淺析行政組織與公共組織的關(guān)系

摘 要：行政組織和其他公共組織都是對(duì)社會(huì)進(jìn)行治理的主體。本文首先闡述了公共組織和行政組織的含義，說(shuō)明了公共組織和行政組織的聯(lián)系和區(qū)別，厘清了行政組織和其他公共組織的關(guān)系，最后提出了協(xié)調(diào)行政組織和其他公共組織關(guān)系的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：公共組織 行政組織 相對(duì)獨(dú)立性

作者簡(jiǎn)介：

譚超（1985—），男，河南西平人，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)2008級(jí)碩士研究生。

王書(shū)華（1983—），男，河南新安人，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)，2008級(jí)碩士研究生。

[中圖分類號(hào)]：31 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]：A [文章編號(hào)]：1002-2139(2010)-20-0219-02

1.概念界定

1.1行政組織

行政組織有廣義和狹義之分。廣義的行政組織包括國(guó)家立法、行政、司法等機(jī)關(guān)中管理行政事務(wù)的機(jī)構(gòu)，也包括企業(yè)、事業(yè)及社會(huì)團(tuán)體中管理行政事務(wù)的機(jī)構(gòu)。狹義的行政組織是指國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的，體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)意志的，行使行政權(quán)力，執(zhí)行行政職能，推行政務(wù)，管理國(guó)家公共事務(wù)的機(jī)關(guān)體系，是國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)。 為了更好的厘清行政組織和公共組織的關(guān)系，本文所指的行政組織就是狹義的行政組織。

1.2公共組織

公共組織就是管理社會(huì)公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為目的，擁有一定的公共權(quán)力的所有非營(yíng)利性組織實(shí)體。在我國(guó)，公共組織包括政府組織 、政黨組織、社會(huì)公益型和半公益型事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、非營(yíng)利性社會(huì)中介組織以及民辦非企業(yè)單位等。

2.行政組織與公共組織的關(guān)系

2.1行政組織與公共組織的聯(lián)系

公共組織包括行政組織。通過(guò)上述定義我們可得出公共組織不僅包括行政組織，還包括很多其他種類的組織：如其他政府組織、政黨組織、社會(huì)公益型和半公益型事業(yè)單位等。

行政組織在公共組織中的主導(dǎo)作用。行政組織由于其在公共組織中人數(shù)最多、規(guī)模最大、影響最廣成為一種最大公共組織。行政組織不僅可以依靠行政權(quán)力，管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)和社會(huì)事務(wù)還可以促進(jìn)和控制其他公共組織的發(fā)展；同時(shí)其他公共組織也會(huì)影響行政組織。

2.2行政組織與公共組織的區(qū)別

管理范圍不同。公共組織管理的范圍非常廣，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)方面；行政組織管理的范圍相對(duì)較小，主要包括國(guó)家事務(wù)，部分經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)和社會(huì)事務(wù)。公共組織的種類多樣化導(dǎo)致了公共組織管理廣泛化。在當(dāng)前形勢(shì)下，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，公民社會(huì)的不斷發(fā)展，政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，行政組織的管理范圍在逐漸縮小，管理重點(diǎn)在發(fā)生轉(zhuǎn)移。行政組織逐漸把一些自己不該管的，管不好的以及社會(huì)能管理更好的事情交與了其他公共組織。

組織結(jié)構(gòu)不同。公共組織的組織結(jié)構(gòu)由于其種類的不同較為多樣，有科層制、有扁平化組織還有矩陣式等等；行政組織的組織結(jié)構(gòu)較為單一——直線職能制，也就是平時(shí)所說(shuō)的科層制。我國(guó)行政組織從上到下分為五級(jí)：國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)，每一級(jí)行政組織都有相應(yīng)的多個(gè)職能部門來(lái)執(zhí)行上級(jí)的政策和本級(jí)政府的政策。

權(quán)力依附性不同。在公共組織中有些公共組織如政府組織、政黨組織等對(duì)政治權(quán)力的依附性較強(qiáng)，有強(qiáng)烈的獲取權(quán)力和使用權(quán)力的傾向，而其他公共組織對(duì)政治權(quán)力的依附性相對(duì)較弱，如科學(xué)協(xié)會(huì)和環(huán)保協(xié)會(huì)等。而行政組織則始終對(duì)政治權(quán)力有很強(qiáng)的依附性，從定義中我們可以看出，行政組織進(jìn)行活動(dòng)的后盾就是政治權(quán)力。

權(quán)力行使方式不同。正因?yàn)闄?quán)力依附性不同，公共組織中那些非政府組織在進(jìn)行活動(dòng)時(shí)不能使用強(qiáng)制性的手段，如很多環(huán)保協(xié)會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐奈廴经h(huán)境，破壞生態(tài)的行為只能起到評(píng)估和建議的作用，而不能強(qiáng)行禁止。行政組織行使行政權(quán)力時(shí)帶有很強(qiáng)的強(qiáng)制性，因?yàn)閺?qiáng)制性就是行政權(quán)力的本質(zhì)屬性。

作用不同。在當(dāng)前形勢(shì)下，人民群眾的民主意識(shí)日漸覺(jué)醒，公共組織的作用范圍和程度也日益加深，很多行政組織解決不了的和解決不好的事，特別是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)，其他公共組織就能很好的完成這個(gè)任務(wù)，如成立行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)解決市場(chǎng)秩序的混亂問(wèn)題。相對(duì)來(lái)講，行政組織的作用范圍和深度較小，在政治統(tǒng)治方面行政組織的作用依然明顯，但在其他方面行政組織需要與其他公共組織，公民社會(huì)一起來(lái)治理整個(gè)國(guó)家。

