“兩會”聚焦:2010年財政政策透視

財政政策是解讀政府政策的重要指標，也是今年“兩會”代表委員熱議的重要問題。本文通過對財政透明度、財政政策走向、控制財政風險、個人所得稅、物業(yè)稅等若干重要問題進行深度分析和透視，幫助讀者更好地了解了未來中國財政走向的變化。

財政透明度進一步提高

2010年財政預算報告進一步提高了財政的透明度，更加全面地反映了政府的活動，有利于社會各界對政府活動的監(jiān)督，提高公共資金的使用效率。

提高財政透明度是落實《政府信息公開條例》的重要內(nèi)容，是建立公共服務型政府的內(nèi)在要求，也是完善公共財政體系的要求。2010年預算報告首次報告了全國政府基金預算和中央國有資本經(jīng)營預算，文字解釋、圖表顯示更為具體詳細易懂。預算報告反映的預算內(nèi)容更完整，預算的公開性進一步增強。政府預算是政府的賬本。政府的所有收支活動均應在此得到充分的反映。2010年預算報告向此邁出了堅實的一大步。

實際上，為適應社會主義市場經(jīng)濟的要求，我國早已明確建立公共財政預算、基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保障預算等有機結合的政府預算體系這一改革目標。近年來，我國在預算改革上進行了重要的探索，如試編國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算等等，就體現(xiàn)了預算完整性的要求。預算報告對改革實踐作了充分的反映。

公共服務型政府是經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的基礎。公共服務型政府是高效的政府，完善公共財政體系也要求盡可能節(jié)約政府成本。節(jié)約成本在很大程度上需要依靠監(jiān)督。完整的預算加上公開的預算，才能保證政府活動得到有效的監(jiān)督。公開性要求政府預算的內(nèi)容除了極少數(shù)涉及國家機密的內(nèi)容外，應及時向社會公布。2010年預算報告的內(nèi)容更加詳實，一些主要基金項目預算執(zhí)行情況，尤其是土地出讓收支的有關情況，都得到了較為充分的披露。2010年的預算報告對人大代表關心的問題作了較為具體的回應，對一些可能產(chǎn)生疑問的支持情況作了說明，表述更加通俗易懂。預算公開性的增強，與公共服務型政府是一個受到人民群眾廣泛監(jiān)督的政府的改革目標要求是一致的。

預算改革的目標之一是——要看政府做什么，只要看預算即可。與此相比，預算改革還需要在修訂預算法的基礎之上，結合國家的法治化和民主化進程，穩(wěn)步推進。

財政政策走向與財政風險

2010年預算報告明確了2010年的財政政策走向，即繼續(xù)實行積極財政政策，但積極財政政策的內(nèi)容著重點發(fā)生了變化。2009年排序第一的是是擴大政府公共投資，著力加強重點建設。在2010年，排在第一位的是提高城鄉(xiāng)居民收入、擴大消費需求。調整國民收入分配格局這一中長期目標已經(jīng)與短期經(jīng)濟政策實現(xiàn)了有機的結合。調整國民收入分配格局的地位得到進一步的重視。讓更多的人享受改革開放的成果，讓人民生活得更有尊嚴的執(zhí)政理念在預算報告中得到充分的體現(xiàn)。

2010年預算報告注意了對財政風險的防范。選擇積極財政政策是當前國內(nèi)外經(jīng)濟形勢所決定的。許多發(fā)達國家債臺高筑，擴張性財政政策面臨兩難選擇，主權債務危機如不能得到妥善的處理，就可能帶來世界經(jīng)濟“二次探底”的風險。作為大國經(jīng)濟體，中國需要保持合適的積極財政政策不變，但也要注意政策的力度，防范財政風險，實現(xiàn)財政的可持續(xù)性。2010年財政赤字首次超過1萬億元，達到1.05萬億元，絕對額創(chuàng)歷史新高。但這樣的赤字規(guī)模是符合我國積極財政政策實際情況的。積極財政政策的落實離不開擴大支出和結構性減稅，一定的赤字規(guī)模是不可避免的，但從相對值來看，財政赤字占GDP的比例預計在2.8％，連3％這一傳統(tǒng)警戒線都沒有突破。這和許多西方國家為應對金融危機，紛紛突破警戒線形成了鮮明的對比，我國的預算安排是相當穩(wěn)妥的。

