農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及對(duì)策研究
——以河南省為例

李雅莉(河南省人民政府 發(fā)展研究中心，河南　鄭州　450003)

黨的十一屆三中全會(huì)以后，全國(guó)推廣實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解決了中國(guó)十幾億人口的吃飯問題。三十幾年來，在中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的指引下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了深刻變化。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，這一制度也逐步凸現(xiàn)其內(nèi)在的缺陷和問題，尤其是由于土地調(diào)整帶來的土地分散化，經(jīng)營(yíng)規(guī)模過小的狀況，不利于農(nóng)業(yè)新技術(shù)的應(yīng)用，也不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化的實(shí)現(xiàn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，目前已成為限制農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。解決以上問題的有效途徑就是實(shí)現(xiàn)土地的高速流轉(zhuǎn)。[1]土地使用權(quán)的合理有序流轉(zhuǎn)是優(yōu)化資源配置、實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的重要途徑，也是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的必然要求。

為了響應(yīng)黨中央關(guān)于加快土地流轉(zhuǎn)的號(hào)召，也為了加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理，規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為，維護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，河南省委、省政府于2004年9月17日制定了《河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則》。河南省是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，同時(shí)還是一個(gè)糧食生產(chǎn)大省，也是勞務(wù)輸出大省，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出，工業(yè)振興的任務(wù)繁重，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題更是關(guān)系到全省發(fā)展和穩(wěn)定的問題。近年來，隨著土地延包政策的落實(shí)，以及農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移，河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的步伐加快；然而，隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村耕地出現(xiàn)了閑置、部分土地產(chǎn)出率低下等問題；為提高農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地的產(chǎn)出效率，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的步伐，優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品的種植結(jié)構(gòu)，建立具有本地特色的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，很有必要實(shí)行適度的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。所以全面了解河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，剖析河南省在土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及造成這些問題的成因，研究河南省土地流轉(zhuǎn)的未來趨勢(shì)，對(duì)于提高河南省農(nóng)業(yè)勞動(dòng)效率和土地產(chǎn)出率，加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的步伐，促進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)的合法有序流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，合理調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，具有重大的意義。

一、河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

河南省位于中國(guó)中東部，國(guó)土面積16.7萬(wàn)平方公里，約占全國(guó)總面積的1.73%。復(fù)雜多樣的土地類型為農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的綜合發(fā)展和多種經(jīng)營(yíng)提供了十分有利的條件。農(nóng)業(yè)人口6 209萬(wàn)人，現(xiàn)有農(nóng)村可用耕地面積為687.1萬(wàn)公頃，人均1.21畝。近幾年，全省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)悄然出現(xiàn)了代耕代種、轉(zhuǎn)包土地、委托經(jīng)營(yíng)等種種狀況，在廣大農(nóng)戶之間自發(fā)形成了土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。[2]為了全面探討河南省的土地流轉(zhuǎn)狀況，特選商丘、三門峽、信陽(yáng)、安陽(yáng)、許昌5個(gè)市分別代表河南省的東西南北中各地域，取得的調(diào)查數(shù)據(jù)見表1。

表1　五市區(qū)的土地流轉(zhuǎn)情況　(萬(wàn)畝)

從表1的結(jié)果來看，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要模式有如下幾種：

一是轉(zhuǎn)包。即承包方將自己承包土地的全部或部分經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定條件轉(zhuǎn)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的其他農(nóng)戶，轉(zhuǎn)包收益由雙方共同協(xié)商，以實(shí)物或現(xiàn)金形式收取，轉(zhuǎn)包方與發(fā)包方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系不變。這種形式在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中較為普遍。

二是租賃。承包人自愿將土地的全部或部分使用權(quán)以契約的方式轉(zhuǎn)租給第三者(即受讓方多是具有經(jīng)營(yíng)能力的種植大戶或經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，下同)。租賃期內(nèi)，承包人繼續(xù)履行原承包合同所規(guī)定的義務(wù)，第三者分期或一次性支付給承包者一定的租金。

三是互換。為了排灌、耕作或者農(nóng)業(yè)管理上的方便，集體經(jīng)濟(jì)組織之間或承包戶之間由承包戶自行協(xié)商或經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)調(diào)，將位置不同、等級(jí)不同、類型不同的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)互換，使之連成一片，并依法簽訂互換合同。

四是轉(zhuǎn)讓。一些常年從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或因勞動(dòng)力不足的農(nóng)戶，且自愿放棄承包地，經(jīng)發(fā)包方同意，將承包期內(nèi)全部或部分承包地出讓給第三者，由受讓方與發(fā)包方重新簽訂承包合同，中止原承包關(guān)系，且受讓方要履行相應(yīng)的土地承包合同的權(quán)利和義務(wù)。