3.如何協(xié)調(diào)行政組織與其他公共組織的關(guān)系

3.1行政組織與其他公共組織的關(guān)系

行政組織與其他公共組織的關(guān)系是一方面行政組織促進(jìn)和控制其他公共組織特別是非政府組織的發(fā)展，其他公共組織反過(guò)來(lái)也會(huì)影響行政組織。行政組織可以依據(jù)相關(guān)法律來(lái)鼓勵(lì)和促進(jìn)非政府組織的發(fā)展。如2006年10月31日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》，國(guó)務(wù)院依據(jù)這項(xiàng)法律，制訂了《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理?xiàng)l例》 國(guó)務(wù)院通過(guò)制定相關(guān)的法規(guī)來(lái)鼓勵(lì)和規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展。另一方面其他公共組織反過(guò)來(lái)也會(huì)影響行政組織，最典型的例子就是每五年一次的中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)都對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)班子的重組產(chǎn)生重大影響。此外，公共組織中的非政府組織對(duì)行政組織的影響也越來(lái)越大，在眾所周知的怒江水電開(kāi)發(fā)爭(zhēng)議中，自然之友、公眾與環(huán)境研究中心、綠家園等國(guó)內(nèi)外20余家環(huán)境保護(hù)組織在北京召開(kāi)會(huì)議，聯(lián)名發(fā)表公開(kāi)信，提請(qǐng)參與怒江水電開(kāi)發(fā)的單位及部門，向社會(huì)公示怒江水電開(kāi)發(fā)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的相關(guān)信息。非政府組織的活動(dòng)和聲音影響了行政組織的決策，暫時(shí)擱置了一度如箭在弦的怒江大壩工程。這一事件的影響還輻射到之后的西南水電開(kāi)發(fā)。

3.2協(xié)調(diào)行政組織與其他公共組織關(guān)系的對(duì)策

當(dāng)前行政組織與其他公共組織特別是非政府組織存在一些不協(xié)調(diào)的地方，在這里主要談以下兩點(diǎn)：非政府組織的政府性和非營(yíng)利性組織的營(yíng)利性。非政府組織的政府性是指他們依附于政府部門，獲取政府的資金，遵從政府的指令；非營(yíng)利性組織的營(yíng)利性是指通過(guò)舉辦實(shí)體等方式運(yùn)作于市場(chǎng)、以營(yíng)利為目的，改變了自己的宗旨。它們都蛻變成了政府的公共組織和市場(chǎng)營(yíng)利組織。產(chǎn)生這兩點(diǎn)不協(xié)調(diào)的原因是非政府組織資金供給不足、不公（非政府組織的資金供給很大程度上受到政治需要的約束，半官方的非政府組織在經(jīng)濟(jì)上要比“普通非政府組織”寬裕的多）和政府管理方式的僵化。

針對(duì)這兩點(diǎn)筆者建議采取以下對(duì)策來(lái)協(xié)調(diào)行政組織與公共組織中的非政府組織的關(guān)系。

第一是行政組織購(gòu)買非政府組織的服務(wù)，支持、促進(jìn)非政府組織的發(fā)展。我國(guó)行政組織可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)部分社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)，由非政府組織進(jìn)行競(jìng)標(biāo)，通過(guò)項(xiàng)目招標(biāo)的方式對(duì)非政府組織加以支持、刺激其對(duì)自身能力的注重，充實(shí)其經(jīng)濟(jì)能力。

第二是行政組織對(duì)非政府組織管理方式進(jìn)行改革，保持非政府組織的相對(duì)獨(dú)立性。我國(guó)非政府組織管理方式是業(yè)務(wù)主管部門管理制，即每一個(gè)非政府組織都有相應(yīng)的行政組織的職能部門對(duì)其進(jìn)行歸口管理，雖然這樣可以有助于規(guī)范非政府組織的行為，但也限制了非政府組織的獨(dú)立性。筆者建議可放松對(duì)非政府組織的的歸口管制，鼓勵(lì)和促進(jìn)非政府組織的成立和發(fā)展，保持非政府組織的相對(duì)獨(dú)立性。

行政組織是公共組織中最重要，規(guī)模最大的組成部分，它在管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)和社會(huì)事務(wù)上發(fā)揮了舉足輕重的作用；隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，公民社會(huì)的不斷發(fā)展，政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，其他公共組織特別是非政府組織的作用也越來(lái)越明顯。我們應(yīng)該采取積極的措施協(xié)調(diào)行政組織和其他公共組織的關(guān)系，充分發(fā)揮各個(gè)組織在實(shí)現(xiàn)全面小康、構(gòu)建和諧社會(huì)中的作用，推動(dòng)政府由管制型向治理型轉(zhuǎn)變。

注釋：

1、倪星，《行政組織理論》，高等教育出版社 北京 2007.9。

2、本文所說(shuō)的政府組織包括各級(jí)立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。

3、《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理?xiàng)l例》，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第498號(hào)自2007年7月1日起施行?？偫?溫家寶二○○七年五月二十八日。

4、張春燕，《深入?yún)⑴c 理性維權(quán)》，中國(guó)環(huán)境報(bào)第6版 2009.10.01

參考文獻(xiàn)：

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[3]倪星：行政組織理論[M]，高等教育出版社，2007年

[4]王德高：公共管理學(xué)[M]，武漢大學(xué)出版社，2005年

[5]《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理?xiàng)l例》，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第498號(hào)自2007年7月1日起施行?？偫?溫家寶二○○七年五月二十八日。

[6]張春燕：《深入?yún)⑴c 理性維權(quán)》，中國(guó)環(huán)境報(bào)第6版， 2009，10.01