廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)基本公共服務(wù)一體化探索

□楊寶強 李龍彥

廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)基本公共服務(wù)一體化探索

□楊寶強 李龍彥

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)區(qū)域內(nèi)不均衡、社會保障和公共醫(yī)療衛(wèi)生支出不均衡、公共教育資源配置的地區(qū)間差異，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的不均衡、區(qū)域內(nèi)城市主體間發(fā)展目標不一致、區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)組織運作不成熟和政府職能缺位、越位區(qū)域內(nèi)“城市群一體化”建設(shè)滯后是北部灣經(jīng)濟區(qū)面臨的主要問題。解決這些問題，需要從以下幾個方面入手：組建非政府組織、完善區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)有效供給，實施“整體性”治理模式，完善區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)供給，建立科學公共服務(wù)績效評價體系，完善區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)供給，規(guī)范區(qū)域內(nèi)財政轉(zhuǎn)移支付制度，健全財政保障機制等。

北部灣經(jīng)濟區(qū);基本公共服務(wù);一體化

廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)位于北部灣沿岸的中心位置，由廣西壯族自治區(qū)的南寧市、北海市、欽州市、防城港市、玉林市和崇左市所轄的區(qū)域組成。土地面積4.25萬平方公里，占廣西土地面積的17.9%，海域總面積達12.93萬平方公里，海岸線長1595公里。廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)總?cè)丝谡紡V西總?cè)丝诘乃姆种唬a(chǎn)總值占廣西的近三分之一，總體來講區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟的增長速度高于廣西水平。

基本公共服務(wù)一體化是公共行政和政府改革的核心問題，也是有效發(fā)揮政府作用，履行政府職能的主要途徑。北部灣經(jīng)濟區(qū)公共服務(wù)一體化能否實現(xiàn)，關(guān)系到東盟自由貿(mào)易區(qū)和自治區(qū)內(nèi)經(jīng)濟的穩(wěn)定與發(fā)展。也關(guān)系到以后自治區(qū)內(nèi)行政管理體制的改革方向。筆者通過對北部灣經(jīng)濟區(qū)的研究、意在推動區(qū)內(nèi)公共服務(wù)一體化建設(shè)。關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟公共服務(wù)一體化的內(nèi)涵，筆者在借鑒其他文獻的基礎(chǔ)上，又結(jié)合北部灣經(jīng)濟區(qū)的現(xiàn)實狀況認為北部灣經(jīng)濟區(qū)公共服務(wù)的一體化建設(shè)應(yīng)達到如下標準：

1.區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的一體化

區(qū)內(nèi)各地自然資源稟賦的不同直接導致了“南北欽防”以及玉林和崇左六市的經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡，造成交通和其他一些公共產(chǎn)品的供給和勞動力成本地區(qū)間差異。基礎(chǔ)設(shè)施的一體化建設(shè)能有效促進地區(qū)間勞動力流動成本和交易成本的下降，同時也能加快區(qū)域內(nèi)貿(mào)易和工業(yè)的集聚。良好的基礎(chǔ)設(shè)施還能吸引外來的投資。所以，交通等基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展有利于經(jīng)濟增長，地方政府要更多地投資于交通基礎(chǔ)設(shè)施，促進本地工業(yè)的集聚。［1］

2.區(qū)域內(nèi)公共醫(yī)療衛(wèi)生的一體化

基本醫(yī)療保障制度作為社會保障制度的重要組成部分，是從根本上消除居民看不起病實現(xiàn)病有所醫(yī)的基本而有效的一種制度安排。黨的十七大把“人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”作為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標的新要求。醫(yī)療衛(wèi)生作為滿足人的健康需要、提升健康素質(zhì)的基礎(chǔ)性工作，在國民經(jīng)濟發(fā)展中具有重要的保障和促進作用。隨著經(jīng)濟的發(fā)展北部灣經(jīng)濟區(qū)近幾年來醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)有了明顯進步，但從總體上看區(qū)內(nèi)各地市間醫(yī)療衛(wèi)生水平還是參差不齊，尤其是各市所轄縣域地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展相對滯后。城區(qū)與縣域醫(yī)療衛(wèi)生出現(xiàn)了明顯的二元分割，差距較大，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的公平性和均等性受到影響。要實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)的一體化必須首要解決事關(guān)居民切身利益的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施的一體化建設(shè)。

