均等化，使全體人民共享改革發(fā)展成果。

二、政府經(jīng)濟職能與社會不公平的關(guān)聯(lián)性

從哲學(xué)角度來看，一種體制是一種平衡，一種平衡是一種和諧。［3］我國體制轉(zhuǎn)變的過程中必然會產(chǎn)生許多生活方式和思維方式與新的體制不適應(yīng)，進而造成不和諧。這主要表現(xiàn)在某些社會的不公平，它已成為我國必須面對和解決的社會經(jīng)濟問題。目前由于政府經(jīng)濟職能缺失導(dǎo)致的社會不公平現(xiàn)象主要有：

（一）政府經(jīng)濟職能缺失導(dǎo)致資源分配不公平的主要表現(xiàn)。從經(jīng)濟學(xué)的角度來說，由于起點和機會的不公平導(dǎo)致社會成員經(jīng)濟資源和權(quán)力資源分配的不公及人們利益失衡，再加上體制轉(zhuǎn)軌過程中規(guī)則制度的不完善造成結(jié)果不公平。主要表現(xiàn)在一方面影響當(dāng)前社會公平的突出問題主要集中在民生領(lǐng)域的資源分配不公。人們接受福利的機會不平等，如接受教育的機會、就業(yè)的機會、社保的機會、醫(yī)療的機會、住房的機會等。同時仍然存在城鄉(xiāng)和地區(qū)資源不公平現(xiàn)象，名校、名醫(yī)等優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品稀缺，公共休閑設(shè)施供給不足等問題。另一方面貪污腐敗、錢權(quán)交易、不正當(dāng)“尋租”等權(quán)力資源分配不公，都在一定程度上敗壞了社會風(fēng)氣，降低執(zhí)政黨和政府公信力，對社會的公平與和諧造成了極大的危害。

以上說明政府職能還存在越位、缺位和錯位問題，這些問題與政府長期以來以GDP為經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)以及政府的管理理念、手段滯后有密切關(guān)系。所以，新時期要求政府經(jīng)濟職能發(fā)揮應(yīng)有的作用，最重要的是規(guī)范政府行為，建立科學(xué)的政府績效評估體系和經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，提高政府的宏觀調(diào)控能力，強化公共服務(wù)職能，盡量縮小政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟活動的范圍，維護公民基本權(quán)利、健全社會保障、完善基礎(chǔ)設(shè)施、提供良好的公共產(chǎn)品和服務(wù)、建立和維護市場秩序，使政府能夠站在最廣大人民群眾根本利益的立場上創(chuàng)建一個公平競爭環(huán)境和公正的社會體制，讓所有公民能共享改革發(fā)展的成果，以實現(xiàn)經(jīng)濟的均衡增長、機會的均等和社會的公平。［4］

（二）政府經(jīng)濟職能缺失導(dǎo)致居民收入分配不公平的主要表現(xiàn)。經(jīng)濟發(fā)展中不平衡問題使城鄉(xiāng)居民收入差距擴大導(dǎo)致貧富懸殊而引起的不公平，包括地區(qū)、城鄉(xiāng)、行業(yè)、貧富差距擴大。2007年東部地區(qū)人均GDP達到了西部的2.2倍。東部地區(qū)城鎮(zhèn)和農(nóng)村的居民人均可支配收入都是西部地區(qū)的1.5倍。2009年反映收入不平等狀況的基尼系數(shù)提高到0.47，超過了國際公認(rèn)的0.4的警戒線，接近收入差距懸殊的0.5。2009年，我國農(nóng)村居民人均純收入為5153.17元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為17174.7元，凈差超過1萬元，城鄉(xiāng)收入差距之比為3.33∶1。［5］其主要原因在于財政調(diào)節(jié)收入分配的力度不足以及社會保障體系的不完善。另一方面，我國財政收入大幅度增加，可是對社保、教育、衛(wèi)生投入占GDP的比重不到10%。綜合2011上半年一系列經(jīng)濟數(shù)據(jù)，央企和國有企業(yè)的收入仍保持快速增長，增幅都達到了24.2%，國家財政收入的增長更是達到了31.2%，而我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入實際增長7.6%，增長明顯滯后。［6］

