淺析城管機構(gòu)的違法性

摘要：隨著社會的發(fā)展，時代的變遷，城管這個機構(gòu)營運而生。然而，城管這個機構(gòu)的設立以及其執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法程序是否已經(jīng)違法，實在值得商榷。筆者將就以上三個方面，簡單闡述城管機構(gòu)的違法性。

關(guān)鍵詞：城管 執(zhí)法 違法 相對集中行政處罰權(quán)

[中圖分類號]：DF212 [文獻標識碼]：A [文章編號]：1002-2139(2010)-12-0233-01

一、城管執(zhí)法的主體地位問題

(一)城管執(zhí)法的組織要件

組織要件是作為行政主體的組織自身應當具備的條件。筆者從三方面對城管執(zhí)法主體資格予以論述。

1.行政機關(guān)的設立有法律依據(jù)，屬于國務院行政機構(gòu)序列

行政機關(guān)的設立必須有法律依據(jù)，這是所有法治國家所普遍遵循的規(guī)律。沒有法律授權(quán)的組織是不合法的組織，是不能成為行政主體的。我國城管機構(gòu)的設立是在中央號召建設文明城市、衛(wèi)生城市的背景下，各地積極效仿而組建的臨時性機構(gòu)。一方面由于我國城鎮(zhèn)化建設十分迅速，城市矛盾也十分突出的現(xiàn)實需要；另一方面城管機構(gòu)的設立確實在城市的管理方面帶來了許多好處，街道干凈整潔，交通堵塞有效緩解。商販經(jīng)營有序，并且在城管部門的努力下全國出現(xiàn)了許多文明城市、衛(wèi)生城市，大大提高了我國的國際形象。

2.行政機關(guān)有法定的編制和人員

嚴格控制編制和人員配備是國家的一貫要求。但耐人尋味的是我國城管的編制。城管局(大隊)的編制人員來自各個行政局，有公安、交通、城建、衛(wèi)生等，大多數(shù)城管隊長由退下來的交警隊長擔任，副隊長由城建副局長擔任，工作人員大多都是雇傭或從其它單位抽調(diào)過來的事業(yè)編人員，總之城管人員編制是鍋“大雜燴”。沒有和其它單位一樣的固定人員編制，這也是城管隊伍整體素質(zhì)不高的體制原因所在。

(二)城管執(zhí)法的法律條件

行政主體的法律要件是作為行政主體的組織在法律上所具備的條件。有學者主張行政主體的法律要件有三項：即享有行政職權(quán)；以自己的名義實施行政行為和獨立承擔責任。筆者原則上同意上述三項要件，但鑒于“享有行政職權(quán)”在上面組織要件中已經(jīng)涉及，這里只著重闡述以下兩點。

1.行政組織必須以自己名義實施行政行為

縱觀我國城管的發(fā)展歷史及其組織結(jié)構(gòu)，城管執(zhí)法表面上是由統(tǒng)一著裝的城管執(zhí)法人員行為，但是這是給人的一種假象，看看罰單或執(zhí)法根據(jù)，就會明白一切，罰單并非是城管部門作出的，美其名日綜合執(zhí)法。其實是各行政局已經(jīng)將執(zhí)法權(quán)移交給城管執(zhí)法大隊，是一種委托行為，按照行政處罰法的規(guī)定，委托方是不再享有相應的執(zhí)法法權(quán)的。

2.行政組織必須獨立承擔責任

責任即后果，是一種不利益。率先在大陸法系的民法和英美法系的普通法中得到比較廣泛的使用。行政責任是行政主體因違反行政法律規(guī)范而依法必須承擔的法律后果。它是行政違法行為所引起的法律后果。獨立承擔責任是行政組織主體地位的體現(xiàn)；是民主政治、依法行政的體現(xiàn)：也是保護相對人利益的體現(xiàn)。

二、城管執(zhí)法內(nèi)害上的違法性

城管執(zhí)法、乃至自身存在的合法性，已經(jīng)被其違法執(zhí)法、非法執(zhí)法所動搖?！度藱?quán)宣言》第二條“任何政治結(jié)合的目的都在于保存人的自然的和不可動搖的權(quán)利。這些權(quán)利就是自由、財產(chǎn)、安全和反抗壓迫。”聯(lián)合國大會通過并頒布的《世界人權(quán)宣言》第三條“人人有權(quán)享有生命、自由和人身安全”：城管執(zhí)法沒有保存、而恰恰是在毀壞“人的自然的和不可動搖的權(quán)利”

城管執(zhí)法，應該明確執(zhí)法內(nèi)容的同時，堅決防止越權(quán)管理和腐敗管理，現(xiàn)在城管擁有的社會資源豐富，而執(zhí)法手段的蠻橫和無理使得他們的執(zhí)法在民眾中普遍存在爭議。城管蠻橫無理的執(zhí)法而且還說自己成績顯著的主要原因是他們管理了城市的無證商販和進城賣東西的農(nóng)民，事實上現(xiàn)在國家天天說要放權(quán)，要轉(zhuǎn)變政府職能，我們不妨讓小攤小販們自己組織行會或者相關(guān)組織去做這些事情，為什么不能讓小攤小販在城市流動呢?

三、城管執(zhí)法程序上的違法性

根據(jù)《中華人民共和國憲法》第5條規(guī)定：“國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！倍骷壍胤秸某枪苤贫瓤梢圆唤?jīng)過任何部門批準的不經(jīng)正當?shù)乃痉ǔ绦?，僅由執(zhí)法人員就可以對城市居民及鄉(xiāng)村進城務工和謀生的農(nóng)民肆意毆打、沒收私人財產(chǎn)、處罰罰款等代表政府的行政行為和決定，事實上是由對公民生存權(quán)及其他政治權(quán)利的嚴重剝奪。

行政執(zhí)法程序是指行政主體在實施具體行政行為時所應遵循的程序。其基本原則包括如下：

1.執(zhí)法程序法定原則

具體是指行政主體在實施具體行政行為的程序必須依照法律規(guī)定的程序去執(zhí)行。程序法定原則是最重要的一項基本原則，行政主體在實施具體行政行為時，必須嚴格按照法律規(guī)定的步驟和方式去作為，對違反此項規(guī)定的，應當受到審查并予以撤銷，同時應承擔因執(zhí)法程序違法而帶來的相應的法律責任。如給相對人造成損害的，應當予以賠償。

2.執(zhí)法程序公開原則

所謂執(zhí)法程序公開，指行政主體應當將行政執(zhí)法所依據(jù)的程序公之于眾，使相對人明白透徹地了解行政執(zhí)法程序。將行政執(zhí)法程序公開，有利于提高政府工作的透明度及群眾對政府機關(guān)的信任度。

3、執(zhí)法程序公正原則

即城管執(zhí)法機關(guān)在程序上應平等地對待各方當事人，避免出現(xiàn)“有利的事爭著管，無利的事無人管”的局面，排除任何可能影響行政執(zhí)法公正性的因素。