電子政務(wù)條件下文檔一體化管理初探

摘要：電子政務(wù)的管理體制、管理模式和觀念提供給文檔一體化研究一些極其有價(jià)值的思考，并且推動(dòng)了文檔一體化的實(shí)踐。本文探討了電子政務(wù)環(huán)境下文檔一體化管理的必然性和可行性，以及文檔一體化管理應(yīng)該注意的問題以及可取的模式。

關(guān)鍵詞：電子政務(wù) 文檔一體化

[中圖分類號(hào)]：TP37 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)號(hào)：A [文章編號(hào)]：1002-2139(2010)-12-0254-02

一、電子政務(wù)以及文檔一體化管理概述

1、電子政務(wù)概念

電子政務(wù)作為電子信息技術(shù)與管理的有機(jī)結(jié)合，成為當(dāng)代信息化的最重要的領(lǐng)域之一。所謂電子政務(wù)，就是應(yīng)用現(xiàn)代信息和通信技術(shù)，將管理和服務(wù)通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行集成，在互聯(lián)網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化重組，超越時(shí)間和空間及部門之間的分隔限制，向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)和全方位的、規(guī)范而透明的、符合國際水準(zhǔn)的管理和服務(wù)。

2、文檔一體化管理的涵義

文件管理與檔案管理是密切相關(guān)的。首先，文件管理是檔案管理的前提。因?yàn)闄n案是由文件轉(zhuǎn)化而來，因此文件的質(zhì)量直接決定著檔案的質(zhì)量，文件管理的好壞也直接決定著管理的效果。其次，檔案管理是文件管理的延伸和發(fā)展。文件轉(zhuǎn)化為檔案并不意味著文件管理的終結(jié)，相反，檔案管理作為文件管理的延伸和發(fā)展形式，繼續(xù)發(fā)揮著重要的作用。第三，文件管理和檔案管理是一個(gè)統(tǒng)一的系統(tǒng)工程。第四，檔案部門的人員的參與，是文件管理質(zhì)量的重要保證。這可以使機(jī)關(guān)的現(xiàn)行文件在進(jìn)入檔案館之前得到檔案部門和人員的有效控制，確保文件管理的質(zhì)量，為檔案管理奠定良好的基礎(chǔ)。第五，文件管理人員與檔案管理人員之間也存在相互依存和相互促進(jìn)的關(guān)系。文件管理人員與檔案管理人員只有通過密切配合，才能使文件管理更加完善、更富于成效，進(jìn)而使后來的檔案管理更加合理有效。文檔一體化管理就是以文件生命周期等理論為依據(jù)，借助計(jì)算機(jī)及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，從系統(tǒng)論的角度出發(fā)，對(duì)文書工作和檔案管理工作進(jìn)行系統(tǒng)的籌劃和科學(xué)的管理，使之實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化和規(guī)范化，從而發(fā)揮各自以及總體的最大效能，確保從機(jī)關(guān)現(xiàn)行文件直至館藏檔案管理的高效和優(yōu)化。

文件、檔案一體化管理的具體內(nèi)容包括文件、檔案生成的一體化、管理的一體化和用的一體化。第一，文件、檔案生成的一體化是指在文件最初生成階段，對(duì)電子文件而言意味著在管系統(tǒng)設(shè)計(jì)階段，就應(yīng)當(dāng)預(yù)先樹立起檔案管理的意識(shí)，確保生成的文件符合檔案管理的功需求。第二，文件、檔案管理的一體化是指對(duì)文件、檔案的運(yùn)動(dòng)流程實(shí)施統(tǒng)籌規(guī)劃、全面控制和綜合管理，包括管理體制的統(tǒng)一設(shè)計(jì)、組織機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一設(shè)置、管理人員的統(tǒng)一配備、管理制的統(tǒng)一制定等。第三，文件、檔案利用的一體化是指對(duì)文件和檔案的利用進(jìn)行合理協(xié)調(diào)，樹立為社會(huì)各界服務(wù)的意識(shí)，使文件和檔案都能及早并最大限度地發(fā)揮作用。

