公平有效配置教育資源須有法可依

某地方建了一所小學(xué)，發(fā)現(xiàn)在這個(gè)區(qū)域內(nèi)有打工人員居住區(qū)，所以就放棄再建一所小學(xué)，躲開打工子弟的地方。我們的教育資源能夠這樣沒有顧忌地只為權(quán)勢階層、為優(yōu)勢群體服務(wù)嗎?相獎(jiǎng)的教育督導(dǎo)和輿論監(jiān)督為什么不發(fā)揮作用

公平有效地配置教育資源，有利于教育、有利于社會發(fā)展。改革開放30年，到了2000年以后才有一些本來就應(yīng)該明確的教育觀念被認(rèn)同，比如說以人為本，比如說把教育看成人們的第一需求、是一種重要的民生問題。在這些認(rèn)識被確認(rèn)以后，我們對教育公平和有效的探討，才有了一個(gè)基本的平臺。

教育資源的配置需同時(shí)關(guān)注公平和有效

對于教育公平和有效，在很多的學(xué)術(shù)探索當(dāng)中，一開始是把它們對立起來的，就是說追求公平就很難在效率方面有所作為。其實(shí)這種認(rèn)識是非常狹隘的，因?yàn)檎嬲墓绞呛妥畲蟮陌l(fā)展效益相關(guān)聯(lián)的。公平有效觀念的兼顧和認(rèn)同，是在2000年以后的一些教育探討中才真正確立起來的，而且也在一定程度上促進(jìn)了教育實(shí)踐、教育實(shí)驗(yàn)的發(fā)展。

1998年筆者到西部六個(gè)省去考察教育，發(fā)現(xiàn)在1949年以后的40年間，西部一些地方的學(xué)校還是土坯房，還有的學(xué)校沒有一個(gè)正規(guī)教師。那時(shí)筆者就想，教育資源的配置為什么差到這種程度。而在城市里，很多學(xué)校隔兩年就要換一代計(jì)算機(jī)，換教育設(shè)備。當(dāng)時(shí)在大城市有一所學(xué)校建設(shè)費(fèi)是三億人民幣，后來又有五億、六億的。除了數(shù)億的人民幣一次性投入以外，這些學(xué)校每年光維修費(fèi)、保養(yǎng)費(fèi)就得上千萬。他們所花費(fèi)的僅維修費(fèi)一項(xiàng)就能支撐很多農(nóng)村地區(qū)的普通小學(xué)和中學(xué)的日常開銷，其投入的理由何在，值得探討與追問。

到了2006年，我們開始為西部的所有兒童提供免費(fèi)義務(wù)教育，而且這幾年來又逐漸向中部和東部推進(jìn)。這樣一個(gè)成果，是經(jīng)過全社會大力推進(jìn)所實(shí)現(xiàn)的一個(gè)最重要公平目標(biāo)。

但是在很多方面，我們的教育資源配置，在公平和有效這兩方面都還存在問題，盡管在“十七大”當(dāng)中提到了教育是民生的問題，注重區(qū)域創(chuàng)新，提倡教育均衡發(fā)展，但是在實(shí)踐過程中，有些問題不僅沒有解決，甚至有效率更低、公平缺失的嚴(yán)重現(xiàn)象和問題。

無法可依的現(xiàn)狀亟待改善

我們現(xiàn)在很多問題的存在，很大程度上是因?yàn)闊o法可依。比如，在義務(wù)教育階段出現(xiàn)的大量擇校問題，幼兒園升小學(xué)擇校、小學(xué)升初中擇校，里面有許多不規(guī)范，甚至是權(quán)力尋租的問題。普通學(xué)校和所謂的重點(diǎn)校、示范校的距離不斷加大，有些地方在新建的學(xué)校當(dāng)中，為特權(quán)大開方便之門。包括一些地方為政府機(jī)關(guān)人員建設(shè)的學(xué)校，從全地區(qū)調(diào)集最優(yōu)秀的教師。某地方建了一所小學(xué)，發(fā)現(xiàn)在這個(gè)區(qū)域內(nèi)有打工人員居住區(qū)，所以就放棄再建一所小學(xué)，躲開打工子弟的地方。我們的教育資源能夠這樣沒有顧忌地只為權(quán)勢階層、為優(yōu)勢群體服務(wù)嗎?相關(guān)的教育督導(dǎo)和輿論監(jiān)督為什么不發(fā)揮作用。