不到3％的赤字率雖然不高，但要注意各種形式的債務負擔。特別是，地方融資平臺如不加以進一步規(guī)范，則可能帶來非常嚴重的債務危機。與此同時，要注意中國現(xiàn)實的特殊性。中國政府所擁有的國有資源、國有土地、國有經(jīng)濟等資產(chǎn)是世界上許多國家所不可比擬的。也就是說，中國政府所擁有的國家財富需要有一套特殊的財務報告體系加以準確反映。特別是，在當前世界各國更加重視財政風險的今天，通常的用以衡量財政風險的赤字率、債務負擔率指標，在中國只具有參考意義。社會各界在重視政府所可能面對的各種隱性債務、或有債務、間接債務的同時，如不重視政府資產(chǎn)狀況，則容易夸大財政風險。因此，需要有國家和各級政府的資產(chǎn)負債表來加以準確反映，還應積極探索具有中國特色的政府財務報告體系(資產(chǎn)負債表、現(xiàn)金流量表等)的編制工作。當然，由于資產(chǎn)變現(xiàn)受到這樣那樣條件的限制，還需要進一步研究國家財富流動性機制，以更精確、更有針對性地應對財政風險的挑戰(zhàn)。

減免個人所得稅

隨著生活成本的不斷提高，不少代表委員熱議個人所得稅的減稅問題。減稅的焦點在工資薪金所得減除標準的提高上。目前，減除標準為2000元，有兩會代表委員希望將之提高到5000元——說者容易行者難。

目前，個人所得稅占全部稅收收入不足7％。這說明，個人所得稅減稅在財政上具有較強的承受能力。但個人所得稅減稅空間不大。個人所得稅是中央和地方的共享稅。在地方稅系不夠健全的情況下，個人所得稅在一些地方占據(jù)重要的位置。一味地提高減除標準，可能導致部分地方特別是中西部地區(qū)個人所得稅幾乎面臨絕收的局面。也就是說，如果要提高工資薪金所得費用減除標準，必須有相應的財政體制改革，重構政府間財政關系，提高地方財政的承受能力。

根據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)階段個人所得稅65％來自工資薪金所得。在新加坡，占人口總數(shù)20％的新加坡富人貢獻了93％的個人所得稅，個稅基本都由富人承擔。個稅改革絕不僅僅是一個工資薪金費用減除標準的提高問題，它牽涉到個人所得稅的定位問題。如果要讓個人所得稅在收入再分配體系中發(fā)揮更重要的作用，那么個人所得稅就應該只對少數(shù)人征收。如果個人所得稅在財政收入體系中的作用要進一步增強，像許多發(fā)達國家那樣，那么個人所得稅的征收面還不能太窄，降低個人所得稅更多地要從稅率下調著手。

理想的以調節(jié)收入分配為目標的個人所得稅制受到多種因素的制約。一般認為，綜合所得稅制是較為理想的能夠促進公平的稅制，但是如果再考慮稅收征管因素，那么這種看法就不見得能夠成立。綜合所得稅制的實施需要稅務征管機構全面掌握個人收入信息，但現(xiàn)實是，稅務機構無法掌握個人灰色收入的信息，現(xiàn)金交易的普遍性導致許多現(xiàn)金收入無法被追蹤。綜合所得稅制的實施需要有與之相對應的稅收征管機構，但現(xiàn)實中的稅務機構主要是適應企業(yè)納稅的需要而設置的。而且，近年來，對個人所得稅的征管雖然一直在加強，但就個人所得稅所提供的稅收收入與全面完善綜合所得稅制征管條件所需要投入的成本相比，至少短期內(nèi)是得不償失的。另外，個人收入信息的取得往往需要政府多個部門的配合，需要建立多部門信息交換機制，讓更多的部門能夠向稅務部門提供相關的收入信息。考慮到這些外部環(huán)境，如果綜合所得稅制貿(mào)然推出，其結果很可能是逆向調節(jié)，即收入水平相對較低但收入信息容易為稅務機構所掌控的個人需要負擔更多的稅。因此超越現(xiàn)實征管條件奢談理想稅制是不可行的。

回歸現(xiàn)實，從個人所得稅的角度來解決收入分配問題，應該在綜合所得稅制既定的前提之下，采取分步突破的策略。短期內(nèi)，改革的重點應更多地放在稅收征管基礎條件的完善和彌補現(xiàn)有漏洞上。例如，通過嚴格實施反洗錢法，將現(xiàn)金交易的范圍縮小到最小。再如，通過建立部門間信息交換機制，為稅務機構多渠道收集收入信息創(chuàng)造條件。另外，針對富人逃避稅收的手段多的事實，可考慮引進最低替代稅制，如以資產(chǎn)規(guī)模為依據(jù)，讓富人為個人所得稅多作貢獻。而且，個人所得稅同樣應該在鼓勵第三次分配上發(fā)揮更為積極作用。例如，對慈善捐贈扣除實行更方便的制度。

現(xiàn)實中國已離不開世界。因此，個人所得稅制改革不可避免地要考慮到國際稅收競爭因素的影響。個人所得稅制改革一定要與構建稅制競爭力聯(lián)系在一起。具體說來，應該改革工資薪金所得的九級超額累進稅率，減少稅檔，降低最高邊際稅率，使得最高邊際稅率的水平至少不高于周邊國家和地區(qū)。