3.區(qū)域內(nèi)就業(yè)保障一體化

公共服務(wù)一體化就業(yè)體系的構(gòu)建，是指在相對發(fā)達的地區(qū)和相對落后的地區(qū)之間，打破勞動力市場分割的壁壘，將經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)的勞動者納入統(tǒng)一的就業(yè)保障體系，實現(xiàn)勞動力的合理流動和優(yōu)化組合，促進區(qū)域經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。［2］比較而言，現(xiàn)有的就業(yè)保障政策和措施主要針對城鎮(zhèn)居民，城鎮(zhèn)勞動者享受到了較多的就業(yè)和再就業(yè)資源，而對農(nóng)村剩余勞動力、進城務(wù)工的農(nóng)民工等諸多農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移、安置及保障方面卻存在許多不足。隨著區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的加快城市基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)的發(fā)展，對農(nóng)村剩余勞動力的需求將會越來越大，將會有更多的農(nóng)村勞動力涌入城市。因此，就業(yè)保障一體化的關(guān)鍵就在于沖破行政管理體制的界限，以市場為紐帶，以企業(yè)為主體，整合區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、社會資源，打破各行政區(qū)自成體系、封閉式發(fā)展的格局，擴大各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的空間。［3］以提高整個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的綜合競爭力。所以，構(gòu)筑一體化的就業(yè)保障體系，促進區(qū)域內(nèi)勞動力的有序流動，對經(jīng)濟社會的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展至關(guān)重要。

4.區(qū)域內(nèi)政府職能一體化

政府的職能是實施公共服務(wù)一體化的制度保障，由于區(qū)域內(nèi)各政府間不具有行政隸屬關(guān)系，也造成了區(qū)域政府間協(xié)調(diào)和合作的困難，因為各個政府都有自己的利益考慮，都想在區(qū)域合作中獲得利益避免損失。如果區(qū)域內(nèi)每個政府都出于這樣的考慮，勢必使區(qū)域政府間合作陷入困境，奧爾森在其《集體行動的邏輯》一書中指出“個體的理性必然帶來集體的非理性”。所以，唯有整合政府職能使其趨向為一體化才能避免政府的非理性行為。區(qū)域內(nèi)各地政府權(quán)力應(yīng)在一定程度上讓渡，服從整個區(qū)域的共同利益決策，實行統(tǒng)一規(guī)劃，共同管理，確保區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)穩(wěn)定政策環(huán)境。以區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的政府機制與市場機制、政府的公共性與自利性等“兩難抉擇”為突破口，構(gòu)建面向區(qū)域、地區(qū)發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略框架［4］。區(qū)域政府職能的調(diào)整和轉(zhuǎn)變是區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)一體化的主要內(nèi)容，通過轉(zhuǎn)變區(qū)域政府職能，可以避免區(qū)域政府惡性競爭的現(xiàn)象，形成政府間關(guān)系協(xié)調(diào)、競爭有序、規(guī)則統(tǒng)一的良性格局。

一、北部灣經(jīng)濟區(qū)公共服務(wù)一體化的現(xiàn)狀

目前，廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)與環(huán)渤海、長江三角洲、東南沿海、珠江三角洲等經(jīng)濟區(qū)相比，經(jīng)濟發(fā)展水平還比較低，布局零散與國內(nèi)外市場聯(lián)系不緊密，港口吞吐量小，城市規(guī)模不大，產(chǎn)業(yè)競爭力還比較弱。［5］在一定程度上限制了經(jīng)濟區(qū)內(nèi)公共服務(wù)一體化的發(fā)展。