五是入股。土地承包期內(nèi)，在不改變土地用途的前提下，農(nóng)戶把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化成股份入股，參與農(nóng)業(yè)專業(yè)化合作組織或者村集體經(jīng)濟(jì)組織的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、銷售或服務(wù)，共享權(quán)益，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。此種土地流轉(zhuǎn)形式，一般是隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的興起和某種特色產(chǎn)業(yè)的壯大，帶動(dòng)周邊農(nóng)戶以相鄰的土地入股共同發(fā)展而逐步形成的。[3]

六是其他方式。第一種是代耕代種。有些沒有能力或者是不愿意經(jīng)營(yíng)承包地的農(nóng)戶臨時(shí)把承包地交給別人耕種，以前的承包合同關(guān)系不變。第二種是反租倒包。就是農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織把農(nóng)戶的土地租過來，再轉(zhuǎn)包給種植大戶，原來的土地承包關(guān)系保持不變。

二、制約土地流轉(zhuǎn)的障礙性因素

實(shí)際上農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)率并不高，原因是在土地流轉(zhuǎn)的過程中存在著一些阻礙土地快速流轉(zhuǎn)的因素，歸總有以下幾種：

1.非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入不穩(wěn)定使農(nóng)民不愿放棄土地

黨的十一屆三中全會(huì)以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展，城市化建設(shè)和二、三產(chǎn)業(yè)都得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，伴隨而來的是非農(nóng)行業(yè)部門急需大量的勞動(dòng)力，這就使大量的農(nóng)民工外出，出現(xiàn)了農(nóng)民工農(nóng)閑時(shí)流出、農(nóng)忙時(shí)轉(zhuǎn)回家的現(xiàn)象。根據(jù)調(diào)查，大約94%的農(nóng)民工沒有放棄承包的土地，究其原因主要是外出務(wù)工的非農(nóng)就業(yè)不穩(wěn)定：首先是農(nóng)民工文化層次低(見表2)，在競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的今天，缺乏就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；其次是由于全球經(jīng)濟(jì)的動(dòng)蕩，大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會(huì)受到?jīng)_擊，而減員增效是這些受沖擊企業(yè)的大多選擇，就業(yè)崗位的減少，使得城鎮(zhèn)下崗職工的再就業(yè)壓力變大，而就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力弱的農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工更是受到限制。[4]因此農(nóng)民工的非農(nóng)就業(yè)收入不穩(wěn)定，土地成了農(nóng)民賴以生存的基本保障，很多農(nóng)戶不愿意放棄土地，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)(見表3)。

表2　外出務(wù)工人員受教育結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)

表3　農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn)土地的原因統(tǒng)計(jì)

2.社會(huì)保障制度的缺失是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的制度瓶頸

目前，由于我國(guó)是現(xiàn)代工業(yè)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)并存的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，農(nóng)村缺乏健全的社會(huì)保障體系，農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助、最低生活保障等多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系極不完善，農(nóng)民要解決看病、養(yǎng)老、上學(xué)等問題就要依靠土地的收入。根據(jù)調(diào)查(見表4)，盡管土地收益率比較低，但為了基本的生存保障，大多數(shù)農(nóng)民寧愿選擇繼續(xù)耕作，甚至不惜撂荒棄耕也不敢輕易將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。故此，要從根本上增強(qiáng)農(nóng)民離開土地的安全感和適應(yīng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，就只有健全和完善現(xiàn)有的社會(huì)保障制度。事實(shí)上，社會(huì)保障制度的缺失已經(jīng)成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中最大的制度瓶頸，農(nóng)村社會(huì)保障體系是否健全將直接影響土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和流轉(zhuǎn)情況。

表4　土地的效用統(tǒng)計(jì)

3.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)、比較收益低阻礙了對(duì)農(nóng)業(yè)的資金投入

1979年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家西奧多·舒爾茨認(rèn)為，和其他產(chǎn)業(yè)相比，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)投資資本不足，根源不在于儲(chǔ)蓄少或缺少企業(yè)家，而在于投資收益率太低，刺激不了人們投資的積極性。由于農(nóng)業(yè)是一個(gè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)、受氣候影響大的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，具有投入資金周轉(zhuǎn)慢、投資回報(bào)率不高，比較利益低等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)使得對(duì)農(nóng)業(yè)的投資難以像工商業(yè)那樣獲得較高收益。因此，農(nóng)業(yè)投入資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于其他產(chǎn)業(yè)，在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。通過調(diào)查得知，由于缺乏投資大戶，農(nóng)戶即便愿意出讓自己的土地也難以實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)(見表5)。

