淺論消防執(zhí)法存在的問題及其對策

公安消防行政執(zhí)法工作歷來是關(guān)系到社會安定與人民生命財產(chǎn)安全的一項重要工作。在新的歷史條件下，如何加強消防監(jiān)督工作的依法行政，保障經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展，則需要我們深化認識，多角度地進行審視。

一、消防執(zhí)法的概念及其內(nèi)容

消防執(zhí)法是指公安消防機構(gòu)為了國家和人民生命財產(chǎn)的安全，依法對機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位遵守消防法律、法規(guī)情況進行的監(jiān)督檢查，對違反消防法律、法規(guī)的行為，責令改正，并依法實施處罰的執(zhí)法行為。根據(jù)《中華人民共和國消防法》的規(guī)定，消防執(zhí)法主要有以下幾方面的內(nèi)容：各種形式的消防監(jiān)督檢查，建筑工程及內(nèi)裝修消防設(shè)計的審核、驗收，易燃易爆化學(xué)危險物品的監(jiān)督管理，消防產(chǎn)品的監(jiān)督管理等。

二、目前消防監(jiān)督行政執(zhí)法中存在的問題

近幾年來各種規(guī)范、規(guī)定，不斷完善，《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等法律法規(guī)的實施，使行政執(zhí)法有法可依，特別是《中華人民共和國消防法》的頒布實施，標志著我國的消防法制建設(shè)進入了一個新歷史階段，為預(yù)防火災(zāi)和減少火災(zāi)危害、保障社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進行，提供了有力的法律武器，必將有力地推動我國消防事業(yè)的發(fā)展。但由于長期以來，我們的消防監(jiān)督管理多系采用行政手段，依法監(jiān)督管理的力度小，特別是《消防法》由于實施時間短，貫徹實施還有一些不到位現(xiàn)象，從而造成了在消防執(zhí)法中存在許多問題，概括起來，主要有：

(一)有法不依、執(zhí)法不嚴

社會主義法制建設(shè)的基本要求：“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。”“有法不依、執(zhí)法不嚴”是對它的徹底否定。其具體表現(xiàn)為：一是執(zhí)法依據(jù)不準。執(zhí)法依據(jù)是消防監(jiān)督執(zhí)法工作的基礎(chǔ)，如果執(zhí)法依據(jù)不準確，則意味著執(zhí)法者的執(zhí)法過程必是違法的。在基層執(zhí)法單位，有的執(zhí)法人員對法律法規(guī)理解不透，常常在案卷中發(fā)現(xiàn)當事人違法行為與執(zhí)法使用的法律條文所定性的違法行為不一致，甚至相矛盾，有的將管理條款作為處罰依據(jù)來使用；在執(zhí)法中只是利用了基本法規(guī)或行政法規(guī)，往往不引用技術(shù)規(guī)范，導(dǎo)致在使用法律上的不完善等。還有的在實際執(zhí)法中，應(yīng)當用《中華人民共和國消防法》的有關(guān)規(guī)定去處理問題的，卻依據(jù)一些廢除的法律、法規(guī)去處理，其結(jié)果猶如法院對犯罪嫌疑人判決時，因應(yīng)用法律條文不準確，該判處有期徒刑的卻判了死刑，執(zhí)法結(jié)果必然是執(zhí)法過錯；二是執(zhí)法不嚴。有的公安消防機構(gòu)特別是有些基層消防科不能認真執(zhí)行消防法規(guī)，該從嚴的不從嚴，主要表現(xiàn)該審核的項目不審、該驗收的項目不驗?！白脝柊浮狈湃巫粤?。對應(yīng)該整改的火災(zāi)患不積極督促整改，姑息養(yǎng)患，放任不管。在處理問題上嚴格不夠，放寬有余，睜一只眼，閉一只眼。對該停產(chǎn)的不停產(chǎn)，該關(guān)閉的不關(guān)閉，強調(diào)客觀，依法監(jiān)督困難。三是處理從寬。有的消防監(jiān)督機構(gòu)和人員對違反消防法規(guī)行為的處罰不適當。該處理的不處理，該從嚴的而從寬處理。如對有的違章建筑，火災(zāi)事故處理不是積極去處理，而是等人來說情，或是雷聲大、雨點小，一旦有人說情，不是不處理，就是降格處理，或者不了了之，民不舉，官不糾。有的消防監(jiān)督機構(gòu)只是查查隱患，發(fā)發(fā)通知書，很少采取傷筋動骨的做法。四是執(zhí)法不認真、不嚴肅。有的消防監(jiān)督人員在執(zhí)法時不按監(jiān)督程序辦事，缺乏認真而嚴肅的態(tài)度，致使出現(xiàn)很多毗漏。