(一)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不均衡

經(jīng)濟區(qū)內(nèi)地區(qū)間自然資源分布的不均衡是各城市發(fā)展存在差異的客觀原因，但近幾年來各城市差距持續(xù)拉大，則與自治區(qū)政府采取傾斜的經(jīng)濟發(fā)展政策有較大關(guān)系。經(jīng)濟區(qū)各項政策的傾斜使各市之間經(jīng)濟發(fā)展水平的差距拉得更大，同時也造成各地公共服務(wù)供給水平產(chǎn)生了明顯差異，雖然這兩年經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各城市對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資也都有所提高，但各城市之間由于經(jīng)濟實力強弱不同，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的投入也差距明顯。影響了公共服務(wù)一體化的推進(詳見表1)。

表1 北部灣經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資(億元)

(二)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)社會保障和醫(yī)療支出的不均衡

經(jīng)濟區(qū)內(nèi)由于歷史和區(qū)位的原因及各地區(qū)資源占有量的差距導致各主要城市財政收入的差距明顯。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定物質(zhì)上層建筑，各地區(qū)財政收入的差異造成了區(qū)域內(nèi)幾個城市在橫向的城市間和縱向城鄉(xiāng)間的社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生的支出的不均衡。

通過表2可以看出，南寧市在社會保障和就業(yè)支出以及醫(yī)療衛(wèi)生支出方面顯著高于其他幾市，這也充分顯示了其雄厚的經(jīng)濟實力。相比之下，北海和防城港由于受經(jīng)濟條件的制約，其社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生支出遠低于其他幾市。公共服務(wù)支出的不均衡主要通過社會保障及就業(yè)支出和醫(yī)療衛(wèi)生支出這兩個指標來反映，這兩個指標高則說明公共服務(wù)供給效率高，低則反之。

表2 北部灣經(jīng)濟區(qū)內(nèi)主要城市財政收入及公共服務(wù)支出

(三)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)教育支出的不均衡

北部灣經(jīng)濟區(qū)內(nèi)教育資源配置的不均衡主要表現(xiàn)在區(qū)內(nèi)各城市中教育機構(gòu)的數(shù)量和相關(guān)的專職教師配備方面，從表3中可以看出南寧無論是教育機構(gòu)數(shù)量還是專職教師的配備都遠遠高于其他市。這固然與南寧是省府的原因有關(guān)，當然更重要的原因還在于政策方面的因素。如：柳州卷煙廠被南寧卷煙廠整合，桂林航空管理和柳州鐵路局南遷這些都在很大程度上促進了南寧經(jīng)濟實力的增強。交通和其他基礎(chǔ)設(shè)施的便捷、公共服務(wù)的完善以及就業(yè)機會的增多等也吸引了許多有識之士。其他幾市和南寧是一種“中心——邊緣”的關(guān)系。無論是在師資還是在教育機構(gòu)上都有被邊緣的隱憂，這也和自治區(qū)領(lǐng)導重點發(fā)展大中心城市思路有關(guān)。

