造城“大躍進”

東部沿海已進入城市化減速階段，中西部恰處于加速階段

今年5月，內(nèi)蒙古清水河縣60億元造新城事件被新華社曝光，再次引發(fā)公眾對中國造城運動的強烈關(guān)注。

10年前，當?shù)卣?guī)劃在距離老城26公里的山坡上，投資60億元興建新區(qū)，遷移縣城。就在新城興建6年、投資1億多元后，遇到國家宏觀調(diào)控。集體爛尾開始。各種成型或半成型的建筑，隨即被廢棄在荒蕪的山坡上，變成名副其實的鳥巢——鳥糞滿地，人跡罕至。

值得琢磨的是，被曝光的這座爛尾城并非個案，實際上是國內(nèi)之前一波造城運動留下的一筆欠賬。

讓中西部慢下來，很難

清水河縣謀劃造新城時的年財政收入僅3000萬元。政府為何要在如此薄弱的財力下，支撐一個無法負擔的造城夢?

在中國社科院經(jīng)濟研究所經(jīng)濟增長理論室主任劉霞輝看來，若將清水河造新城事件放在10年前的大背景下，就會發(fā)現(xiàn)從規(guī)劃到爛尾，有著更為內(nèi)在的原因——當時，全國正掀起一股“大規(guī)劃”風潮。

2001年開始，全國范圍內(nèi)不同類型的城市都做起了“大規(guī)劃”，領(lǐng)頭的是直轄市和省會。中科院院士陸大道曾對此期間的造城風波做過詳細調(diào)查，他指出，“大規(guī)劃”在2003年至2004年達到一個高潮。據(jù)不完全統(tǒng)計，那時有48個城市提出要建“國際大都市”。

當時有個城市，幾乎是按照比“大倫敦”“大巴黎”規(guī)劃面積大出近10倍的規(guī)模，設(shè)計了一個7萬平方公里的發(fā)展框架。陸大道院士評價，這樣的超大城市，全世界絕無僅有。

“大規(guī)劃”之風，不久就從大城市蔓延到中小城市。一些城市的政府領(lǐng)導要求按現(xiàn)有人口和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的兩倍乃至三四倍進行規(guī)劃。大馬路、大立交，大草坪、大廣場，按照所謂國際化標準，紛紛上馬。

在中小城市，還有一個突出特點，就是“行政中心搬家”。

這種搬家，經(jīng)常是把政府搬到離老城幾公里乃至幾十公里外，除了新建辦公樓，還修廣場、馬路、公園等配套設(shè)施，工程浩大。與此同時，大多百姓居住的老城被遺留一旁，沒人改造。劉霞輝說，這主要因為舊城改造的成本大于建新城——建新城圈地成本小，而舊城每平方米的拆建成本逐年增加。

清水河縣是這一做法的典型。大建新城的同時，當?shù)乩铣菂s出現(xiàn)這樣的情景：城區(qū)只有唯一一條自西向東的主干道，且非常狹窄，一些地段僅能容兩輛汽車并排經(jīng)過。10年間，當?shù)鼐用癫⑽锤械娇h城面貌有變化，還是“垃圾靠風刮，污水靠蒸發(fā)”。

如今，清水河縣重啟停滯10年的舊城改造，新城已成為大躍進“遺址”。然而“大規(guī)劃”、“大手筆”仍在國內(nèi)許多地區(qū)上演，尤其是中西部城市。

5月下旬，重慶傳出“將投入1770億元進行城市改造”的消息。

“不能簡單地認為中西部造城就是突擊?！敝袊缈圃撼鞘邪l(fā)展與環(huán)境研究所副所長魏后凱指出，這些年來，中西部與沿海地區(qū)的工業(yè)化速度差距在縮小，但城鎮(zhèn)化差距卻在拉大。東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率約60％，西部地區(qū)只有約38％。因為所處階段不同，東部沿海已進入城市化減速階段，中西部恰處于加速階段。

“讓中西部慢下來，很難。要注意的是，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的推進，必須因地制宜，吸取東部沿海地區(qū)以往的教訓。”魏后凱說。

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院總規(guī)劃師王景慧也認為“大規(guī)劃”不能一概否定。問題在于，中西部造城中的城市規(guī)劃，相當多的是沒有遵循自身的發(fā)展邏輯，而是直接效仿“浦東模式”：低密度的土地供應(yīng)、超大尺度的路網(wǎng)。浦東實踐大體量規(guī)劃，取決于上海在全國乃至全球經(jīng)濟系統(tǒng)中的優(yōu)越地位，對許多地區(qū)而言并不具備這樣的條件，于是規(guī)劃伊始就潛藏了風險。

