有效激勵(lì)社會(huì)力量投入高等教育

徐 林

（西南大學(xué)西南民族教育與心理研究中心,重慶400715）

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和高等教育大眾化的來(lái)臨,高等教育資源的緊缺與接受高等教育需求的高漲這對(duì)矛盾日益凸顯。針對(duì)政府無(wú)力充分滿足人民群眾接受高等教育需求的這一現(xiàn)實(shí),有必要采取有效措施激勵(lì)社會(huì)力量投入高等教育,以緩解政府高等教育經(jīng)費(fèi)短缺的局面。

一、我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)的配置現(xiàn)狀

（一）教育經(jīng)費(fèi)配置結(jié)構(gòu)失衡,社會(huì)力量投入高等教育不足

教育產(chǎn)品是指教育部門(mén)和教育單位所提供的產(chǎn)品,這種產(chǎn)品又稱教育服務(wù)。教育家亨利·萊文（Hen ry Levin）說(shuō)：教育的公共產(chǎn)品屬性與私人產(chǎn)品屬性在某種程度上是重合的,教育使個(gè)人知識(shí)豐富、能力提高,這樣的公民同時(shí)促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的繁榮。[1]受教育層次由低到高,教育的公共性在逐步減弱,私人性在逐步增加。義務(wù)教育是一種公民的基本素質(zhì)教育,是提高民族素質(zhì)的奠基工程,是層次最低的普及性教育,其私人性質(zhì)最弱,公共性質(zhì)最強(qiáng)。高等教育則屬于準(zhǔn)公共物品范疇,并具有公共性、競(jìng)爭(zhēng)性和外部性的特征,是層次最高的教育,其公共性質(zhì)最弱,私人性質(zhì)最強(qiáng)。高等教育的競(jìng)爭(zhēng)性表現(xiàn)為在高等教育資源有限的情況下,并不能為所有適齡公民提供平等的接受高等教育的機(jī)會(huì),同時(shí),通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得接受高等教育機(jī)會(huì)的受教育者能夠在將來(lái)獲得高于其他人群的貨幣收益和非貨幣收益；外部性表現(xiàn)在高等教育除了社會(huì)和受教育者本身收益外,還將為用人單位（如企業(yè)）提供高素質(zhì)人力資源,使用人單位具有獲取超額利潤(rùn)的能力。[2]

從世界各國(guó)公共品供給的實(shí)踐看,公共品供給主要通過(guò)三種機(jī)制實(shí)現(xiàn)：政府供給、市場(chǎng)供給與自愿供給。公共品的政府供給機(jī)制是指政府通過(guò)公民或其代表的集體選擇程序,以強(qiáng)制征稅為主要手段籌集資金,安排政府支出以供給純公共品和準(zhǔn)公共品的機(jī)制。由于義務(wù)教育和非義務(wù)教育公共屬性程度的不同,義務(wù)教育階段的經(jīng)費(fèi)主要由政府承擔(dān)；而非義務(wù)教育階段中高等教育的準(zhǔn)公共物品屬性決定著高等教育必須構(gòu)建政府、受教育者和社會(huì)“三位一體”的財(cái)政體制和經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制。

目前,我國(guó)企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體對(duì)高等教育的投資比例過(guò)低,來(lái)自個(gè)人和家庭的投資比例過(guò)高。從國(guó)際上看,高等教育資金來(lái)源于政府與民間的比例平均為39∶61,而我國(guó)目前高等教育資金來(lái)源于政府與民間的分擔(dān)比例為51∶49。[2]我國(guó)政府在高等教育經(jīng)費(fèi)配置職能上的“越位”導(dǎo)致了高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源的結(jié)構(gòu)失衡,社會(huì)力量投入高等教育嚴(yán)重不足。

（二）高等教育大眾化發(fā)展與經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道單一

為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)人才的需求,中國(guó)政府自1998年起實(shí)施了高校擴(kuò)招政策。到2003年,全國(guó)各種形式的高等教育在校生總數(shù)已達(dá)到1 900萬(wàn)人,高等教育毛入學(xué)率提高到了17％,2009年全國(guó)各類高等教育總規(guī)模達(dá)到2 979萬(wàn)人,高等教育毛入學(xué)率達(dá)到24.2％,提前實(shí)現(xiàn)了大眾化高等教育的目標(biāo)。高等教育在毛入學(xué)率提高和規(guī)模擴(kuò)張的同時(shí),財(cái)政投入?yún)s不到位,在一定程度上制約了高等教育大眾化的發(fā)展。面對(duì)高等教育規(guī)模擴(kuò)張對(duì)經(jīng)費(fèi)需求的日益增長(zhǎng),高校需要不斷拓展經(jīng)費(fèi)籌集渠道,形成穩(wěn)定可靠的多樣化經(jīng)費(fèi)來(lái)源模式。

