民辦高校辦學(xué)合法性的獲得：基于社會(huì)資本的視角

周國平 王 超

（1.杭州電子科技大學(xué),浙江杭州310018；2.北京工業(yè)大學(xué),北京100124）

就一般意義而言,合法性概念的實(shí)質(zhì)是指“由于被判斷或被相信符合某種規(guī)則而被承認(rèn)或被接受”。[1]借鑒高丙中對(duì)社會(huì)團(tuán)體合法性類型的劃分,可以將民辦高校的合法性分為社會(huì)合法性、政治合法性、行政合法性和法律合法性四種。[2]其中社會(huì)合法性指民辦高校取得社會(huì)的認(rèn)可；政治合法性則是一種實(shí)質(zhì)合法性,它涉及的是民辦高校內(nèi)在的方面,如民辦高校辦學(xué)的宗旨必須貫徹黨的教育方針,其教育教學(xué)活動(dòng)符合某種政治規(guī)范,即“政治上正確”,從而被判定是可以接受的；行政合法性是指將民辦高校的教育教學(xué)活動(dòng)納入行政組織監(jiān)督管理的范圍和程序,得到行政組織的認(rèn)可和保護(hù)；法律合法性是指民辦高校依法取得法律地位,其合法權(quán)益受到法律保護(hù),其社會(huì)行為及其相應(yīng)的社會(huì)關(guān)系受法律調(diào)整。

以上四種合法性對(duì)民辦高校來說都是缺一不可的,但就獲取程度的難易度而言,由于民辦高校一般都會(huì)堅(jiān)持“政治上正確”（包括貫徹教育與宗教相分離的原則,不至于利用宗教進(jìn)行妨礙國家教育制度的活動(dòng)等）,使自身的教育教學(xué)活動(dòng)符合國家政治規(guī)范,因而獲得政治合法性相對(duì)較容易,但獲得其它三種合法性則難度較大。

一、民辦高校合法性的歷史與現(xiàn)狀

盡管在1949年新中國成立時(shí),全國共有私立高校69所,但在20世紀(jì)50年代初大都轉(zhuǎn)為公立高校,此后20多年,公辦高等教育一統(tǒng)天下,民辦高校根本沒有合法性。十一屆三中全會(huì)后,國家確立了改革開放的發(fā)展方針,社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)快速發(fā)展,各級(jí)各類專門人才匱乏的問題開始凸顯出來,而當(dāng)時(shí)的高等教育規(guī)模又難以滿足眾多青年上大學(xué)的強(qiáng)烈需求。在這種情況下,一些熱心教育的人士,利用公辦高校的離退休教師及其他閑置的教育資源,以文化補(bǔ)習(xí)班、職業(yè)培訓(xùn)班等形式,創(chuàng)辦了民辦的中學(xué)后教育機(jī)構(gòu)。這種由社會(huì)力量舉辦的高等教育由于能部分地滿足廣大青年學(xué)子的求學(xué)需求,因而獲得了較多社會(huì)公眾的認(rèn)可,具有了一定的社會(huì)合法性。但是就全社會(huì)而言,人們尤其是政府行政部門對(duì)民辦高等教育的認(rèn)識(shí)仍然很模糊,社會(huì)力量辦學(xué)常常會(huì)受到來自社會(huì)和政府某些官員的懷疑與責(zé)難。如改革開放之初,許多人就把民辦高校當(dāng)作一些“無業(yè)游民”、“私營(yíng)小販”開的自家小鋪。即使是被稱為民辦高等教育恢復(fù)發(fā)展標(biāo)桿的中華社會(huì)大學(xué),創(chuàng)辦之初也因當(dāng)時(shí)教育行政部門某些工作人員“不鼓勵(lì)、不支持、不幫助”,甚至“斷言要取締中華社會(huì)大學(xué)”,從而使該校從創(chuàng)辦伊始就“處于極其艱難的境地,面臨夭折的危險(xiǎn)”。[3]北京海淀走讀大學(xué)等其他民辦高校的創(chuàng)辦之初也莫不如此。[4]