教育部一再強(qiáng)調(diào)不能亂收費(fèi)，但是什么叫亂收費(fèi)?什么叫合理收費(fèi)?沒有明確的法律依據(jù)。改革開放30年，中華人民共和國成立60年，居然沒有一部“學(xué)校法”，也就是說要辦一所學(xué)校需要什么樣的經(jīng)費(fèi)，由誰來撥給經(jīng)費(fèi)，能不能收費(fèi)，收什么樣的費(fèi)用，都沒有明確的權(quán)威法律限定。

日本在這方面做得非常好，法制方面的建設(shè)也非常到位。在東京城市里的學(xué)校和在北海道山區(qū)里的學(xué)校，在同一時(shí)期可以說是用同樣圖紙規(guī)劃的，如果北海道的學(xué)校只有三個(gè)學(xué)生，但是要開足課程，也要配五個(gè)老師，這從制度上就提供了保障和積極、公平的價(jià)值導(dǎo)向。

我們現(xiàn)在一方面在講基礎(chǔ)教育階段均衡化問題，同時(shí)在實(shí)踐中卻擴(kuò)大這種不公平。比如，北師大的著名教育家顧明遠(yuǎn)先生曾提出學(xué)校評“三好生”不應(yīng)和高考掛鉤的問題，曾經(jīng)引起教育界和全社會的廣泛關(guān)注。一直到今年，據(jù)筆者了解，很多地區(qū)的高考還跟“三好生”掛鉤，而不少地方的高中“三好生”多是“權(quán)二代”、“富二代”，社會影響很壞，教育資源的公平分配受到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

政策瓶頸需要突破

在現(xiàn)實(shí)中，人們理解的“資源”常被局限在經(jīng)費(fèi)的資源、校舍的資源、教師的資源等方面，但在中國還有一種資源特別緊俏，也是最容易出問胚的資源，就是我們的政策資源。例如，我們的政策規(guī)定了中等職業(yè)學(xué)校的學(xué)生，只有5％能夠升入高等院校，包括高等職業(yè)學(xué)校。也就是說，對于大多數(shù)中等職業(yè)學(xué)校的學(xué)生來講，升學(xué)和繼續(xù)學(xué)習(xí)方面的前景與資源就被這種不知出于何種緣由的限制政策極大地局限了。而這種政策的出臺是否經(jīng)過了合理的論證，是否對中國社會的和諧發(fā)展做了全面的思考呢?

筆者最近了解到，汶川地震以后，很多學(xué)校、很多地區(qū)都在做校舍防震加固工作，但是錢從哪出?沒有明確的規(guī)定，壓力就壓在各個(gè)學(xué)校的校長身上。作為一個(gè)公立中小學(xué)的校長，雖然沒有相關(guān)的政策法律規(guī)定這個(gè)壓力要壓在他們頭上，但是也沒有規(guī)定由哪一級政府要為此事埋單。

在校舍的建設(shè)方面應(yīng)該是有正常出口的。但在我們的現(xiàn)實(shí)中，反而無理由地將這些壓力壓到校長身上，逼著校長在社會上求爺爺告奶奶，逼著繼續(xù)出現(xiàn)亂收費(fèi)的現(xiàn)象，這樣的政策法規(guī)問題，應(yīng)該引起政府和全社會的高度關(guān)注與深切反思。

除此之外，在教育發(fā)展的很多方面基礎(chǔ)工作都不完備，一些最根本的法律原則和法律規(guī)范依然缺失，包括教育投入、教育監(jiān)督、教育經(jīng)費(fèi)預(yù)決算等方面的原則規(guī)定等，都還缺少權(quán)威的和有力的保障。