改革開(kāi)放以前,我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)管理實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,政府是唯一的辦學(xué)主體和投資主體,辦學(xué)經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期依賴國(guó)家撥款。改革開(kāi)放后的20多年,尤其是最近10年,基本上形成了由政府撥款、科研經(jīng)費(fèi)、學(xué)校辦學(xué)及創(chuàng)收、社會(huì)捐贈(zèng)與贊助四部分組成的多種經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道。盡管如此,政府經(jīng)費(fèi)主導(dǎo)的局面始終沒(méi)有改變,政府仍然是高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源的主渠道。

再?gòu)奈覈?guó)和美、英、日三國(guó)公立高等學(xué)校經(jīng)費(fèi)來(lái)源比較可以看出,我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)中非政府財(cái)政支出比例為20％,小于美、英國(guó)家（見(jiàn)表1）。其中,日本在二戰(zhàn)后高等教育有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展,其經(jīng)費(fèi)來(lái)源呈現(xiàn)出多元化的亞典型模式,擁有發(fā)達(dá)的私立高等教育體系是其重要特點(diǎn)。還有,如澳大利亞,除了其他經(jīng)費(fèi)來(lái)源之外,學(xué)雜費(fèi)和建立公司是高校兩條重要的經(jīng)費(fèi)籌措渠道。

表1 美英日中四國(guó)公立（或國(guó)立）院校經(jīng)費(fèi)來(lái)源構(gòu)成情況

二、激勵(lì)社會(huì)力量投入高等教育的政策建議

我國(guó)人口眾多,社會(huì)經(jīng)濟(jì)正處在高速發(fā)展時(shí)期,人民和國(guó)家對(duì)教育尤其是高等教育的需求都較為緊迫,但有限的政府財(cái)力卻無(wú)力為人們提供足夠的教育需求,因此,要讓更多的社會(huì)力量投入到高等教育中來(lái),改變由國(guó)家完全控制教育的傳統(tǒng),讓教育特別是高等教育產(chǎn)生的巨大力量爆發(fā)出來(lái)。

（一）運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制創(chuàng)建公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

教育經(jīng)費(fèi)的配置有市場(chǎng)和計(jì)劃兩種基本方式。高等教育的三大功能是培養(yǎng)人才、創(chuàng)新知識(shí)和服務(wù)社會(huì)。培養(yǎng)人才就是要培養(yǎng)能夠被社會(huì)認(rèn)可和使用的人才,培養(yǎng)人才的終極目的就是為社會(huì)現(xiàn)實(shí)服務(wù)。所以,高等教育經(jīng)費(fèi)的配置應(yīng)該首選市場(chǎng)方式。市場(chǎng)的方式是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,稀缺資源由私人所有和控制,資源配置的決策由私人所有者做出,這些決策在市場(chǎng)中協(xié)調(diào)供求的力量,確保出現(xiàn)均衡價(jià)格和數(shù)量,在這種均衡狀態(tài)下既沒(méi)有短缺也沒(méi)有過(guò)剩。若教育經(jīng)費(fèi)以市場(chǎng)方式投入到教育領(lǐng)域,則教育服務(wù)與產(chǎn)品就是由市場(chǎng)提供。政府的教育經(jīng)費(fèi)也可采用市場(chǎng)方式向社會(huì)提供教育服務(wù)和產(chǎn)品。[3]

由上述高等教育自身的特點(diǎn)和市場(chǎng)配置教育資源的優(yōu)勢(shì)可知,完全可以讓更多的社會(huì)資本進(jìn)入高等教育領(lǐng)域,通過(guò)立法賦予民辦高校與公辦高校在招生、師資、科研等方面的公平競(jìng)爭(zhēng)；在財(cái)政資助上,利用社會(huì)中介組織對(duì)高校進(jìn)行財(cái)物綜合評(píng)價(jià)、人才培養(yǎng)和科研績(jī)效評(píng)價(jià),以財(cái)務(wù)運(yùn)行績(jī)效、財(cái)務(wù)發(fā)展?jié)摿蜕鐣?huì)貢獻(xiàn)為依據(jù)分配資助資金；在管理體制上,宏觀上通過(guò)立法、財(cái)政資助等進(jìn)行間接管理,減少行政干預(yù)；在學(xué)校內(nèi)部管理上,可以借鑒日本建立學(xué)校法人制度,成立董事會(huì),由董事會(huì)自主管理,充分發(fā)揮其主動(dòng)性、積極性。這樣既有利于私立高校自身的發(fā)展,也有利于通過(guò)平等競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)公辦高校的發(fā)展；既能滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的高等教育需求,又能促進(jìn)教育機(jī)會(huì)均等的實(shí)現(xiàn)。