(二)行政隨意，執(zhí)法隨意

基層公安消防監(jiān)督機構(gòu)作為最直接的消防執(zhí)法主體，其一切行政執(zhí)法行為都應(yīng)遵循法律法規(guī)，但現(xiàn)實行政執(zhí)法操作中卻往往不盡如人意，“行政隨意，執(zhí)法隨意”的現(xiàn)象比比皆是。主要表現(xiàn)在：第一，行政執(zhí)法主體、違法主體的隨意性。比如在很多基層消防機構(gòu)出現(xiàn)用聯(lián)防隊員和沒有消防監(jiān)督資格人員直接執(zhí)法的情況。在實體方面，對違法主體界定不清，不能確定是單位還是個人，主體是單位的，名稱在統(tǒng)一案卷中不一致，甚至為非法定名稱。第二，行政執(zhí)法權(quán)限上的隨意性。有些基層大隊自己給自己授權(quán)，超越法定權(quán)限行使上級行政職權(quán)或其他部門職權(quán)，越權(quán)審批管理，造成行政執(zhí)法的混亂，比如“亂收費、亂罰款、亂扣押”即是。第三，行政執(zhí)法程序的隨意性。主要存在不按法規(guī)規(guī)定的辦案程序進行立案、調(diào)查取證、告知、裁決、執(zhí)行等不規(guī)范行為：有的執(zhí)法人員對應(yīng)當予以立案調(diào)查的不予立案；有的對予以行政處罰的，不是按法定程序先受理立案，再收集各種證據(jù)材料，而是先裁決后告知，最后再補辦各種立案、內(nèi)批手續(xù)；有的對該送達的文書不送達當事人，擅自簡化送達程序；有的在告知當事人權(quán)利時，將聽證權(quán)利告知與處罰告知相混淆，擅自取消當事人的權(quán)利等，執(zhí)法行政想當然，無章法。第四，行政執(zhí)法尺度的隨意性。一些基層消防機構(gòu)出現(xiàn)對同一種場所適用不同的執(zhí)法尺度和標準，同樣一種違法情況，執(zhí)法標準出現(xiàn)因人而異，因時而異，直接導(dǎo)致濫用職權(quán)，玩忽職守。第五，執(zhí)法者的隨意性。少數(shù)公安消防機構(gòu)或人員在項目審核、工程驗收、火險隱患整改、發(fā)放許可證，以及火災(zāi)事故處理中，不能認真執(zhí)行消防規(guī)范、把握規(guī)定不嚴，掌握幅度不準，隨心所欲，不看項目是否重要、發(fā)生火災(zāi)后果是否嚴重，只要交款，揮筆蓋章開綠燈，嚴重損害了消防部門在群眾中的聲譽。

(三)素質(zhì)不高，行為不當。

面對突飛猛進的法制建設(shè)進程，基層一些執(zhí)法人員由于基礎(chǔ)薄弱，先天不足，文化理論功底不扎實，又不愿意下苦功學(xué)習(xí)，很大一部分執(zhí)法人員存在執(zhí)法不懂法、執(zhí)法不學(xué)法的問題，加上長期以來受“吃皇糧”、耍特權(quán)的觀念影響，部分基層消防執(zhí)法者素質(zhì)不高，直接導(dǎo)致過多的不當行為，甚至出現(xiàn)以權(quán)謀私，野蠻執(zhí)法，執(zhí)法犯法。明顯體現(xiàn)在“三該三不”上：一是該罰不罰。比如1992年的吉林銀都夜總會火災(zāi)，1993年的深圳致麗玩具廠火災(zāi)，公安消防機構(gòu)發(fā)出整改通知達7次之多，但始終未采取執(zhí)法處罰行為，最終造成在這幾起火災(zāi)事故中的失職。二是該發(fā)不發(fā)。對一些明顯存在事故隱患的單位，有些消防執(zhí)法人員視而不見，明明知道隱患存在卻睜只眼閉只眼，該發(fā)整改通知書的不發(fā)、該發(fā)重大隱患整改通知書的發(fā)個口頭通知等等。三是該管不管。對一些就在眼皮底下的消防違法違規(guī)現(xiàn)象視若不見，或礙于人情，礙于關(guān)系，該重罰的輕罰，該輕罰的不罰等。