表5　農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿統(tǒng)計(jì)

4.土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、操作過程隨意，缺乏相應(yīng)的規(guī)則約束

土地流轉(zhuǎn)本身是一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，應(yīng)該依法簽訂合同，按照合法程序，進(jìn)行規(guī)范化操作。然而由于近些年我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的自發(fā)興起，從調(diào)查的情況看，農(nóng)戶之間大多采用口頭協(xié)定(見表6)，雙方的權(quán)利和義務(wù)不甚明確；農(nóng)戶與受讓方之間的租賃合同多數(shù)也是雙方自行草擬，合同條款不夠具體，權(quán)利義務(wù)不明了，合同格式設(shè)定也不規(guī)范；草簽的書面合同并沒有全部到村委公證備案，難以對(duì)合同實(shí)行有效的監(jiān)督，為以后出現(xiàn)糾紛及其處理埋下隱患，從而制約了土地的流轉(zhuǎn)。

表6　農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同簽訂情況統(tǒng)計(jì)

5.土地交易市場(chǎng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)不健全、交易成本高，影響了土地流轉(zhuǎn)的速度

長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村的土地制度，僅限于實(shí)物管理，忽視了土地資源和價(jià)值管理，造成了農(nóng)村土地交易服務(wù)機(jī)構(gòu)缺失、土地交易市場(chǎng)建設(shè)滯后等情況；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，使得具有一定規(guī)模的種植大戶更為減少，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的服務(wù)功能也沒有適時(shí)發(fā)揮作用。隨著農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高和城鄉(xiāng)二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)的自發(fā)形成會(huì)越來越多，進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的土地?cái)?shù)量也會(huì)逐年增加。由于缺乏土地交易的中介組織，想承包土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)者與想將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶之間出現(xiàn)信息的不對(duì)稱，二者之間無(wú)從聯(lián)系，在一定程度上阻遏了土地的流轉(zhuǎn)。若出讓方(農(nóng)戶)自己尋找受讓方來流轉(zhuǎn)土地，勢(shì)必增加交易成本；若由受讓方(轉(zhuǎn)入土地的企業(yè)或組織)與農(nóng)戶挨家挨戶進(jìn)行協(xié)商，效率低，同樣也會(huì)增加交易成本，一定程度上削弱了受讓方的投資積極性，從而制約土地的流轉(zhuǎn)。

6.融資困難，規(guī)模經(jīng)營(yíng)者缺乏農(nóng)業(yè)開發(fā)資金

隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，大面積承包土地從事高效農(nóng)業(yè)開發(fā)需要大量的資金投入。雖然農(nóng)村信用社對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有小額貸款，但手續(xù)復(fù)雜，利息又高，如果沒有單位擔(dān)保，而土地又不能作為貸款抵押，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場(chǎng)和自然風(fēng)險(xiǎn)大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低，因此，金融部門不愿為農(nóng)業(yè)投資，規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體(民營(yíng)企業(yè)、承包大戶、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等)難以從銀行或者信用社貸到款，使其在土地開發(fā)上存在嚴(yán)重的資金困難，從而制約了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度。

三、對(duì)策建議

1.倡導(dǎo)政府整體租賃土地流轉(zhuǎn)的新模式，加快土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程

由于河南省農(nóng)業(yè)人口占了三分之二，屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民思想相對(duì)比較保守，土地對(duì)于他們來說具有至關(guān)重要的就業(yè)和社會(huì)保障的雙重功能，所以相當(dāng)部分農(nóng)民不會(huì)輕易失去他們賴以生存的資源。故此，可以大力推行政府整體租賃模式，也就是由政府出面把整村的土地整體租賃下來，然后再轉(zhuǎn)包給規(guī)模經(jīng)營(yíng)者(農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織或承包大戶)。這樣由政府作后盾進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，一方面，免去農(nóng)民的后顧之憂，讓農(nóng)戶放心地轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)；另一方面解決了土地流轉(zhuǎn)過程中個(gè)別不愿出租而影響大局的釘子戶問題，提高土地流轉(zhuǎn)的效率，加快推進(jìn)大規(guī)模(整個(gè)村)土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

2.深化城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度改革，拓展農(nóng)民市民化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化渠道