（二）建設(shè)服務(wù)性政府,大力支持民辦教育發(fā)展

目前,我國(guó)真正獨(dú)立的民辦高校數(shù)量不多,大多是依附于公辦高校的獨(dú)立學(xué)院,這些學(xué)校學(xué)費(fèi)昂貴、師資相對(duì)較弱、科研水平相對(duì)較低,在很多方面都受制于依附的高校。政府應(yīng)該從政策、法規(guī)、資金與信息等方面,支持民辦高校的發(fā)展,使其與公辦高校進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng),積極營(yíng)造并保持這種公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境,使二者充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)和活力。通過(guò)公平、公正的競(jìng)爭(zhēng),讓學(xué)生和市場(chǎng)來(lái)做出選擇,提高高等教育的質(zhì)量。

首先,在法律上要確定民辦高校的合法地位。目前的《民辦教育促進(jìn)法》雖明確規(guī)定公辦與民辦大學(xué)具有同等的法律地位,但由于各級(jí)政府觀念保守,制定的政策仍不利于民辦高校的發(fā)展。各級(jí)政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念,對(duì)公辦與民辦高校一視同仁。在立法工作中,立法工作者要對(duì)民辦高校有徹底的了解,考慮到法規(guī)的具體性、可操作性,從而制定出更符合民辦高校發(fā)展的政策與法規(guī)。應(yīng)成立性質(zhì)獨(dú)立、公正、開(kāi)放的監(jiān)督執(zhí)法的中介機(jī)構(gòu),督促立法部門(mén)有效立法,監(jiān)督教育執(zhí)法部門(mén)依法行政。

其次,在經(jīng)費(fèi)上要增加政府對(duì)民辦高校的財(cái)政資助。私立教育發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)都有專門(mén)針對(duì)財(cái)政資助的法律法規(guī),如日本的《私立學(xué)校法》《私立學(xué)校振興法》；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的《私立學(xué)校資助辦法》《捐資教育事業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》等。此外,美國(guó)、日本私立高校總經(jīng)費(fèi)中政府的資助都占有一定的比例,而我國(guó)民辦高校目前大多靠學(xué)費(fèi)維持,幾乎得不到政府的財(cái)政資助,經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一。因此,政府應(yīng)不斷增加對(duì)民辦高校的投入；同時(shí)鼓勵(lì)校企合作,充分發(fā)揮民辦高校的科研、技術(shù)優(yōu)勢(shì),增強(qiáng)其服務(wù)社會(huì)的能力,使其多渠道籌集資金。

（三）鼓勵(lì)企事業(yè)等社會(huì)組織、個(gè)人的教育捐贈(zèng)

在發(fā)達(dá)國(guó)家,教育捐贈(zèng)具有悠久的歷史,接受捐贈(zèng)是高校經(jīng)費(fèi)一個(gè)非常重要的來(lái)源。如2002年耶魯大學(xué)捐贈(zèng)基金收入占學(xué)?？偨?jīng)費(fèi)的28％,麻省理工學(xué)院捐贈(zèng)收入占學(xué)?？偨?jīng)費(fèi)的20％。[4]對(duì)整個(gè)社會(huì)而言,教育捐贈(zèng)對(duì)于籌集教育經(jīng)費(fèi)有著重要意義,應(yīng)得到更多的重視。

盡管我國(guó)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》和《教育法》中都有關(guān)于國(guó)家鼓勵(lì)捐資助學(xué)的規(guī)定,1999年《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》的實(shí)施也鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和個(gè)人對(duì)教育的捐贈(zèng),但教育捐贈(zèng)在整個(gè)教育經(jīng)費(fèi)中的比例仍非常低,推動(dòng)教育發(fā)展的力量也很弱。高校捐贈(zèng)如果要為社會(huì)廣泛認(rèn)可并形成風(fēng)氣,就必須制定社會(huì)捐贈(zèng)教育的專項(xiàng)法規(guī)。筆者認(rèn)為應(yīng)制定《教育捐贈(zèng)法》,不斷規(guī)范捐贈(zèng)工作的組織和理念,強(qiáng)化企業(yè)和個(gè)人的社會(huì)責(zé)任,對(duì)積極捐助教育的企事業(yè)給予物質(zhì)和精神上的獎(jiǎng)勵(lì),比如下調(diào)稅收、信貸優(yōu)惠。對(duì)積極捐助教育的個(gè)人給予精神上的表彰,滿足他們自我實(shí)現(xiàn)的價(jià)值需求。