執(zhí)法和監(jiān)督不能缺位

從另一個(gè)方面講，即便有了一些相應(yīng)的法規(guī)政策，但在執(zhí)法和監(jiān)督方面的嚴(yán)重缺位也使得法律的權(quán)威受到挑戰(zhàn)與質(zhì)疑，使教育的正常發(fā)展沒有保障。比如，一直到今天我們還會經(jīng)常聽到某某慈善機(jī)構(gòu)或人物在某地捐贈了一所希望小學(xué)，這是一個(gè)很好的事情，體現(xiàn)了社會對教育的關(guān)注。但從另外一個(gè)角度想，如果這個(gè)地方缺一所小學(xué)，為什么我們的政府機(jī)構(gòu)沒有盡早去建?我們的監(jiān)督機(jī)構(gòu)為什么沒有督促政府建這所小學(xué)?其實(shí)對于一個(gè)國家來講，這是一件很不光彩的事，到了今天還要讓民間來捐助一所本來應(yīng)該布局到位的“希望小學(xué)”，這是很令人費(fèi)解的。

在正常的情況下，一個(gè)地方確實(shí)需要力一所小學(xué)，首先政府要在規(guī)劃和預(yù)算中做相關(guān)的安排。政府如果缺少這樣的作為，教育的督導(dǎo)就應(yīng)該履行其督政的職責(zé)，依據(jù)相關(guān)法律推進(jìn)監(jiān)督政府的工作。但從現(xiàn)實(shí)看，這些方面的工作不僅疲軟，也缺少制度的保障。

再比如說，談到資源人們首先想到的是經(jīng)費(fèi)資源，而對于有限的教育資源是主要分配給高等教育，還是分配給職業(yè)教育、中小學(xué)教育，抑或是幼兒教育、社會教育、殘疾人教育，在這些方面的取合，首先要依據(jù)法律。

在相關(guān)的法律確定以后，就應(yīng)該有一套法律監(jiān)督體系來保障。比如，前面提到的中高職學(xué)生的補(bǔ)助問題，國家是有明確規(guī)定的，明確了中央政府和地方政府的權(quán)利與責(zé)任，受益方包括公立學(xué)校和民辦院校的所有學(xué)生。但在前一段我考察的部分中高職院校中，發(fā)現(xiàn)有一些學(xué)校中央政府的經(jīng)費(fèi)到位了，但地方政府的經(jīng)費(fèi)不到位。作為學(xué)校，作為學(xué)生個(gè)人，面對這樣的情況，卻沒有一種正常的渠道去申訴或反映情況，以致助長了一些政府機(jī)構(gòu)或部門的不作為行為。

資源使用方面的混亂需要發(fā)現(xiàn)和改善

上個(gè)世紀(jì)90年代，我們對教育資源的有效配置問題有了一定的意識。但在經(jīng)費(fèi)和資源的公平配置和有效使用方面，還存有問題，缺少科學(xué)、合理的評價(jià)與監(jiān)督，以致一些亂象得不到遏制和改善。比如，這幾年有些機(jī)構(gòu)試圖對各級各類教育的投入和產(chǎn)出、公平與有效做相關(guān)研究，但卻面臨著一個(gè)很大障礙，就是教育信息不公開，使得相關(guān)監(jiān)督和研究無法進(jìn)行。

而且，在教育投入的方式上，常規(guī)投入遠(yuǎn)不能滿足學(xué)校辦學(xué)的實(shí)際需要，比較吸引眼球的是非常規(guī)的項(xiàng)目投入。即便是獲得的有限資源與經(jīng)費(fèi)，在學(xué)校的預(yù)決算方面也存在嚴(yán)重的模糊問題。比如很多的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，人文學(xué)科少一點(diǎn)。而理工科的動輒數(shù)十萬，乃至上千萬，但最后是不是能拿出成果，是不是轉(zhuǎn)化成產(chǎn)品，是不是能為社會服務(wù)，卻沒有人追究。在獲得這些資源方面，我們的導(dǎo)向還要看名頭、看長官意志，到最后沒有約束機(jī)制和必要的追究。這不僅助長了行政化和學(xué)術(shù)腐敗，也給教育資源的配置造成了很多混亂。

不可否認(rèn)，教育的改革與發(fā)展，不能只在教育的圈子里面去探討、去摸索、去實(shí)踐，而應(yīng)該在更廣闊的范圍內(nèi)推動與促進(jìn)，包括教育體制、經(jīng)濟(jì)體制、管理體制、人事體制、立法體制，以至政治體制的改革，要在提高國民素質(zhì)、促進(jìn)人們觀念轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，推動社會運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化與完善。如此，才能真正地推進(jìn)教育資源配置的公平、合理與有效，推進(jìn)中國教育的堅(jiān)實(shí)發(fā)展。