表3 北部灣經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各城市師資配備

二、北部灣經(jīng)濟區(qū)公共服務(wù)一體化不完善的原因

(一)地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡

公共服務(wù)供給應(yīng)與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平相符，一般不會超越經(jīng)濟發(fā)展水平，如果存在公共服務(wù)過度供給的情況，就會給效率帶來負面影響。［6］由于區(qū)域內(nèi)城市之間、城鄉(xiāng)之間在自然資源、歷史與現(xiàn)實條件、生態(tài)地理環(huán)境、政策支持和社會文化等方面的差異性，直接導致各城市經(jīng)濟增長的差異。在2010年上半年廣西生產(chǎn)總值(GDP)3833.21億元，按可比價格計算，同比增長13.6%。南寧市2010年上半年GDP總量為801.8億，同比增長14.1%。欽州市2010年上半年GDP總量為188.42億元同比增長12.2%。防城港市2010年上半年GDP總量為131.36億元，同比增長19.3%。北海市2010年上半年GDP總量為166.07億元，同比增長17.1%。玉林市2010年上半年 GDP總量為339.47 億元，同比增長 14.9%。［7］分別占全省GDP 總量的百分比為 21.9%、4.9%、3.4%、4.3%和8.8%。由此可以看出南寧市GDP總量占全省份額超過五分之一，而欽州、北海和防城港市則差距甚遠。主要原因在于各地的發(fā)展規(guī)劃不一致，多是立足于自身發(fā)展的定位，相互之間聯(lián)系薄弱，缺少協(xié)調(diào)發(fā)展機制，自然也會出現(xiàn)各自為政、群龍無首、爭當領(lǐng)頭羊的局面。另一方面欽州港和防城港與鄰近的湛江港、?？诟鄣扔兄鞠嗤膮^(qū)位條件港口腹地、資源與自然生態(tài)條件，地方利益驅(qū)動導致競爭多于合作。［8］

(二)區(qū)域內(nèi)城市主體間發(fā)展目標不一致

“南、北、欽、防”四個地區(qū)雖然被劃歸在同一經(jīng)濟區(qū)內(nèi)，各地區(qū)根據(jù)自身的資源和區(qū)位優(yōu)勢各有自己的發(fā)展目標。如南寧地區(qū)被評為全國綠化模范城、還得過中國人居環(huán)境獎在區(qū)位優(yōu)勢上還是多區(qū)域合作的交匯點，其建設(shè)目標具有民族特色和南國風光的現(xiàn)代化都市。北海地區(qū)被譽為中國最大的城市“氧吧”，也是城市綠化及生態(tài)環(huán)境建設(shè)的模范城市，同時還具有廣闊的港口資源，其發(fā)展目標是花園式城市和旅游度假勝地。欽州地區(qū)集沿海、沿江于一體，臨港工業(yè)框架已初步形成，發(fā)展目標是建設(shè)臨海大型工業(yè)為主，兼具商貿(mào)、旅游特色的港口工業(yè)城市。防城港市是全國唯一的沿海港口城市，是中國西南的門戶。其發(fā)展目標是成為工商貿(mào)易和旅游綜合發(fā)展的現(xiàn)代港口城市。

由于各個地方政府都有自己明確的發(fā)展目標，發(fā)展戰(zhàn)略上也各有側(cè)重，對于一些跨區(qū)域的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給各地區(qū)也會產(chǎn)生“搭便車”心理?！罢?jīng)濟人”的假設(shè)告訴我們在政府間競爭優(yōu)勢不明顯的情況下，政府間難免會有地區(qū)間大戰(zhàn)與地區(qū)間封鎖。進而就會損害區(qū)域內(nèi)政府間應(yīng)有的合作關(guān)系，從而出現(xiàn)“公用地的災難”，導致跨區(qū)域性的公共服務(wù)無法實施。