以上不公平表明政府經(jīng)濟職能缺失，政府應(yīng)更加注重公平，有責(zé)任承擔(dān)起縮小貧富差距，實現(xiàn)共同富裕的任務(wù)。為此，政府在執(zhí)行經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能，制定合理經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的同時，應(yīng)實施積極的就業(yè)政策和調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)以加強政府的市場監(jiān)管職能和社會管理職能。

三、以公平作為基本出發(fā)點，促進政府經(jīng)濟職能的完善

社會發(fā)展實踐證明，社會的不公平與資源浪費及低效率使用將嚴(yán)重影響和諧社會的構(gòu)建。黨的十六大在進一步推進政治與經(jīng)濟體制改革的基礎(chǔ)上把政府管理經(jīng)濟的職能確立為“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”四大職能。因此，國務(wù)院要求各級政府進一步改進經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的方式，加快各行各業(yè)的立法建設(shè)，加強公眾與社會對政府的監(jiān)督，切實把政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好環(huán)境上來，把財力、物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務(wù)傾斜，這是解決錯綜復(fù)雜的社會矛盾、保持經(jīng)濟持續(xù)增長和實現(xiàn)社會公平穩(wěn)定和諧的關(guān)鍵舉措。因此，政府經(jīng)濟職能應(yīng)該側(cè)重以下兩方面的建設(shè)使政府成為實現(xiàn)社會公平的主體。

（一）構(gòu)建公共服務(wù)型政府，推進公平社會建設(shè)。國際經(jīng)驗說明，一國的人均GDP從1000美元向3000美元過渡的時期，正是該國公共需求快速擴張的時期。2009年我國人均GDP突破4000美元，表明我國人民由對滿足溫飽需求已開始轉(zhuǎn)為對教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等社會性公共服務(wù)的需求。政府應(yīng)從承擔(dān)資源配置職能的角色中解脫出來，逐步地向承擔(dān)公共服務(wù)職能方向轉(zhuǎn)變。當(dāng)前在公共服務(wù)領(lǐng)域最主要的矛盾是公共服務(wù)無法滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化生活的需要，即財政支出偏低；而且基本公共服務(wù)呈現(xiàn)地區(qū)及城鄉(xiāng)不均等，這些問題嚴(yán)重影響了公平社會的建設(shè)，針對這兩方面：

1.制定相應(yīng)的系統(tǒng)規(guī)范的法律體系保障政府在公共服務(wù)方面的支出。

我國近年行政公務(wù)支出和經(jīng)濟建設(shè)投資占財政總支出將近50%，而美國只占17%；而文教科衛(wèi)社會保障支出占總支出的24%，西方國家在60%以上，美國占75%。［7］如表1：

表1 2005-2009年公共品支出占財政總支出的比重 (單位:億元)

上表說明，我國文教科衛(wèi)保障支出占總支出的比重在不斷增加，可是與西方發(fā)達市場國家相比比重仍然偏低，表明我國的公共服務(wù)與社會保障體系還很不完善，許多社會保障還由企業(yè)、行政事業(yè)單位分別負(fù)擔(dān)，實際上應(yīng)該逐步由政府來承擔(dān)。

一方面需要制定相應(yīng)的系統(tǒng)規(guī)范的法律體系來保障政府在公共服務(wù)方面的支出，我們可以借鑒西方立法比較完備的發(fā)達市場經(jīng)濟國家的做法，他們運用法律干預(yù)和調(diào)節(jié)的范圍已經(jīng)十分廣泛，幾乎到了有需要就有法律的地步。我們可以根據(jù)經(jīng)濟、合理、效率等原則加快建立健全公共事業(yè)方面的法律體系。原有的法律法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)目前公共事業(yè)領(lǐng)域改革需要的可以廢除；保留和完善合理的規(guī)章制度，如修改《鐵路法》 《電信法》 《反壟斷法》等；加快經(jīng)濟主體的各項準(zhǔn)入、運行、退出的立法建設(shè)，徹底打破政企不分、政資不分、政事不分以及政社不分的傳統(tǒng)體制格局；完善公共支出預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督機制；以促進有效公平競爭，保護消費者利益。