至今,合法性問題仍然困擾著我國民辦高校的生存和發(fā)展。從政府到民間,人們對(duì)民辦高校的某些偏見仍根深蒂固,歸納起來主要有五種論調(diào)：一是“多余論”,認(rèn)為民辦高校存在的必要性不大,是多余的,只要把公辦高校辦好就行了；二是“沖擊論”,認(rèn)為舉辦民辦高校沖擊了公辦高校,公辦高校培養(yǎng)出來的人都難以就業(yè),還辦民辦高校干啥；三是“營(yíng)利論”,有的人只要一說民辦高校,就感覺民辦高校是以辦學(xué)之名行賺錢之實(shí)的；四是“懷疑論”,對(duì)民辦高校持不信任態(tài)度,表示懷疑；五是“過渡論”,認(rèn)為隨著公辦高校的發(fā)展,民辦高校就沒有必要存在了。[5-6]這“五論”的盛行極大地影響了民辦高校合法性的獲得：一方面,當(dāng)“五論”盛行于政府行政部門時(shí),就會(huì)嚴(yán)重影響民辦高等教育發(fā)展決策的制定和調(diào)整；另一方面,當(dāng)“五論”盛行于民間時(shí),就會(huì)在一定程度上影響人們的求學(xué)觀念,影響對(duì)民辦高校的選擇,并直接導(dǎo)致一些民辦高校因生源不足而陷入辦學(xué)困境甚至倒閉。[7]因此,合法性問題仍然是困擾民辦高校發(fā)展的一個(gè)重要問題。

在這種情況下,對(duì)民辦高校而言,塑造社會(huì)聲譽(yù),獲得社會(huì)及行政部門的承認(rèn),得到社會(huì)及政府部門的行政與政治支持,獲得法律法規(guī)的保護(hù)與肯定,不斷開拓發(fā)展空間是民辦高校必須解決的重要問題。故而通過運(yùn)作社會(huì)資本整合各種資源尤其是體制資源,是民辦高校獲得合法性比較普遍的做法。所謂“社會(huì)資本”,目前學(xué)界的界定仍眾說紛紜,歸納起來有“資源說”、“能力說”、“關(guān)系網(wǎng)絡(luò)說”和“文化規(guī)范說”四類。筆者認(rèn)可“關(guān)系網(wǎng)絡(luò)說”,認(rèn)為社會(huì)資本是以一定的社會(huì)關(guān)系為基礎(chǔ),以一定的文化為內(nèi)在的行為規(guī)范,以一定的群體或組織的共同收益為目的,通過人際互動(dòng)所形成的鑲嵌在社會(huì)關(guān)系中的網(wǎng)絡(luò)。下面對(duì)民辦高校運(yùn)作社會(huì)資本獲得四種類型的合法性分別加以闡述。

二、社會(huì)資本運(yùn)作與民辦高校社會(huì)合法性的獲得

獲得社會(huì)合法性是民辦高校運(yùn)作社會(huì)資本整合體制資源的出發(fā)點(diǎn)之一,其最基本也是最有效的策略就是“與社會(huì)信譽(yù)度或政治地位高的人或機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系,借用他們的社會(huì)信譽(yù)和政治（或行政）地位提高學(xué)校的社會(huì)信譽(yù)與政治地位,進(jìn)而形成包括行政機(jī)構(gòu)在內(nèi)的廣泛的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)”[8]。

表1 各職業(yè)群體在聲望分層中的分布/％[9]