(三)區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)組織運作不成熟和政府職能缺位、越位

區(qū)域內(nèi)政府主體之間協(xié)調(diào)組織機構(gòu)運作的不成熟和政府職能的缺位是制約經(jīng)濟區(qū)內(nèi)公共服務(wù)一體化的主要因素。為更好地統(tǒng)籌規(guī)劃經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展，廣西區(qū)政府成立了北部灣經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃建設(shè)委員會，主要負責對區(qū)內(nèi)重大基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、資源整合、岸線資源開發(fā)利用實施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一組織建設(shè)和管理，對港口、鐵路等重要資源和國有資產(chǎn)實施統(tǒng)一規(guī)劃和管理。但是目前該組織在人員組成和與各地方政府、各職能機構(gòu)間工作的協(xié)調(diào)與對接還需進一步磨合，在重大規(guī)劃機制方面區(qū)內(nèi)主體政府間經(jīng)常有分歧。另外，該組織在行政體系上，并非權(quán)力機構(gòu)，所以在具體協(xié)調(diào)決策中出現(xiàn)權(quán)力博弈現(xiàn)象，尤其在涉及到城市政府的關(guān)鍵利益時，城市政府會挑戰(zhàn)管委會的權(quán)威。出于對地方利益和部門利益的考慮，地方政府對微觀經(jīng)濟領(lǐng)域直接干預的現(xiàn)象普遍存在，對地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)教育事業(yè)的投入一直不足。另外，地方政府間在價格政策、招商引資政策、人才政策方面的合作也很不理想難以形成統(tǒng)一的大市場。目前北部灣區(qū)內(nèi)政府協(xié)調(diào)機構(gòu)都是以政府組織的形式展開的，缺少非政府組織的參與和推動區(qū)域內(nèi)非政府組織發(fā)展緩慢，第三部門在政府活動中參與動力弱。

(四)區(qū)域內(nèi)“城市群一體化”建設(shè)滯后

“長三角”和“珠三角”城鎮(zhèn)公共服務(wù)一體化之所以高于其他經(jīng)濟區(qū)除了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展實力雄厚外，還有就是兩個地區(qū)中“城市群一體化”建設(shè)的速度和經(jīng)濟發(fā)展幾乎同步。城市群一體化的建設(shè)對于區(qū)內(nèi)公共服務(wù)一體化和公共產(chǎn)品的均等化供給可以帶來地緣上的方便。北部灣經(jīng)濟區(qū)地處華南經(jīng)濟圈、西南經(jīng)濟圈和東盟經(jīng)濟圈的結(jié)合部，是西部大開發(fā)地區(qū)唯一的沿海區(qū)域。因此，區(qū)內(nèi)城市群的建設(shè)不但有利于廣西經(jīng)濟社會的全面進步，而且還可以完善我國沿海沿邊經(jīng)濟布局。但反觀現(xiàn)實，城鎮(zhèn)規(guī)模等級發(fā)展失衡，核心城市、準次級中心城市、小城鎮(zhèn)之間規(guī)模差別明顯，產(chǎn)業(yè)規(guī)模有限、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、城鎮(zhèn)職能不清等問題。［9］影響了城市群一體化的建設(shè)。張協(xié)奎和張澤豐認為“針對廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)城市優(yōu)勢和劣勢趨同的現(xiàn)狀，要根據(jù)比較優(yōu)勢，在錯位發(fā)展的基礎(chǔ)上加快實施城市群一體化發(fā)展［10］”。借鑒其他經(jīng)濟區(qū)內(nèi)城市群的建設(shè)經(jīng)驗，實現(xiàn)北部灣經(jīng)濟區(qū)內(nèi)公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化、公共交通、住房保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障等方面的一體化。

三、推進北部灣經(jīng)濟區(qū)公共服務(wù)一體化的對策

(一)組建非政府組織、完善區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)有效供給

目前，北部灣經(jīng)濟區(qū)內(nèi)政府協(xié)調(diào)機構(gòu)都是以政府組織的形式展開的，缺少非政府組織的參與和推動。非政府組織在自身運行過程中很少受管制行政的影響，也較少受地方利益的影響。通過非政府組織還可以間接提高政府間合作程度，有助于整合資源，提高整個區(qū)域內(nèi)的基本公共服務(wù)供給能力。對于跨區(qū)域的公共服務(wù)提供，如公共事業(yè)建設(shè)問題、環(huán)境保護和公共衛(wèi)生問題、公共安全問題等，政府可以通過第三部門來提供服務(wù)，通過政府間協(xié)議、合同外包、向民營公司、非政府組織、非營利組織等購買服務(wù)的方式來解決，以滿足社會民眾的多樣化需求。通過競爭來求合作，從而推動跨地區(qū)政府間合作。