另一方面要繼續(xù)調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加快完善公共財政體制建設(shè)。把更多財政資金投向文教科衛(wèi)、社會保障和就業(yè)、生態(tài)環(huán)境、司法建設(shè)、城市公用事業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)領(lǐng)域，盡量運用法律界定各級政府的基本公共服務(wù)支出責(zé)任和相應(yīng)的開支標(biāo)準(zhǔn)。如將目前教育支出占GDP 3%左右的比重提高到2012年的4%，逐步向發(fā)達國家5%左右邁進。據(jù)統(tǒng)計，近10年來，我國財政教育支出占財政支出的比重已從14.3%提高到15.8%，雖然教育已成為我國公共財政的第一大支出，高于法國、日本、德國等許多發(fā)達國家，可是略低于美國，［8］同時依然存在教育資源在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間配置不合理的狀況要重點解決。醫(yī)療方面要努力提高基本醫(yī)療保障制度覆蓋面和保障水平，縮小城鄉(xiāng)醫(yī)療保障差距。特別要加強食品、藥品和醫(yī)療器械質(zhì)量監(jiān)管，健全公共財政投入和監(jiān)督管理體制機制，完善監(jiān)管機構(gòu)，提升監(jiān)管能力?，F(xiàn)在我國食品安全、藥品安全和環(huán)境安全這三個方面已成今后社會管理職能中公共安全領(lǐng)域的重中之重，并開始注重從事后應(yīng)急轉(zhuǎn)向治理源頭，更注重消費者積極性的發(fā)揮。［9］住房方面，2010年中央保障性住房建設(shè)支出達到1125.7億元，2011年預(yù)計達到1292.7億元。目前已初步形成以廉租房、經(jīng)濟適用房、公共租賃房為主的住房保障體系。但財政住房保障支出占財政支出的比重較低，2010年僅為2.6%。中國香港這一比重為6%左右，美國超過20%。還有財政用于社會保障的支出從2001年的1987.4億元增加到2010年的9081億元，十年增加近4.6倍，社會保障支出占財政支出的比重維持在10%～12%左右。［10］因此，綜合運用多種手段，提高我國公共品支出占財政總支出的比重的任務(wù)仍然很艱巨，一定要依法逐步建立具體的制度來劃清中央和地方財政支出責(zé)任，才能切實維護和實現(xiàn)社會公平。

2.改革公共服務(wù)供給機制，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

表2 2009年我國主要社會保險指標(biāo)（單位：萬人）

表2可以看出我國六大區(qū)域一些代表性省份總體的社會保障覆蓋率并不高，特別是基本公共服務(wù)供給的區(qū)域與城鄉(xiāng)差異非常明顯。如河北人口是黑龍江人口的兩倍，可是享受各種社會保險的居民人數(shù)大致相當(dāng)，經(jīng)濟發(fā)達省份廣東和經(jīng)濟不發(fā)達青海之間差距很大，東部福建省與西部貴州省形成鮮明對比，北方黑龍江與南方貴州之間差異大。

要改變這種現(xiàn)狀，必須明確政府在公共服務(wù)供給中的主體地位和主導(dǎo)作用，強化政府公共服務(wù)職能。首先繼續(xù)加快農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)，運用政府政策傾斜，加大引導(dǎo)落后地區(qū)的發(fā)展力度，各地要逐步打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，豐富落后地區(qū)人們的業(yè)余生活，使基本公共服務(wù)均等化落到實處。其次各地各級政府要建立以公共服務(wù)為取向的政府績效考核體系。將公共服務(wù)的水平和質(zhì)量作為評價指標(biāo)，建立科學(xué)的行政問責(zé)機制，加強公眾對政府行為的監(jiān)督，推動政府對全社會進行網(wǎng)絡(luò)化的社會管理及配套體系建設(shè)。建立對公共服務(wù)供給的約束和監(jiān)督機制，使公共服務(wù)支出資金真正落實到位，否則將追究政府機關(guān)和官員在公共服務(wù)職能方面失職的責(zé)任，［11］以消除公共權(quán)力對私人權(quán)利的侵害以及政府官員的設(shè)租、尋租行為。最后注重政府自身建設(shè)，提高政府的公共服務(wù)能力和效率。政府服務(wù)的效率與質(zhì)量，直接關(guān)系到企業(yè)甚至整個國民經(jīng)濟的發(fā)展。要逐步加快電子政務(wù)建設(shè)，打造陽光政府，提高政府工作的透明度，實行公開行政，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，暢通人民群眾了解公共信息的渠道。除此之外，借鑒英美的做法，將競爭機制引入公共服務(wù)，采用競標(biāo)，招標(biāo)、優(yōu)惠、宣傳獎勵等辦法，打破政府對某些公共服務(wù)的壟斷，就像西方學(xué)者奧斯特羅姆提出的多中心制度安排理論，［12］建立以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)供給多主體治理模式，彌補政府提供公共服務(wù)能力的不足。例如當(dāng)前一些省份用政策鼓勵與引導(dǎo)民營企業(yè)將雄厚的資金參與保障房建設(shè)。