文件、檔案一體化管理的科學(xué)指導(dǎo)是系統(tǒng)思維。運(yùn)用系統(tǒng)思維的角度來考慮，彼此有聯(lián)系和區(qū)別的文件與檔案是一個(gè)更大整體系統(tǒng)的有機(jī)組成部分，從文件到檔案存在一個(gè)轉(zhuǎn)化的運(yùn)動(dòng)過程，因此文件、檔案一體化管理完全符合系統(tǒng)思維的要求。

文件、檔案一體化管理的技術(shù)保障是以計(jì)算機(jī)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為代表的信息技術(shù)。計(jì)算機(jī)技術(shù)可以簡化文件和檔案管理的工作程序，而且可以提高文件、檔案管理的工效率：網(wǎng)絡(luò)技術(shù)更加有利于文件、檔案管理的一體化，使文件、檔案的運(yùn)轉(zhuǎn)、傳遞、處理和用更加方便快捷。

二、電子政務(wù)是文檔一體化實(shí)現(xiàn)的有利環(huán)境

1.電子政務(wù)的管理體制與文檔一體化

電子政務(wù)借助于信息與通訊技術(shù)使各部門在互聯(lián)網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一、開放、交互式辦公，它為文檔一體化管理創(chuàng)造了體制L的可能性。在理論上，文檔一體化的必然性和必要性早已被中外檔案學(xué)者們進(jìn)行過反復(fù)論證。我國和西方的檔案學(xué)者通過長期的觀察和研究所提出的文件運(yùn)動(dòng)規(guī)律理論或“文件生命周期理論”盡管各自表述不盡相同，但是都揭示出了一個(gè)事實(shí)，即文件的運(yùn)動(dòng)在行政活動(dòng)規(guī)律的作用下分為幾個(gè)階段。所謂“文件”和“檔案”是上述不同階段的表現(xiàn)形式，以及相應(yīng)形成了各自的管理格局。過去，文件和檔案管理研究的基點(diǎn)放在兩者的區(qū)別上，注重各自環(huán)節(jié)的完整性和獨(dú)立性。隨著外部環(huán)境的變化，管理經(jīng)驗(yàn)的積淀和理論研究的深入，現(xiàn)在人們更多地從兩者的聯(lián)系中探討文件與檔案管理的改革問題，由此，文檔一體化成為改革思路中的主流設(shè)計(jì)思想。

文檔一體化管理的目的是按照文件生成、運(yùn)行規(guī)律，統(tǒng)一、嚴(yán)密、高效地組織文件各個(gè)階段的管理工作。它主要涉及兩方面的內(nèi)容：其一，過程統(tǒng)一，即文件、檔案管理流程的整合：其二，體制合一，即文件、檔案工作的統(tǒng)一管理。其中過程統(tǒng)一要以體制改革為先導(dǎo)，這兩個(gè)方面內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)既需要相應(yīng)的條件，又相互作用。近十幾年來現(xiàn)代信息與通信技術(shù)對(duì)文件、檔案工作手段改造的過程，越來越明顯地表現(xiàn)出文件信息在文件管理系統(tǒng)和檔案管理系統(tǒng)中可以跨越時(shí)空界限進(jìn)行互遞的特性。從單位內(nèi)部辦公自動(dòng)化的實(shí)現(xiàn)，到跨部門、系統(tǒng)、地區(qū)電子政務(wù)平臺(tái)的搭建，現(xiàn)在，文檔一體化已經(jīng)擁有了十分可靠的技術(shù)依托。然而，傳統(tǒng)的行政管理架構(gòu)卻極大地制約著文檔一體化實(shí)現(xiàn)的步伐。原有的行政信息運(yùn)行環(huán)境未加改變，致使先進(jìn)的技術(shù)手段和裝備不得不在傳統(tǒng)的工作體制下作業(yè)。因此，當(dāng)文檔一體化在技術(shù)上具備了實(shí)現(xiàn)的條件后，就如同生產(chǎn)力的變化要求生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整一樣，必然對(duì)管理體制提出更為強(qiáng)烈的變革要求。然而由于文件、檔案管理體制是整個(gè)行政管理框架之下的內(nèi)容，因此它的變革必須在行政管理框架變革的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)。