是“官家設(shè)施”，不是公共設(shè)施

豪華辦公樓，可以說是“大規(guī)劃”風潮中最具代表性的物化標志。

2007年春，陸大道院士將一封針對“造城風潮”的建議書報送中央領(lǐng)導，還附上了從各城市拍來的照片資料，其中讓他尤感痛心的照片，就是某些地方異常奢華的辦公樓。

今年初，湖南寧鄉(xiāng)一個只有8名工作人員的居委會，興建了占地近7000平方米、耗資600多萬元的辦公樓，被戲稱為“最豪華居委會”。

豪華辦公樓之外，奢華公共設(shè)施是另一個投資重點，包括大型文化設(shè)施，政府做這樣的規(guī)劃時往往顯得更理直氣壯。

2008年全國兩會上，九三學社中央提交了一份提案《剎住劇院建設(shè)奢華之風》。提寨指出，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，南方某省建設(shè)40多個劇院全部采取高耗能、高耗材的建筑形式，文化設(shè)施建設(shè)投資大幅攀升。

這些劇院面積均超過兩萬平方米，規(guī)模在攀比中盲目擴大，劇場口從11米加長到14米，甚至18米，遠超過一個劇場的正常使用規(guī)范。其中一座經(jīng)濟不富裕的城市耗資10億元，建設(shè)了近7萬平方米的大劇院，用20公斤黃金鋪滿大幕，用鋼總量近1萬噸。宣稱堪與國家大劇院、上海東方藝術(shù)中心媲美。

公共文化設(shè)施極盡奢華，其低下的利用率卻讓當?shù)卣萑雽擂巍?/p>

上海東方藝術(shù)中心造價達11億元，然而運行一年半之后，其冰上舞臺僅使用一次。整個藝術(shù)中心每日維護費用高達9萬元。據(jù)悉，中心裝飾內(nèi)墻的陶瓷掛片多達15.8萬片，全部擦洗一遍要兩個月，4700塊玻璃幕墻外罩，每洗一次得4萬元。

如此高昂的代價為何只換來極低的使用價值?有專家表示，一味追求豪華，將一些本該更關(guān)注實用性、真正惠及公眾的公共文化設(shè)施，最后建成了“面子工程”。正因為過于豪華，所以讓公眾望而卻步。而大多數(shù)人能消費得起的群眾文化館等場所，卻面臨著到處“要飯吃”的困境，難以有效開展活動。

“中國造了很多公共設(shè)施，但相當一部分還只是‘官家設(shè)施’，不是真正意義上的公共設(shè)施?！背鞘邪l(fā)展研究者、《城記》作者王軍說，只有真正屬于大眾的劇院，才能最終帶動城市化過程中整個城市價值的提升。

潛伏的水危機

在各地如火如荼建設(shè)標志性豪華公共設(shè)施的同時，不少地區(qū)的基礎(chǔ)性設(shè)施卻出現(xiàn)嚴重滯后的情形，其中最典型的就是伴隨城市擴張產(chǎn)生的水危機。

安徽巢湖的百姓對于造城運動帶來的水危機感觸很深。據(jù)報道，盡管安徽省政府近年來加大巢湖治理，投資60多億元建設(shè)一批治理重點項目。然而，當前巢湖周邊已形成“沿湖造城”之勢，不僅破壞了地表，還增加了城市污水處理的壓力，巢湖的污染源不減反增。類似的水危機潛伏在更多城市。

魏后凱表示，目前，水的供需矛盾日趨尖銳，在全國已是普遍問題。全國有400多個城市處于缺水狀態(tài)，而因為城市的污水處理設(shè)施趕不上城市化速度，導致水污染加劇，水資源進一步短缺。

據(jù)水利部統(tǒng)計，截至去年，全國年缺水量達400億立方米，近2／3的城市存在不同程度的缺水。2009年全國城鎮(zhèn)污水排放量在400多億立方米，累計處理量只有279億立方米。這種差距特別體現(xiàn)在小城鎮(zhèn)。

在2008年的第三屆中國城鎮(zhèn)水務(wù)發(fā)展國際研討會上，有關(guān)專家指出我國小城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施嚴重滯后，約95％以上的小城鎮(zhèn)未建設(shè)污水處理設(shè)施，生活污水處理率不足1％，90％以上小城鎮(zhèn)的水體環(huán)境均受到不同程度的污染。