由表1可知,社會(huì)聲望處在上層的群體主要有黨政領(lǐng)導(dǎo)干部（39.3％）、專業(yè)技術(shù)人員（27.9％）和經(jīng)理人員（21.3％）這三部分人,他們通常有較廣的社會(huì)聯(lián)系網(wǎng)絡(luò),社會(huì)活動(dòng)能力比較大。對(duì)民辦高校來說,與這些高聲望階層建立關(guān)系是提升自身聲譽(yù)的可靠途徑。為此民辦高校往往通過運(yùn)作社會(huì)資本,把體制內(nèi)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部（包括政府系統(tǒng)和知名高校黨政領(lǐng)導(dǎo)班干部）、專業(yè)技術(shù)人員（尤其公辦高校、科研院所知名專家與學(xué)者）和經(jīng)理人員（尤其是國有企業(yè)知名的經(jīng)理人員）請(qǐng)到學(xué)校視察、發(fā)表講話、擔(dān)任職務(wù)、授課和題詞等。社會(huì)名流的關(guān)注和加盟,不但能增加民辦高校的人力資源,獲得管理經(jīng)驗(yàn)（知識(shí)資源）,最重要的是能給學(xué)校帶來聲譽(yù),有助于學(xué)校獲得社會(huì)合法性。這就可以理解為什么在大多數(shù)民辦高校的顯著位置和宣傳材料中,總可以看到該校領(lǐng)導(dǎo)干部與政府高層或社會(huì)名流的合影以及政府領(lǐng)導(dǎo)與名流到該校視察或?yàn)樵撔ｎ}詞的照片。①

三、社會(huì)資本運(yùn)作與民辦高校政治合法性的獲得

盡管前文已述,政治合法性和其他三種合法性相比較而言,獲得的難度相對(duì)要小,但民辦高校辦學(xué)在實(shí)踐中往往沒有忽視這種合法性的獲取,因而也不乏運(yùn)作社會(huì)資本獲取政治合法性的案例。

如考察民辦高校的黨委系統(tǒng)可以發(fā)現(xiàn),在政府向民辦高校委派黨委書記之前,除少量民辦高校的黨委書記、黨委副書記一度由創(chuàng)辦人兼任外,②許多民辦高校的黨委書記和黨委副書記均是由政府或公辦高校的退休領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任的。以陜西省為例,該省在向17所民辦高校委派黨委書記之前,不少民辦高校是通過種種關(guān)系聘請(qǐng)了政府或當(dāng)?shù)毓k高校退休領(lǐng)導(dǎo)干部來擔(dān)任學(xué)校的黨委書記的。如西安外事學(xué)院聘請(qǐng)的原黨委書記周延海曾任陜西省教委主任、陜西省科委主任、陜西省人大教科文衛(wèi)委員會(huì)主任,現(xiàn)任黨委書記曾任西安交通大學(xué)副書記；西安歐亞學(xué)院聘請(qǐng)的原黨委書記劉炳琦曾任陜西省教委主任；西安培華學(xué)院聘請(qǐng)的原黨委書記周振豪曾任陜西省考試管理中心副主任、陜西省高級(jí)專家協(xié)會(huì)常務(wù)理事。盡管無論在形式上（制度的規(guī)定上）或是在實(shí)際上民辦高校黨委并沒有公辦高校黨委那樣大的權(quán)力,黨委人員的組成主要由民辦高校自身決定,在政府向民辦高校委派黨委書記前,黨委與教育行政部門的聯(lián)系并不是很直接,而是通過“聯(lián)絡(luò)員”形式進(jìn)行,[8]但由于民辦高校黨委主要負(fù)責(zé)人大多是來自離任政府或公辦高校的領(lǐng)導(dǎo)干部,利用這些人的個(gè)人聲望及關(guān)系網(wǎng)絡(luò),能使民辦高校在一定程度上獲得黨和政府的承認(rèn),為獲得政治合法性提供有利條件。