電子政務(wù)不僅僅是用現(xiàn)代信息與通信技術(shù)建造的構(gòu)與工作方式的改造，具備了文檔一體化所要求的體制條件。過去之所以文書、檔案工作者在文檔一體化問題上苦于體制不暢，卻又缺少良策，其實(shí)，根本原因在于文書、檔案工作的體制環(huán)境。電子政務(wù)所引發(fā)的體制創(chuàng)新應(yīng)該成為解決文件、檔案工作統(tǒng)一管理的一把鑰匙。

2.電子政務(wù)的管理模式與文檔一體化

傳統(tǒng)的文件和檔案管理各具一套獨(dú)立的管理流程，兩個(gè)管理流程執(zhí)行各自主管機(jī)關(guān)制訂的制度和標(biāo)準(zhǔn)，兩個(gè)流程之間依靠文件實(shí)體的交接轉(zhuǎn)移構(gòu)成業(yè)務(wù)銜接，依靠兩個(gè)管理部門和人員的工作協(xié)調(diào)形成相互的業(yè)務(wù)呼應(yīng)和關(guān)照?；诖朔N模式而存在的問題，首先是兩者銜接中的程序斷層造成檔案工作人員長期以來不得不進(jìn)行“分內(nèi)”的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，將手臂延伸到文件管理領(lǐng)域“指手劃腳”；其二是兩項(xiàng)工作中相同或相似的環(huán)節(jié)由于分治而不得不重復(fù)操作，甚至一項(xiàng)工作還要為另一項(xiàng)工作糾錯(cuò)，這一點(diǎn)在檔案管理中尤為突出；其三是即使如此，也還避免不了結(jié)構(gòu)或技術(shù)上的縫隙，如“賬外文件”現(xiàn)象、公務(wù)信息丟失現(xiàn)象、文件價(jià)值鑒定矛盾現(xiàn)象等。

由電子政務(wù)所造就的新型信息交流體制，為文件與檔案的統(tǒng)一管理搭建了一個(gè)共同的平臺(tái)。這個(gè)平臺(tái)所創(chuàng)造的公務(wù)信息的運(yùn)作模式包括四個(gè)層面：一是來自各類信源的公務(wù)信息進(jìn)入統(tǒng)一的信息處理系統(tǒng)：二是信息處理程序的整體化；三是信息的利用通過使用權(quán)限界定；四是通過建立統(tǒng)一的信息基地分類、分級(jí)存儲(chǔ)信息。簡而言之是：信道一體、管理集成、整體運(yùn)作、資源優(yōu)化的管理模式。這種模式的建立并不是基于某一種信息形式的需要，而是通盤考慮所有公務(wù)信息，甚至是與公務(wù)活動(dòng)有關(guān)的信息的運(yùn)行與處理的需要。因此，在這個(gè)運(yùn)行模式中，文件與檔案的一體化不僅勢在必行，而且勢所必然。

3.電子政務(wù)的管理觀念與文檔一體化

電子政務(wù)作為現(xiàn)代化辦公與服務(wù)的一種方式，它既是一個(gè)使政府部門高度集結(jié)的辦事系統(tǒng)，又是一個(gè)使各種公務(wù)信息高度集成的信息交流系統(tǒng)。從某種意義上講，在電子政務(wù)系統(tǒng)中處理事務(wù)與處理信息的那種目的與手段之間結(jié)成了前所未有的水乳交融關(guān)系，與傳統(tǒng)機(jī)關(guān)由于職能分工和地理分布而構(gòu)成的異地、分散處理政務(wù)方式所決定的組織傳播模式形成了鮮明的對(duì)照。重組、整合、優(yōu)化、高效是電子政務(wù)系統(tǒng)建立的指導(dǎo)原則，由此，它極大地沖擊了傳統(tǒng)意義上部門之間既界限分明又分工合作的觀念，建立了全程設(shè)計(jì)、優(yōu)化流程、協(xié)同管理的觀念。

三、電子政務(wù)條件下實(shí)踐文檔一體化需要的條件以及模式的選擇

1.文檔一體化實(shí)踐的條件

電子政務(wù)環(huán)境為文檔一體化創(chuàng)造了得天獨(dú)厚的條件。如何發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)檔案部門與文書部門的一體化，可以從以下幾個(gè)方面著手：