（四）發(fā)行教育彩票,設(shè)立高等教育發(fā)展基金

美國(guó)加利福尼亞州于1985年開(kāi)始發(fā)行教育彩票,銷售量為全美最大,在發(fā)行彩票和利用發(fā)行彩票支持公立教育方面已經(jīng)建立了一套比較成熟的機(jī)制和做法。1984年11月,該州通過(guò)了《加利福尼亞州彩票法》,該法規(guī)定：52.7％的彩票收入作為獎(jiǎng)金返回大眾,行政管理費(fèi)不得超過(guò)16％的最高比例,至少有34.1％的收入要投入從幼兒園到社區(qū)學(xué)院的公立教育系統(tǒng)。發(fā)行彩票以來(lái),該州每年公立教育所獲得的收入均超過(guò)法定指標(biāo)。截至2001年,彩票共發(fā)行16年,為該州公立教育系統(tǒng)籌集了130億美元的經(jīng)費(fèi),公立教育系統(tǒng)從彩票收入中所獲的提留平均每年達(dá)8.12億美元,比預(yù)計(jì)高出64％。[5]目前,我國(guó)主要發(fā)行的彩票有體育彩票和福利彩票,為我國(guó)公益事業(yè)籌集了大量的資金。同理,可以借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)發(fā)行教育彩票,把社會(huì)閑散、零碎的資金集中起來(lái)為教育事業(yè)籌集資金。

同時(shí),大力發(fā)揮教育基金會(huì)的作用。我國(guó)一批知名高校都相繼成立了教育基金會(huì)或校友基金會(huì),如1994年成立了浙江大學(xué)竺可楨教育基金會(huì)、1995年成立了清華大學(xué)教育基金會(huì)。應(yīng)積極支持更多的普通高校設(shè)立基金會(huì),大力宣傳高等教育的重要性,采用靈活多樣的捐贈(zèng)、集資等方式為學(xué)校發(fā)展籌集資金。

（五）積極引入信貸資金,完善家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的資助政策

我國(guó)現(xiàn)階段資助貧困大學(xué)生的措施以助學(xué)貸款為主,輔以獎(jiǎng)學(xué)金、勤工助學(xué)、教育儲(chǔ)蓄和教育保險(xiǎn)制度等。但是,我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)水平還不發(fā)達(dá),大量的貧困人口仍然存在,尤其是中西部以及農(nóng)村地區(qū)。而現(xiàn)實(shí)是,一是直接受惠于現(xiàn)行的資助措施的貧困大學(xué)生比例仍然偏低,二是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,東部地區(qū)高校學(xué)生獲得貸款的比率要大于中部和西部地區(qū),獲得資助的貧困大學(xué)生地域分布不均衡。此外,一般的商業(yè)銀行因擔(dān)心不能及時(shí)收回貸款往往對(duì)助學(xué)貸款持消極態(tài)度。鑒于此,一方面要擴(kuò)大實(shí)施貸款的金融機(jī)構(gòu),借助政策性銀行的力量,由政府加大貼息比例,使更多的貧困學(xué)生得到及時(shí)資助；另一方面要盡快完善信用體系,制定切實(shí)可行的法規(guī)制度對(duì)學(xué)生的還貸行為加以規(guī)范,創(chuàng)新還貸辦法,如學(xué)生在畢業(yè)后可以在固定償還期內(nèi)每年償還固定的數(shù)額,也可以按年收入的一定比例償還,沒(méi)有固定還款期限,直到還完為止,還可以實(shí)行類似畢業(yè)生稅制度,即畢業(yè)生工作后按固定比例對(duì)其收繳一部分收入。

[1]王偉.教育機(jī)構(gòu)的營(yíng)利問(wèn)題[J].教育評(píng)論,2002（3）：15-18.

[2]范文曜,閆國(guó)華.高等教育發(fā)展的財(cái)政政策——OECD與中國(guó)[M].北京：教育科學(xué)出版社,2005：47-48.

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[5]K12新聞.美國(guó)加利福尼亞州發(fā)行彩票興辦教育[EB/OL].（2003-03-17）.[2010-09-15].http://www.hzedu. net/Temp late/exaM essenge3.aspx？id=20547.