另外非政府組織還可以降低合作的成本，提供一些專業(yè)化的意見，提高決策的效率和效益。就北部灣經(jīng)濟區(qū)而言，要充分發(fā)揮行業(yè)組織的作用，組建港口企業(yè)、旅游、物流等地區(qū)的行業(yè)聯(lián)盟，共同制定區(qū)域行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域共同市場規(guī)劃，推進區(qū)域市場秩序建立，探索區(qū)域各類市場資源的連接和整合。［11］

(二)實施“整體性”治理模式，完善公共服務(wù)供給

整體性治理是指公共服務(wù)機構(gòu)為完成共同的目標而實行的跨部門協(xié)作，以及為解決某些特殊問題而組成的聯(lián)合機構(gòu)。［12］傳統(tǒng)的區(qū)域政府合作治理方式，雖然能解決一些區(qū)域性的公共問題，但它的缺陷也是非常明顯的，例如像北部灣經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃建設(shè)委員會這樣的組織，對一些特定的跨區(qū)域公共問題的解決是一個很好的方案，但他也存在有議而不決、決而不行，甚至合作失效的問題。有學者對這一現(xiàn)象指出，“就目前的行政首長或其他政府職能部門聯(lián)席會議而言，僅是一個基于友情或道義的協(xié)商會，對協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行既沒有約束力，也沒有管理職能［13］。另外，區(qū)域性的合作組織正如前文所言在涉及到各城市政府的關(guān)鍵利益時，城市政府會挑戰(zhàn)管委會的權(quán)威，說明這類組織不具有政府行政的“權(quán)威性”，以至于其在區(qū)域政府合作時難以收到實效。

為此，在區(qū)域公共管理政府合作的治理模式中，必須建立跨區(qū)域的整體性治理模式，賦予跨區(qū)域公共組織一定的權(quán)限。建立區(qū)域政府間溝通協(xié)調(diào)機制，建立合作對話機制，加強跨區(qū)域組織的內(nèi)部溝通和協(xié)調(diào)。構(gòu)建政府間利益分享和補償機制，在此機制下建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，來平衡政府間不同的利益需求。對于區(qū)域內(nèi)較為復雜的問題，可以采用網(wǎng)絡(luò)式治理模式。在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，網(wǎng)絡(luò)的行動者廣泛地使用溝通、協(xié)商和談判機制，他們之間呈現(xiàn)一種協(xié)作關(guān)系，而這種關(guān)系的維系不僅僅是利益的糾葛更是一種相互認同。［14］

(三)建立科學公共服務(wù)績效評價體系，完善區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)供給

科學的公共服務(wù)績效評價體系是衡量政府行為的標尺和指南，通過其正確的方向和引導，規(guī)范官員的行為取向和行為模式，從而達到協(xié)調(diào)和改善政府間利益關(guān)系的目的。在地方政府以GDP為綱的經(jīng)濟建設(shè)觀念，以“政績觀”為動力的政府官員理念的氛圍下，經(jīng)濟建設(shè)的資金多被投入那些能迅速帶來經(jīng)濟效益的行業(yè)，對一些投資大，回收期長的公共服務(wù)投資動力不足。所以，公共服務(wù)供給中本應(yīng)由政府承擔的服務(wù)成本轉(zhuǎn)嫁給了普通居民，這樣也就加大了居民在教育、醫(yī)療、住房等方面的支出。為應(yīng)對這種成本的轉(zhuǎn)嫁，居民只好增加儲蓄、縮減當期消費，從而改變了居民的長期預期和消費傾向，進而導致地方政府難以啟動和擴大內(nèi)需，［15］使經(jīng)濟建設(shè)和社會建設(shè)雙雙陷入困境。為避免此類情形，北部灣經(jīng)濟區(qū)構(gòu)建地方政府績效評價體系時不僅要有經(jīng)濟增長數(shù)量、增長速度方面的指標。更要關(guān)注經(jīng)濟增長的質(zhì)量指標、社會效益和環(huán)境保護方面的指標。在考核運行機制方面，要改變過去單一的從上至下的評價局面，實施政績考核主體多元化，把基層代表和群眾、媒體以及社會中介機構(gòu)的評價指標納入政府績效考核的范圍，建立一個體制內(nèi)外相結(jié)合的領(lǐng)導評價和群眾評價相結(jié)合的多元評價體系。在制定經(jīng)濟評價指標的同時也要建立領(lǐng)導干部的監(jiān)督問責機制，確保公共服務(wù)建設(shè)體現(xiàn)公眾效益，確保公共財政投入的透明化，以提高公共服務(wù)財政投入的社會效益。