(1)采用通用的文檔一體化的管理軟件。從目前情況看，辦公軟件系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)不兼容、各自為陣的現(xiàn)象比較突出，這樣就給實(shí)行文檔一體化制造了很多的障礙。

(2)建設(shè)暢通的網(wǎng)絡(luò)通道。計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的廣泛應(yīng)用打破了檔案管理傳統(tǒng)的工作流程，改變了計(jì)算機(jī)在檔案管理工作中長期處于單機(jī)運(yùn)行，條目管理，以計(jì)算機(jī)先進(jìn)技術(shù)模擬傳統(tǒng)檔案管理的模式，使檔案工作有了一個(gè)飛躍。如今電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)已經(jīng)成為政府信息交通的主干線，由于各種原因，文書部門和檔案部門在網(wǎng)絡(luò)中處于不同的位置，有的甚至是實(shí)行物理隔離的，這無疑限制了文檔一體化的進(jìn)行。充分地打通文書與檔案部門之間網(wǎng)絡(luò)的通道，是高效地實(shí)現(xiàn)文檔一體化的關(guān)鍵。

(3)要盡快統(tǒng)一文件與檔案下作的業(yè)務(wù)規(guī)范和標(biāo)識(shí)，這是文檔一體化實(shí)施的關(guān)鍵。一方面要對(duì)各自領(lǐng)域內(nèi)原有的業(yè)務(wù)規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)按照統(tǒng)一的門徑進(jìn)行修改，尤其是對(duì)過去兩者的規(guī)定不協(xié)調(diào)，甚至相互沖突、矛盾的規(guī)范性文件進(jìn)行重點(diǎn)修改；另一方面要會(huì)同有關(guān)部門加緊制訂適合文件與檔案工作通用的業(yè)務(wù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。

2.實(shí)行文檔一體化管理模式的選擇

電子文件和電子檔案的出現(xiàn)呼喚新的文檔工作模式，實(shí)行文檔一體化有適時(shí)的契機(jī)。所謂電子文件的“全程管理”，就是檔案部門把電子文件從運(yùn)行保管、維護(hù)再到利用的全過程加以控制，從“源頭”提前介入文件的管理工作。“前端控制”是現(xiàn)代文件管理理念的重要內(nèi)容，它以文件生命周期理論為基礎(chǔ)，把文件從形成到永久保存或銷毀的不同階段看作一個(gè)完整的過程，它要求把一切能夠提前進(jìn)行的、使文件能夠作為檔案進(jìn)行管理的控制措施，一律提前到文件生命周期的最前端進(jìn)行。不論是檔案鑒定，還是包括信息整理在內(nèi)的編目、著錄、標(biāo)引等檔案管理行為都完全融入文件辦理運(yùn)行程序之中同時(shí)進(jìn)行。這就是我們要追求的文檔一體化管理，它使“文件”，“檔案”，“文件管理”，“檔案管理”階段再也不能明確區(qū)分開來。

國內(nèi)外文檔一體化管理的模式大致可有以下四種：行政組織模式、立卷協(xié)作模式、計(jì)算機(jī)管理模式和協(xié)作配合組織模式。這四種模式雖然各有優(yōu)缺點(diǎn)，但筆者認(rèn)為計(jì)算機(jī)文檔一體化管理模式優(yōu)于其它3種，該辦法是將檔案管理工作提前介入電子文件的運(yùn)作與管理，即把規(guī)范化管理的觸角延伸到歸檔前電子文件的形成、收集等過程，將電子文件與電子檔案管理統(tǒng)一起來，充分發(fā)揮電子文件在計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)中便于檢索、傳遞、利用的特點(diǎn)，對(duì)電子文件進(jìn)行規(guī)范化管理a這是一種較為理想的管理方法，但必須是利用文件檔案管理一體化的應(yīng)用軟件和各種硬件設(shè)備建立的檔案信息管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)。對(duì)電子文件歸檔進(jìn)行前端控制，即整個(gè)系統(tǒng)控制著文件的產(chǎn)生、管理與處置。文件將在信息系統(tǒng)內(nèi)被收集、組織、編目、存儲(chǔ)，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，將會(huì)被逐步推廣。