四、社會(huì)資本運(yùn)作與民辦高校行政合法性的獲得

民辦高校的行政合法性具體表現(xiàn)為：民辦高校的設(shè)立、變更和升格等,均須經(jīng)行政主管部門的審批同意,并在教育部門登記注冊(cè)；民辦高校的組織與活動(dòng),要接受行政部門的監(jiān)督檢查。政府行政管理部門可以根據(jù)權(quán)限,對(duì)民辦高校的不當(dāng)行為做出處理和處罰,甚至隨著行政主管部門的機(jī)構(gòu)調(diào)整、職能轉(zhuǎn)變,民辦高校完全可能失去其已經(jīng)取得的獨(dú)立地位和合法身份?！昂芏嗍虑橹灰晕⒂袀€(gè)人介紹,就容易多了、融洽多了”[10],這種現(xiàn)象在社會(huì)中是存在的,民辦高校獲得政府部門的行政合法性可能也不例外。故而,運(yùn)作社會(huì)資本,整合體制資源,謀求行政合法性是相當(dāng)多民辦高校都會(huì)采用的做法。如中國社會(huì)大學(xué)（今北京經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院）于陸琳使出“通天”本領(lǐng),向時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的彭真等領(lǐng)導(dǎo)同志寫了一個(gè)關(guān)于依靠社會(huì)力量辦好民辦大學(xué)的報(bào)告,呼吁國家領(lǐng)導(dǎo)乃至社會(huì)各屆理解民間辦學(xué)的意義與苦衷,最終獲得了最高層的支持與肯定；又如傅正泰在向教育部上報(bào)擬創(chuàng)辦海淀走讀大學(xué)的報(bào)告但最終得到否定答復(fù)的情況下,利用鄰里和學(xué)緣關(guān)系,和當(dāng)時(shí)北京市委常委、海淀區(qū)委書記賈春旺商量,最終以區(qū)辦民助的形式獲得辦學(xué)許可等,都是民辦高校通過運(yùn)作社會(huì)資本成功謀求行政合法性的典型案例。

此外,在1993年頒布《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》以前,民辦高校的舉辦必須有主管單位或主辦單位“作保”,從而使得民辦高校的創(chuàng)辦者不得不積極運(yùn)作社會(huì)資本,通過種種關(guān)系尋找并掛靠在民主黨派、工商聯(lián)、職教社、協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）及公辦大學(xué)等有“公”性質(zhì)的單位,并與掛靠的主辦單位簽訂“掛靠協(xié)議”。其掛靠協(xié)議的內(nèi)容一般是：掛靠學(xué)校在一定的場(chǎng)合可使用被掛靠單位的名稱、設(shè)施和資產(chǎn),掛靠單位收取一定的管理費(fèi)或其他費(fèi)用。由此,政府部門對(duì)民辦高校的監(jiān)管,都通過有關(guān)“主管單位”或“主辦單位”的條款,將實(shí)踐中松散的“掛靠”關(guān)系進(jìn)行了法制化和緊密化。一旦某一學(xué)校的掛靠單位解除掛靠關(guān)系,而該學(xué)校又無法找到新的掛靠單位,那么該校就需要重新按原程序辦理,這就等于喪失了已經(jīng)獲得的合法地位。也就是說,這種掛靠關(guān)系,無形中提高了掛靠的民辦高校的社會(huì)地位和信譽(yù),給予了民辦高校“市場(chǎng)準(zhǔn)入資格”,賦予了民辦高校行政合法性,有了這種掛靠關(guān)系,民辦高校甚至可以通過被掛靠單位的權(quán)力和地位獲得政策優(yōu)惠,突破政策規(guī)范的界限。[11]如北京科技職業(yè)學(xué)院辦學(xué)之初,為了獲得辦學(xué)資格,創(chuàng)辦人盤點(diǎn)了各自的社會(huì)關(guān)系,獲得了東方大學(xué)負(fù)責(zé)人李冠英的許可,于是東方大學(xué)第五教學(xué)部就成了北京科技職業(yè)學(xué)院的第一個(gè)校名,成功獲得了辦學(xué)資格。[12]

五、社會(huì)資本運(yùn)作與民辦高校法律合法性的獲得

民辦高校主要通過以下四種渠道運(yùn)作社會(huì)資本作用于教育立法過程,以爭(zhēng)取獲得法律合法性。

一是作為獨(dú)立的個(gè)體參與政府邀請(qǐng)的研討會(huì)、座談會(huì)、起草會(huì)等調(diào)研起草活動(dòng)。這基于民辦高校與政府機(jī)構(gòu)良好的關(guān)系。如2003年,在《民辦教育促進(jìn)法》出臺(tái)前后,西安外事學(xué)院多次參與全國人大、教育部和陜西省人大、教育廳組織的調(diào)研活動(dòng),并結(jié)合民辦高校的發(fā)展實(shí)際,向政府部門反映民辦教育的實(shí)際情況,為政府決策提供參考?！睹褶k教育促進(jìn)法》實(shí)施后,該校又作為主要起草者,全程參與了《陜西省〈民辦教育促進(jìn)法〉實(shí)施條例》的起草、討論和定稿工作。類似的這些民辦高校通過參與法律法規(guī)的起草、制訂,直接或間接地為自身謀求了法律合法性。