四、規(guī)范區(qū)域內(nèi)財政轉(zhuǎn)移支付制度，健全財政保障機制

政府間轉(zhuǎn)移支付是國家為了地區(qū)間各項公共事業(yè)均衡發(fā)展而采取的一種財政支出政策，它是實現(xiàn)公共服務(wù)一體化的主要手段。轉(zhuǎn)移支付的主要目的在于通過轉(zhuǎn)移支付使政府間在基本的公共服務(wù)供給方面達到均衡，使不同地區(qū)居民都能享有大致相同的公共服務(wù)內(nèi)容和相似的服務(wù)效果，最終實現(xiàn)社會公平的目標。［16］分稅制改革的“事權(quán)下放、財權(quán)上收”方式，使地方政府在事權(quán)和財權(quán)上不對等，經(jīng)濟落后地區(qū)財政拮據(jù)，主要靠中央和上級政府的縱向的財政轉(zhuǎn)移支付。但在實施過程中由于制度不規(guī)范，也造成了地區(qū)間財政轉(zhuǎn)移支付的差距。所以，進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，建立以均等化撥款為基礎(chǔ)的規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系，明確各級政府提供基本公共服務(wù)的事權(quán)和責任，按事權(quán)決定財權(quán)來進行財政劃分，并根據(jù)地方的財力情況實行縱橫相結(jié)合的財政轉(zhuǎn)移支付體制，確保有足夠的財政能力達到最低的公共服務(wù)要求。［17］借鑒山東省城市發(fā)展的經(jīng)驗，實施“兄弟城市”間對口支援的做法，北部灣經(jīng)濟區(qū)內(nèi)，經(jīng)濟實力雄厚的南寧、玉林對經(jīng)濟實力較弱的北海欽州和防城港市實施財力和物力的支持，也不失為一種實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)一體化的有效途徑。

［1］陳釗.政府行為、市場整合、工業(yè)集聚與地區(qū)差距——中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟學邏輯［J］.學習與探索，2007，(2).

［2］關(guān)于加強吉林省城鄉(xiāng)一體化就業(yè)保障體系建設(shè)的提案.http：//www.jl.gov.cn/zwgk/yatabl/dpttta2010/2009/201011/t20101112_892709.html.

［3］王洪慶，朱榮林.長三角經(jīng)濟一體化的關(guān)鍵：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與互動［J］.長江流域資源與環(huán)境，2005，(01).

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F294

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1008-8091(2011)03-0054-06

2011-05-11

2010年廣西研究生教育創(chuàng)新計劃項目(項目編號：2010106031204M21)階段性成果。

廣西師范學院經(jīng)濟管理學院，廣西南寧，530001

楊寶強(1985- )，男，廣西師范學院經(jīng)濟管理學院碩士研究生，研究方向為公共行政理論與實踐;李

龍彥(1973- )，男，廣西師范學院經(jīng)濟管理學院碩士研究生，研究方向為農(nóng)村經(jīng)濟與公共政策。

鄧秀麗)