（二）完善收入分配體制，縮小收入差距，實現(xiàn)公平競爭。在構(gòu)建和諧社會過程中，合理適度的收入差距有益于經(jīng)濟效率的提高。但如果這種差距過大，必然造成社會的不穩(wěn)定與不和諧。因此政府必須使用其經(jīng)濟職能進行調(diào)節(jié)，使之成為既能促進經(jīng)濟發(fā)展又有利于社會和諧穩(wěn)定的合適的“差距”。很多學(xué)者觀點認(rèn)為目前收入分配差距較大的原因主要是政府在一二三次分配領(lǐng)域職能不到位造成的。在初次分配領(lǐng)域沒有形成公平競爭的機制，在第二、三次分配領(lǐng)域，政府調(diào)節(jié)手段和功能不足，政府缺位與錯位，其中包括權(quán)利尋租等腐敗行為，以權(quán)謀私等違法行為，不合理、不公平競爭導(dǎo)致許多非規(guī)范收入。解決現(xiàn)階段收入分配失衡的重點是充分發(fā)揮政府在收入分配不同層面的調(diào)節(jié)作用，才能形成有利于公平的市場競爭環(huán)境和制度環(huán)境。［13］

首先在初次分配領(lǐng)域，規(guī)范和整頓收入分配秩序。政府制定相關(guān)法律規(guī)定各部門一定要及時根據(jù)物價指數(shù)不斷完善正常工資增長機制，適時調(diào)整、有效執(zhí)行，使居民收入增長與GDP增長同步。同時整頓非法收入，通過提高民生支出和稅收起征點，逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，為擴大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟提供穩(wěn)定的動力。其次在再分配領(lǐng)域，利用法律形式完善稅收制度，適時開征稅種和取消不適應(yīng)公平的稅種，打破一些行業(yè)的壟斷，充分發(fā)揮稅收制度“提低、擴中、調(diào)高”作用，正確行使政府經(jīng)濟職能，抑制貧富兩極分化的加劇。使收入分配更加合理公平。繼續(xù)完善公共財政體制和社會保障機制，逐步提高民生支出占財政支出的比例。最后在第三次分配領(lǐng)域，積極鼓勵發(fā)展慈善公益事業(yè)和救濟、扶貧事業(yè)的開展，加強企業(yè)回報社會的責(zé)任意識。這方面可以借鑒西方福利國家從政府包辦向多元化、市場化、民營化過渡的經(jīng)驗，更加明確我國福利制度改革中政府的責(zé)任，做到有進有退，弱化政府全權(quán)管理和直接供款等責(zé)任，強化制度設(shè)計、引導(dǎo)和監(jiān)管等方面的責(zé)任，協(xié)調(diào)運用市場調(diào)節(jié)與政府調(diào)節(jié)兩種手段，在完善分稅制、企業(yè)和個人所得稅基礎(chǔ)上，建立和健全規(guī)范的對貧困地區(qū)和貧困人口的轉(zhuǎn)移支付制度，逐步形成較為完整的多層次的社會保障體系，促進不同地區(qū)的平衡發(fā)展，縮小不同社會階層的收入差距。

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