發(fā)達(dá)國(guó)家多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證實(shí)，“要想富裕農(nóng)民，必須減少農(nóng)民” 。故此，“城鎮(zhèn)化” 作為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、加快規(guī)模經(jīng)營(yíng)成為許多地區(qū)加速“城鎮(zhèn)化”建設(shè)的重要舉措之一。以城鎮(zhèn)化推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，以土地流轉(zhuǎn)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有效地解決了“人往哪里去，地從哪里來”這兩大難題。一是大力加強(qiáng)勞務(wù)輸出，實(shí)現(xiàn)“外循環(huán)”，解放農(nóng)民，減少農(nóng)民，把他們真正從土地上解放出去；只有引導(dǎo)農(nóng)民合理有序的外流，才能實(shí)現(xiàn)土地有效流轉(zhuǎn)，從而解決“地從哪里來”的問題。二是深化城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度改革，讓農(nóng)民享有平等的公民權(quán)、遷移自由權(quán)等權(quán)利。建立利益均衡機(jī)制，逐步取消這種城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的戶籍制度，允許農(nóng)村勞動(dòng)力自由遷徙到城市，享有與城市人同等的權(quán)利。通過放寬城市落戶條件，使很多在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。從而徹底解決“人往哪里去”的問題。三是加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“內(nèi)循環(huán)”。通過 “城鎮(zhèn)帶動(dòng)”戰(zhàn)略的實(shí)施，把城市框架拉大，使非農(nóng)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，提供更多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)給農(nóng)民，把大量農(nóng)民吸納進(jìn)城；使城市人口不斷增加，城市化率得到進(jìn)一步提升，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)。

3.建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，提高土地流轉(zhuǎn)的效率

健全和完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系是加快土地流轉(zhuǎn)的組織保障。一是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的員工專業(yè)培訓(xùn)，培訓(xùn)一批素質(zhì)較高的固定專職服務(wù)人員，專門從事和辦理土地流轉(zhuǎn)和中介服務(wù)工作，拓展農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地空間，大力提升土地流轉(zhuǎn)速度，有效地解決流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱、空間過小、交易成本高等一系列問題，對(duì)達(dá)成土地流轉(zhuǎn)協(xié)議的農(nóng)戶實(shí)行“一條龍”服務(wù)，提高土地流轉(zhuǎn)的效率。二是規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理，規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為。政府要對(duì)農(nóng)民承包地發(fā)放確權(quán)證書，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同，避免發(fā)生因合同責(zé)任義務(wù)不清、原因不明等情況導(dǎo)致的糾紛，維護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。三是加大各級(jí)財(cái)政的投資，并把這部分納入預(yù)算，解決土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心資金問題，提高土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)質(zhì)量和效率。

4.進(jìn)一步健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，解決農(nóng)民的后顧之憂

長(zhǎng)期以來，在廣大農(nóng)村，土地一直是農(nóng)村社會(huì)保障體系的核心，土地使用權(quán)成為農(nóng)民一道最底層的保障線。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，國(guó)家把土地所承擔(dān)的社會(huì)保障功能讓渡給了農(nóng)民。所以要加快土地的合理有序流轉(zhuǎn)，就必須建立和完善農(nóng)村的各項(xiàng)社會(huì)保障制度，弱化土地的社會(huì)保障功能。一是要加大對(duì)于農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政投入力度，進(jìn)一步擴(kuò)大新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的覆蓋范圍，特別是要加快解決已經(jīng)或者將要喪失勞動(dòng)能力人員的社會(huì)保障問題，這樣他們才會(huì)放心流轉(zhuǎn)土地。二是盡快把在城市就業(yè)的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的對(duì)接，避免他們二次返鄉(xiāng)再次回家爭(zhēng)奪土地。

5.加大支農(nóng)惠農(nóng)財(cái)政信貸扶持力度，切實(shí)解決經(jīng)營(yíng)規(guī)模主體的資金問題

一是要健全、創(chuàng)新農(nóng)村金融體系建設(shè)。加快建立商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合的農(nóng)村金融體系；繼續(xù)深化農(nóng)村信用社改革，培育和發(fā)展村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)戶資金互助組織等新型金融機(jī)構(gòu)，大力發(fā)展小額貸款；將符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方向和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持政策的、且土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到相當(dāng)數(shù)量的經(jīng)營(yíng)規(guī)模主體作為信貸支農(nóng)的重點(diǎn)，每年安排一定額度的農(nóng)業(yè)信貸資金，切實(shí)解決規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體所需生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金不足的問題。二是進(jìn)一步加大財(cái)政扶持力度。各級(jí)政府財(cái)政應(yīng)及時(shí)出臺(tái)扶持獎(jiǎng)勵(lì)政策，對(duì)土地流轉(zhuǎn)較好的經(jīng)營(yíng)規(guī)模主體和自愿放棄承包地的農(nóng)戶給予獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助；逐步改革財(cái)政預(yù)算制度，確保財(cái)政資金向土地流轉(zhuǎn)傾斜、財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)，提高資金使用效率，幫助解決土地流轉(zhuǎn)中的資金問題。

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