二是通過集體聯(lián)合成立民間機(jī)構(gòu)并適時(shí)向立法、行政部門施加影響。這類民間機(jī)構(gòu)如民辦高校聯(lián)誼會(huì)、民辦高教專業(yè)委員會(huì)等。如2004年遼寧省民辦教育協(xié)會(huì)民辦高教專業(yè)委員會(huì)組織部分民辦高校,會(huì)同有關(guān)部門的同志在教育部取消學(xué)歷文憑考試試點(diǎn)之后,對(duì)浙江、江蘇與湖北等省市的對(duì)應(yīng)措施和辦法進(jìn)行了考察,針對(duì)該省實(shí)際,向省委、省政府及教育主管部門提出了一份《關(guān)于國家學(xué)歷文憑考試終止后扶持民辦專修學(xué)院發(fā)展的建議》書。[13]該建議書“擺困境”（該省現(xiàn)有的35所民辦高校,其中有30所實(shí)行單一的文憑考試,取消學(xué)歷文憑考試對(duì)該省所有的民辦高校尤其是實(shí)行單一文憑考試的民辦高校是一大打擊）、“談危害”（取消學(xué)歷文憑考試政策的出臺(tái)損害了辦學(xué)者和受教育者的利益,影響了安定團(tuán)結(jié)）、“提措施”（一上、二聯(lián)、三轉(zhuǎn)、四停）,屬于通過民間機(jī)構(gòu)向立法、行政部門施加影響的典型案例。

三是通過在立法機(jī)關(guān)內(nèi)部的民辦高校代表表達(dá)利益訴求。這種利益訴求從表2“部分加入各級(jí)人大和政協(xié)的民辦高校代表名單及其議案（建議）”中可見一斑。不可否認(rèn),民辦高校代表入選立法機(jī)關(guān)在一定程度上甚至在很大程度上也是民辦高校運(yùn)作社會(huì)資本的過程和結(jié)果,并且加入立法機(jī)關(guān)的各級(jí)代表還可以通過運(yùn)作社會(huì)資本,影響到其他相關(guān)代表,因此筆者認(rèn)為,社會(huì)資本在民辦高校向立法機(jī)關(guān)成功表達(dá)自身利益訴求方面發(fā)揮著重要的作用。

表2 部分加入各級(jí)人大和政協(xié)的民辦高校代表名單及其議案（建議）

四是通過運(yùn)用與立法系統(tǒng)和行政系統(tǒng)內(nèi)部建立的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來對(duì)立法過程施加影響。首先,一些地方的民辦高校舉辦者是一些政府相關(guān)部門的離退休老干部,他們退休前就曾在政府部門尤其是教育行政部門擔(dān)任過要職,從政府退下來后,又往往在人大、政協(xié)等機(jī)構(gòu)擔(dān)任教科文衛(wèi)委員會(huì)職位,從政府和人大、政協(xié)等崗位完全退下來后,他們完全可以憑借自身廣泛的關(guān)系網(wǎng)絡(luò),在各級(jí)政府和人大制定教育尤其是民辦教育方面的全國或地方性行政法規(guī)、部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件時(shí)實(shí)施影響,制定出有利于民辦教育方面的法律、規(guī)章來。其次,一些立法機(jī)關(guān)的組成人員本身就是專家、教授,他們既是立法機(jī)關(guān)的組成人員,又與民辦高校有著千絲萬縷的聯(lián)系,甚至就是民辦學(xué)校的舉辦者,由他們來立法當(dāng)然就不可避免地要為自己謀取利益。再次,一些立法機(jī)關(guān)工作機(jī)構(gòu)的工作人員由于長(zhǎng)期從事教育事業(yè)方面的具體立法服務(wù)工作,也與民辦高校有著種種聯(lián)系,在民辦教育領(lǐng)域具有天然的影響,他們?cè)诓淮_定的時(shí)間內(nèi)也完全可能直接或者間接地成為民辦學(xué)校的舉辦者,因此不可避免地有為民辦學(xué)?！罢f話”的傾向。[19]