“小城鎮(zhèn)的污水處理水平很低，一個重要原因是國家過去的投資向大中城市傾斜得太厲害。而從整體來看，伴隨著蔓延式的擴張，城市群地區(qū)，比如珠三角和長三角，面臨的水資源和環(huán)境壓力尤其厲害?！蔽汉髣P說。

面積很大，開而不發(fā)

在此起彼伏的造城浪潮中，更深層的“土地危機”以難以想象的速度展開。

魏后凱說，在城市化快速推進中，土地城鎮(zhèn)化的速度遠遠高于人口城市化的速度。2001到2008年的研究統(tǒng)計，城市土地的擴張速度比城市人口擴張的速度快一倍左右。

陸大道院士這樣描述土地擴張過程：改革開放以來，城鎮(zhèn)建設(shè)用地出現(xiàn)三次大規(guī)模擴張。自2001年開始的第三次過度擴張達到了空間失控的嚴重地步。據(jù)建設(shè)部門數(shù)據(jù)，1991～2000年全國城市建設(shè)用地，每年平均增加150多萬畝，2001年在300萬畝以上。部分沿海地區(qū)的城市2010年的土地指標在2001年已經(jīng)用完。

大量耕地、特別是優(yōu)質(zhì)耕地被圈定為建設(shè)用地后，卻陷入閑置狀態(tài)。魏后凱說，通常的解釋是“土地利用效率不高”——很多地方為了“鋪攤子”，征地后就讓它閑在那里。“建了那么多開發(fā)區(qū)，面積很大，開而不發(fā)。”

據(jù)2003年國土資源部對24個省市區(qū)的調(diào)查，當時中國各類開發(fā)區(qū)達5658個，開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積3.6萬平方公里，超過了現(xiàn)有城市建設(shè)用地總量，其中開發(fā)不足和閑置的土地超過70％以上。

2004年中央一度對開發(fā)區(qū)的閑置土地進行整頓，然而時至今日，開發(fā)商仍以各種名義囤地。

土地閑置的數(shù)量究竟有多大?中國人民大學土地公共管理學院管理系主任葉劍平表示，目前國內(nèi)幾乎沒有研究機構(gòu)掌握土地閑置的具體數(shù)量，國土資源部也未公布。2008年中央對土地閑置有所整頓。

國土資源部部長徐紹史在一次會議發(fā)言中提供的最新數(shù)據(jù)是：截至2008年，全國供應(yīng)給開發(fā)商的土地還有14.5萬畝閑置，約占當年完成開發(fā)面積的四成。

怎樣變成土地契約的方式

城市擴張引發(fā)的土地危機，并不止于土地被盲目圈定后拋荒，失地農(nóng)民難以分享土地城鎮(zhèn)化后所產(chǎn)生的巨額收益，讓問題變得尤為復(fù)雜。

據(jù)陸大道院士統(tǒng)計，2002年，全國獲得的土地收入為2419.79億元，其中，招標拍賣掛牌獲得的收入為968.55億元，平均每畝的收益為35.67萬元。在上海、北京等地，近郊農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時，其成交價格一般在每畝幾百萬元。農(nóng)民是按被征用土地原用途的產(chǎn)值倍數(shù)獲得補償?shù)?，每畝耕地的最高安置補償費為2.5～3.0萬元，低的僅每畝3000～5000元。

失地農(nóng)民成了“種田無地、就業(yè)無崗、低保無份”的三無農(nóng)民，因城市擴張引發(fā)的征地補償安置糾紛，已是當前一個突出的社會問題。

6月初，武漢一農(nóng)民楊友德在自己承包的田地里，以自制火炮打退拆遷隊。王軍說，拆遷事件越演越烈，因為一個邏輯始終未變——強制性低價征收農(nóng)民土地，低價拆遷城市民居房屋，再以市場價格來完成城市化的土地財政收入?，F(xiàn)行分稅制財政體制使“財權(quán)上收、事權(quán)下放”，一定程度上加劇了地方財政困難，末端的基層政府有時就在土地問題上“任意妄為”。

“中國式的造城運動，說到底就是‘土地革命’還沒有結(jié)束。怎么把中國的城市化由土地革命的方式變成土地契約的方式，現(xiàn)在是一個大問題。”王軍說。