三、消防行政執(zhí)法存在問題的原因分析

從上述存在問題的成因看，有各種各樣的因素。細化來說，主要有以下幾個方面：

一是現(xiàn)行消防工作體制造成執(zhí)法上的先天不足。有人喻稱公安消防機構(gòu)象“豆芽菜”，寓意為頭重腳輕，盡管這幾年喊了不少“大消防”、“大檢查”、“大宣傳”但“大”起來的甚少，準確點說“大”起來的效果甚少，就是有點效果，其真實性又有多少?其失真度又有多少?誰也沒有仗量過，誰也無法仗量，光喊“狼”來了，結(jié)果“狼”來和“狼”沒來都一樣，都一樣困惑。這是其一；其二是公安消防機構(gòu)現(xiàn)行體制是現(xiàn)役體制，地方工作，公安業(yè)務(wù)。兵不兵、民不民、警不警“三不象”，省市(地)兩級機關(guān)設(shè)司令部(辦)、政治部(處)、后勤部(處)、防火監(jiān)督部(處)，按其功能實為三塊：防火、滅火、保障，防火俗稱為消防執(zhí)法隊伍，評測其工作方式、質(zhì)量、標準盡管做了不少工作，但面對社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，其困擾和困惑難以樂觀，滅火更是難以評判，甚至無法評判滅火質(zhì)量的高低，成敗，自己評判自己，自己給自己打分，有時自圓其說；有時自欺其人。其三，就其安全而言，含義非常廣泛，涉及社會方方面面、各行各業(yè)、千家萬戶。有消防安全，交通安全，生產(chǎn)安全，生活安全等數(shù)不勝數(shù)，各有體系，各有側(cè)重，造成機構(gòu)設(shè)置重復(fù)多，人員編制重疊多，設(shè)備購置浪費多，單就消防部隊內(nèi)部而言，就有以防火、滅火為中心，搞防火的不甚了解掌握滅火，搞滅火的對防火知之甚少。

二是消防執(zhí)法人員素質(zhì)的參差不齊造成消防執(zhí)法效率的減弱。從基層消防工作領(lǐng)導(dǎo)層看，過多的精力被無形地牽扯到應(yīng)付日常各種行政事務(wù)和具體的工作過程中，長此以往導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)層沒有精力，無法主動地從決策層面的角度看待消防執(zhí)法系統(tǒng)，使消防執(zhí)法運行面貌始終停留在一個被動的、應(yīng)付性的狀態(tài)上；從基層消防具體執(zhí)法人員看，由于消防現(xiàn)役人員本身就沒有形成一個科學(xué)選拔、優(yōu)勝劣汰的人才進出機制，消防現(xiàn)役執(zhí)法人員都來自服兵役人員，離真正的執(zhí)法者的素質(zhì)有較大的差距，優(yōu)秀的消防執(zhí)法人員不多，大多數(shù)執(zhí)法者都處在自我摸索提高，甚至和普通大眾沒什么兩樣的程度，執(zhí)法者缺少必要的專業(yè)性和權(quán)威性，導(dǎo)致執(zhí)法效率的低下。

三是缺乏直接有效的監(jiān)督機制是出現(xiàn)消防執(zhí)法犯法違紀的動因。隨著近年來經(jīng)濟的快速發(fā)展，消防工作作為現(xiàn)代經(jīng)濟良性運作不可欠缺的環(huán)節(jié)之一，受到全社會愈來愈多的重視，消防執(zhí)法管理的范圍和縱深程度也隨之增大，特別是近幾年來基層消防機構(gòu)擁有較大的權(quán)力，加上群眾的法律意識水平還普遍較低，消防執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)外缺少一種行之有效的監(jiān)督機制對消防執(zhí)法進行制約，客觀上縱容了一部分基層執(zhí)法人員為了自己利益鋌而走險，以身試法，違法亂紀，搞權(quán)錢交易，導(dǎo)致執(zhí)法腐敗。