除了以上這四種方式外,民辦高校的舉辦者和辦學(xué)者還通過直接或間接資助專家學(xué)者、社會(huì)名流等代言人發(fā)表研究文章和意見建議來表達(dá)利益訴求,或通過與各種媒體建立聯(lián)系,進(jìn)行直接表達(dá)和間接宣傳等途徑來對(duì)立法施加影響。

民辦高校運(yùn)用社會(huì)資本整合體制資源以獲得以上四種合法性的行動(dòng)常常能產(chǎn)生交互作用,從而形成某種疊加效應(yīng)。如某教授通過特殊關(guān)系為他所在民辦高校請(qǐng)來該省主管文教衛(wèi)的副省長(zhǎng)參加該校10周年校慶典禮,③既在一定程度上有助于該校行政合法性和政治合法性的獲得,也給該?！伴L(zhǎng)了臉”,獲得了社會(huì)聲譽(yù),從而有助于該校社會(huì)合法性的獲得。通過種種關(guān)系把政府部門和公辦高校的領(lǐng)導(dǎo)干部請(qǐng)過來擔(dān)任學(xué)校黨委主要負(fù)責(zé)人,使民辦高校在整合體制和人力資源、獲得政治合法性的同時(shí),也使民辦高校的社會(huì)聲譽(yù)得以進(jìn)一步的提高,從而為民辦高校獲得社會(huì)合法性創(chuàng)造了條件。反過來,社會(huì)聲譽(yù)的加強(qiáng),社會(huì)影響力的擴(kuò)大,社會(huì)合法性的獲得也有利于民辦高校獲得行政和政治合法性。甚至于,在民辦高校獲得合法性的過程中,民辦高校的創(chuàng)辦者與主管單位之間也常常是合作互利關(guān)系：主管單位給予民辦高校行政的、政治的、法律的合法性,并給予民辦高校及其創(chuàng)辦者諸多榮譽(yù),甚至吸納民辦高校其中的部分精英人士進(jìn)入相關(guān)部門,這在某種程度上也為相關(guān)主管部門贏得了社會(huì)聲譽(yù)。

注釋：

①如在北京科技職業(yè)學(xué)院,隨處可見學(xué)校主要?jiǎng)?chuàng)辦者周繼庭與政府首腦、社會(huì)名人交往的照片。其合影對(duì)象包括：江澤民、胡耀邦、布赫（全國人大原副委員長(zhǎng)）、楊海波（教育部原副部長(zhǎng)）、趙沁平（教育部原副部長(zhǎng)）和彼德（加拿大議長(zhǎng)）等。

②如陜西省在向西京學(xué)院委派黨委書記之前,該校黨委書記就是由創(chuàng)辦人之一的任萬均兼任的。

③筆者對(duì)A教授的訪談,2006年11月21日。

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[15]未名.胡大白建議和諧社會(huì)入憲霍裕平提基教平等[EB/OL].（2008-01-20）.http://www.zzedu.net.cn/interseaCMS/new s/jyzt/2007-lh-zt/dbta/2007/129820070307-49951. shtm l.

[16]柯昌萬.全國人大代表、西安外事學(xué)院院長(zhǎng)黃藤：建設(shè)示范學(xué)校提升整體水平[N].中國教育報(bào),2007-03-23（8）.

[17]趙寶順.黃藤院長(zhǎng)今赴京出席第十一屆全國人民代表大會(huì)一次會(huì)議[EB/OL].（2008-03-03）.http://www.xaiu.edu. cn/x wnew s/20031103/A rticle_Show.asp？A rticle ID=2665.

[18]秦和.建議政府研究促進(jìn)民辦高等教育進(jìn)入可持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)的政策與措施[EB/OL].（2007-10-02）.http://www.jl.gov.cn/zwxx/ytabl/wyta/t20050118_24543. htm.

[19]劉松山.對(duì)民辦教育立法過程中幾個(gè)重要問題的反思[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2005（4）：123-141.