城市地下空間開發(fā)利用管理法規(guī)體系的現(xiàn)狀分析

摘 要：城市地下空間開發(fā)利用管理法規(guī)體系是地下空間開發(fā)利用的重要保證。本文以南京市為例，從城市地下空間利用的現(xiàn)狀分析現(xiàn)階段地下空間開發(fā)利用管理法規(guī)體系中的不足并對此作出了一定的分析。

關(guān)鍵詞：城市地下空間；法規(guī)體系；開發(fā)利用管理

作者簡介：張睿，女（1987-），河海大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法研究生。

張宇，男（1987-），河海大學(xué)民商法研究生。

一、南京市地下空間開發(fā)利用的現(xiàn)狀

在新世紀(jì)的城市化發(fā)展進(jìn)程中，合理的對城市地下空間進(jìn)行開發(fā)利用顯得尤為重要。目前，全國的城市地下空間的開發(fā)利用剛剛起步，且是一個龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在管理體系方面存在一系列的不足，為了使城市地下空間的開發(fā)利用合理、科學(xué)、高效、有序的開展，并加速城市地下空間開發(fā)利用的步伐，城市地下空間開發(fā)利用管理法規(guī)體系的確立已然成為城市管理立法方向的當(dāng)務(wù)之急。[1]

南京市由古至今都是全國的大都市，截至2009年南京市有轄區(qū)13個，城鎮(zhèn)32個，全市面積6598km2，其中市區(qū)面積4844km2，建成區(qū)面積624.45km2，全市人口629.77萬。南京市的地下空間開發(fā)利用也是我國較早的城市之一，從20世紀(jì)70年代起就大規(guī)模建設(shè)人防工程，到20世紀(jì)末，人防工程面積過100萬m2。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，南京市的地下空間作為一種新的資源，已經(jīng)進(jìn)入了空前的發(fā)展時期。新街口地區(qū)已有10萬m2的地下城，南京第一條地鐵于2005年9月3日正式運(yùn)營，地鐵一號線南延線和地鐵二號線也于2010年5月28日開始運(yùn)營。根據(jù)南京城市總體規(guī)劃到2014年底，南京將擁有240公里的線路，到2030年南京市的軌道交通線網(wǎng)將由17條地鐵、輕軌線構(gòu)成共計655公里的網(wǎng)絡(luò)。目前南京市地下空間開發(fā)利用形態(tài)，總體上以單軸發(fā)展為主，軸線主要為地鐵一號線，以其串聯(lián)河西、新街口、湖南路等地下空間重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)。隨著地鐵二號線的建成和其他地鐵線網(wǎng)的建設(shè)，結(jié)合城市建設(shè)，南京地下空間開發(fā)利用將由單軸發(fā)展，走向多軸帶環(huán)定向放射發(fā)展的模式。

二、城市地下空間開發(fā)利用管理法規(guī)體系的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）地下空間開發(fā)利用管理法規(guī)體系的現(xiàn)狀

近年來我國城市地下空間開發(fā)利用管理法制化建設(shè)取得了輝煌的成就和重大的進(jìn)展，但經(jīng)調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，與此同時我們還應(yīng)看到，我國城市地下空間資源開發(fā)利用管理法規(guī)在體系和內(nèi)容深度上還存在這很大的不完善，與發(fā)達(dá)國家（如法國、德國、日本）和港臺地區(qū)之間還存在很大的差距。保障19億畝有效耕地面積的底線，節(jié)約建設(shè)用地、提高土地空間利用潛力已成為我國一項重大國策。但是就目前我國地下空間開發(fā)利用管理中涌現(xiàn)出的新問題主要表現(xiàn)在法規(guī)建構(gòu)體系的不完備。[2]

以南京市為例，南京市現(xiàn)具有的對地下空間規(guī)范的法律性文件僅有三部：《南京市結(jié)合民用建筑修建防空地下室規(guī)定》由南京市政府于1985年頒布施行，《南京市地下管線規(guī)劃管理力法》南京市政府于2004年頒布施行，《南京市公共娛樂場所高層及地下建筑消防安全專項整治方案》由南京市政府辦公廳于2009年頒布施行。除此之外，南京市地下空間管理還受到《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》《人民防空法》《中華人民共和國城市規(guī)劃法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國文物保護(hù)法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等國家法律法規(guī)的調(diào)整。這些法律法規(guī)交叉分屬于城市規(guī)劃法規(guī)體系、土地管理法規(guī)體系和人民防空法規(guī)體系，縱觀全國城市的地下空間管理亦乎盡然。

（二）現(xiàn)行地下空間法規(guī)體系存在的問題分析

三個法規(guī)體系相對孤立主要表現(xiàn)在沒有對地下空間形成統(tǒng)一的認(rèn)識，首先，在土地管理法規(guī)體系中，土地與空間相脫離，并且缺少對地下空間的專門規(guī)定，特別是針對于城市地下空間的規(guī)定更是少之又少其次，城市規(guī)劃法規(guī)體系對城市地下空間的整體性認(rèn)識不足。在條款中沒有對地下空間做專門的規(guī)定，僅僅是涉及交通、工程管線和豎向規(guī)劃等方面。再次，人民防空法規(guī)體系更多的是關(guān)注人防地下工程的覆蓋面積、工程質(zhì)量等、戰(zhàn)時需要等指標(biāo)，并且由于工程保密的特殊性影響了與城市規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)。

這種相互聯(lián)系又相對孤立的關(guān)系，使得各部門對城市地下空間的認(rèn)識不夠全面，工作積極主動不高，從而影響工作效率。為解決目前這一法規(guī)不健全的問題，必須將各相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行有效歸納，將現(xiàn)有的相對聯(lián)系又相對孤立的關(guān)系變?yōu)橐粋€有機(jī)的整體以滿足當(dāng)代城市發(fā)展的需要。[3]

面對當(dāng)今相互聯(lián)系又相對孤立的城市地下空間管理體系提出了建立以土地管理、城市規(guī)劃以及人民防空為基礎(chǔ)的城市地下空間開發(fā)利用管理體系的構(gòu)架。在這一立法構(gòu)想中包括了法規(guī)體系包括規(guī)劃管理法規(guī)、投資市場管理法規(guī)、建設(shè)管理法規(guī)和使用管理法規(guī)四個方面，在法規(guī)體系的建設(shè)中始終貫徹保障地下空間權(quán)和有序、高效、可持續(xù)發(fā)展的思想。[4]城市地下空間開發(fā)利用管理法規(guī)提的立法構(gòu)想明確了城市地下空間開發(fā)利用中相關(guān)部門的權(quán)屬責(zé)任，為城市地下空間的合理科學(xué)開發(fā)利用提供了有效的法律支持。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王利明:《中國物權(quán)法草案建議稿及其說明》[M]。北京：中國法制出版社2001年版。

[2]趙奎濤、胡克、賈曉晴：《城市地下空間的屬性與權(quán)屬討論》[J]。《地下空間與工程學(xué)報》2008年第2期。

[3]陸海平、柬昱：《上海地下空間管理體制與機(jī)制研究》[J]。《上海建設(shè)科技》2007年第1期。

[4]劉春彥、楊敏：《我國地下空間管理立法研究》[J]?！哆|寧行政學(xué)院學(xué)報》2004年第1期。