四是市場經(jīng)濟趨利避害的利益法則影響了消防執(zhí)法者的執(zhí)法行為。由于市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期體制的不完善，各種利益的重新分配調(diào)整對消防執(zhí)法人員帶來較大的沖擊，社會貧富差距懸殊現(xiàn)象，造成部分消防執(zhí)法人員心理失衡，拜金主義、享樂主義、自我主義等腐朽思想乘虛而入，以權(quán)謀私、權(quán)錢交易、權(quán)力商品化在消防執(zhí)法中也應(yīng)運而生，也有一些執(zhí)法人員面對執(zhí)法中遇到的強權(quán)現(xiàn)象和利益誘惑無法自拔，為保烏紗，為了蠅頭小利，為了人情面子喪失了執(zhí)法威嚴。

四、進一步加強新形勢下的消防監(jiān)督行政執(zhí)法

進一步強化公安消防行政執(zhí)法，其核心是以“制度化、法制化、科學(xué)化、社會化”為中心的“四化建設(shè)”。

一是制度化。首先要嚴格辦事程序。在機關(guān)內(nèi)部，應(yīng)該制定規(guī)范化的辦事程序，應(yīng)向群眾公開的要堅持公開。在消防監(jiān)督檢查過程中，必須按照規(guī)定，及時、正確地下發(fā)有關(guān)法律文書，做到嚴格按照程序辦事。其次要明確執(zhí)法工作制度。理順各級公安消防機構(gòu)之間的關(guān)系，完善執(zhí)法工作制度。要明確劃分上下級公安消防機構(gòu)的職責、權(quán)限，避免扯皮、推諉現(xiàn)象發(fā)生；理順內(nèi)部各部門分工，做好相互配合，推進監(jiān)督部門工作順利開展。再次要完善內(nèi)部管理制度。特別是要完善行政復(fù)議制度、火災(zāi)隱患的復(fù)查認定制度、火災(zāi)原因及火災(zāi)事故責任認定(鑒定)制度以及建筑工程消防設(shè)計審核、驗收及其復(fù)審(復(fù)驗)制度等。再是要加強財務(wù)審核制度。公安消防行政執(zhí)法部門的隱性收入，暴露出一些不當?shù)美统龇煞秶鷥?nèi)的收支情況。加強財務(wù)制度，對消防行政執(zhí)法中出現(xiàn)的違法問題能從一定程度上有所遏制。最后要健全群眾監(jiān)督評議制度。要動員人民群眾積極參與到消防工作中來，邀請有經(jīng)驗、知法懂法的消防監(jiān)督員和聽證員，聽取他們的建議和意見，對工作足之處及時糾正。做好群眾來訪接待工作，設(shè)立專門的接待室和接待員及時答復(fù)和回答群眾所提出的有關(guān)問題。對于群眾的檢舉電話、檢舉信，要逐條分類登記，按正常公文形式呈報首長批閱，同時及時予以答復(fù)。

二是法制化。一要落實執(zhí)法過錯責任追究制。依據(jù)《消防法》、地方性法規(guī)、條例、制度，訂立相應(yīng)的責任追究制度，并可結(jié)合本單位的實際，對于具體的負責人，承辦人等的執(zhí)法過錯予以相應(yīng)的行政處分，促進執(zhí)法人員行政執(zhí)法公正、公平性，改變長期以來形成的個人出了問題，組織去做彌補工作，下級出了問題，上級去做彌補工作。板子打不到具體人身上的不良工作風氣，要明確各類人員的職責和標準，要賞罰分明，督促各級各類人員盡職盡責。責任追究制度不應(yīng)只流于形式，而應(yīng)常抓不懈，出現(xiàn)一個問題，就要立即解決一個問題，否則，就難以起到警示教育的目的。二要建立健全干部考核制度。嚴格按照《三大條令》和部隊管理的一系列具體規(guī)章制度，嚴格考核制度。對干部的晉升、任免、獎懲等工作制度嚴格的量化標準，與消防監(jiān)督執(zhí)法工作掛鉤，加強對執(zhí)法中不依法辦事的人員的懲戒力度。三要建立法制信息反饋制度。及時向有關(guān)立法部門反饋新的信息，以便進一步完善消防法律法規(guī)。廣大的消防監(jiān)督干部始終處于消防工作的最前沿，最了解消防的最新動態(tài)，也有義務(wù)、有權(quán)利向有關(guān)機關(guān)提出新的歷史形勢下的消防工作面臨的問題，以便于立法機關(guān)、政府部門及時制定相關(guān)的法律、法規(guī)、政策，為消防執(zhí)法提供更加充分的法律依據(jù)。四要提高全民法律意識。我國的消防工作原則是堅持專門機關(guān)與群眾相結(jié)合。要真正能使群眾和公安消防執(zhí)法部門配合起來，就要加強消防法律、法規(guī)知識的宣傳，強化全民的法律意識，依法治火，

三是科學(xué)化。走向科學(xué)化道路，必須是以人和物為核心的工作。首先要加強對干部的消防法規(guī)、消防知識的培訓(xùn)。在實踐中發(fā)現(xiàn)，許多不能公正、公平、依法執(zhí)法的消防監(jiān)督干部是因為個人業(yè)務(wù)水平低，不能正確地理解和貫徹消防法律、法規(guī)，在具體的執(zhí)法實踐中隨意性很大，提高消防監(jiān)督干部的執(zhí)法水平迫在眉睫。其次，要加強科技知識培訓(xùn)。正確地執(zhí)法，僅有消防和法律方面的知識是遠不能適應(yīng)時代發(fā)展要求的。在新時期下，要求消防執(zhí)法人員也要掌握一定的先進的科學(xué)技術(shù)，包括網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、計算機技術(shù)、建筑設(shè)計、滅火等各種技術(shù)。以更加的勝任消防行政執(zhí)法工作。再次要掌握執(zhí)法的技巧。消防執(zhí)法既不講究苦干、蠻干，也不講究硬干，而是要學(xué)會剛?cè)岵?，把原則性和靈活性結(jié)合起來。

四是社會化。在新的歷史時期，消防工作應(yīng)該堅持為社會提供服務(wù)的方向，把監(jiān)督與服務(wù)融為一體。對于檢查中發(fā)現(xiàn)的重大火災(zāi)隱患，及時地指導(dǎo)其在完善防范措施的基礎(chǔ)上，幫助其限期整改，而不能簡單地下一紙法律文書了事。對一些基礎(chǔ)設(shè)施差，消防設(shè)施不合理的私營企業(yè)，大的集貿(mào)市場等，應(yīng)督促有關(guān)部門予以幫助和扶持其加以改正。另外要引入中介機構(gòu)，深化消防監(jiān)督工作改革?？偟乃悸肥前l(fā)揮職能部門宏觀管理的優(yōu)勢，借助社會各方面的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，主要是要大力發(fā)展社會中介組織，由中介組織來承擔某些事務(wù)性技術(shù)強的工作，為公安消防機構(gòu)執(zhí)法活動和為機關(guān)、團體、企事業(yè)單位消防工作提供技術(shù)服務(wù)。這些措施更有利于消防執(zhí)法工作的社會化，確保國家消防法規(guī)、規(guī)范和標準更加嚴格，更加全面地得到貫徹實施，以強化消防監(jiān)督工作的深度和力度。

總之，規(guī)范消防執(zhí)法行為，任重道遠，全體消防監(jiān)督人員要以江總書記“三個代表”思想為指導(dǎo)，牢記“防范勝于救災(zāi)、隱患險于明火、責任重于泰山”的重要指示，深入貫徹落實《中華人民共和國消防法》等消防法律、法規(guī)，以減少重特大火災(zāi)的發(fā)生為根本目的，以法律為準繩，努力提高自身素質(zhì)，提高執(zhí)法水平，認真查處消防違法行為，減少不安全因素，為經(jīng)濟發(fā)展和人民的安居樂業(yè)創(chuàng)造一個良好的消防安全環(huán)境作出自己應(yīng)有的貢獻。