物業(yè)稅的定位

當前，關于物業(yè)稅的討論非常混亂。本文所指的物業(yè)稅只是對個人住房在持有環(huán)節(jié)征收的物業(yè)稅。各地“空轉”試點物業(yè)稅不涉及個人住房，不屬于本文討論的對象。物業(yè)稅的開征要給其合適的定位，并且評估其可能的影響，在此基礎之上擇機推出。

當前關于物業(yè)稅的討論中，很大一部分將物業(yè)稅定位為推動房價下降的重要工具，這種看法是片面的。房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展不需要房價的過快增長，但需要房價相對穩(wěn)定。大起大落的房價顯然不是一個健康的房地產(chǎn)市場的特征。物業(yè)稅不是推動房價下降的根本力量，在當前經(jīng)濟回暖基礎尚未夯實之際，物業(yè)稅的開征很可能成為推動房價大幅度下降的最后一根稻草。房價大落，即使下跌不到30％，也可能給房地產(chǎn)行業(yè)、銀行業(yè)和相關的五六十個行業(yè)帶來毀滅性的打擊。因此，如果這是推行物價稅的代價，那么所要冒的風險就太大了。嚴重地說，這樣的物業(yè)稅還會給宏觀經(jīng)濟帶來更多的不確定性，最終影響中國經(jīng)濟的平穩(wěn)較快增長。

次貸危機之前，許多實行了物業(yè)稅的國家都經(jīng)歷了較長時間的房價持續(xù)上漲。由此就可以很清楚地看到，有了物業(yè)稅，即使短時期內(nèi)房價下跌，最終房價仍然可能回歸高位。這也說明，試圖以物業(yè)稅來降房價的目標從根本上是難以實現(xiàn)的。而且，如果沒有充足有效的住房供給，房地產(chǎn)市場作為賣方市場的格局沒有改變，那么最終只能由買方來承擔各種各樣增加的稅收負擔，這同樣起不到改善住房民生的效果。

也有觀點認為，需將開征物業(yè)稅與地方主體稅種的健全聯(lián)系起來，這種對物業(yè)稅的定位有一定道理，但還需結合現(xiàn)實評估開征物業(yè)稅所可能帶來的財政風險。的確，在許多國家，物業(yè)稅是地方財政的重要收入來源。在我國，地方主體稅種的缺失一直是一個問題。由于缺少主體稅種，地方政府嚴重依賴土地出讓金收入，形成了具有中國特色的“土地財政”。這種以“賣地”為特征的“土地財政”不具有可持續(xù)性。在房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)開征物業(yè)稅，細水長流，地方財政不會因此竭澤而漁。但是，不能由此就認為，物業(yè)稅開征之后，地方財政就不會出現(xiàn)困難，財力緊張的狀況就不會再出現(xiàn)。受次貸危機的影響，美國許多地方財政陷入困難。加利福尼亞州作為美國一個比較富裕的州，也深受物業(yè)稅下降之害，財政陷入嚴重的困難之中。因此，開征物業(yè)稅，不能與消除地方財政風險劃等號。

對中長期有利的事，在短期內(nèi)卻可能帶來重大的負面影響。目前各地政府已經(jīng)建立了各種各樣的融資平臺。不是所有的地方融資平臺，都會帶來未來的財政支付壓力。但是在數(shù)萬億規(guī)模以上的融資平臺中，有一些是給不能帶來經(jīng)濟效益的項目，如學校工程等融資項目自身不會帶來充足償還借款的現(xiàn)金流。地方來自土地出讓金的收入在一定程度上可以應對這個風險。但是，地方能否得到充足的土地出讓金收入也是有前提的。如果市場預期房價下跌，或者事實上已經(jīng)在持續(xù)下跌，那么地方將很難獲得相應的土地出讓金收入以及相關稅費收入。由此看來，短期內(nèi)要積極防范地方融資平臺所帶來的潛在財政風險，也要求對物業(yè)稅的開征要慎之又慎。這也要求，物業(yè)稅的開征，需要創(chuàng)造條件，突破短期的瓶頸。

而將物業(yè)稅定位為受益稅，即人民享受地方政府所提供的公共產(chǎn)品和公共服務所付出的代價是合適的。這樣定位，與構建公共服務型政府的目標也是一致的。事實上，十六屆三中全會發(fā)布的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中提出：“實施城鎮(zhèn)建設稅費改革，條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應取消有關稅費?！薄稕Q定》明確地將物業(yè)稅的開征與取消有關稅費聯(lián)系起來。只有取消相關稅費，才能開征物業(yè)稅。這些相關稅費，特別是其中的一些基礎設施配套收費，本身就帶有“使用者收費”的性質，用物業(yè)稅來取代這種“使用者收費”，實際上是一種“費改稅”。只不過和通常的“費改稅”不同，物業(yè)稅是未來要征收的，相關的稅費是已經(jīng)支付的。因此，開征物業(yè)稅時，征稅對象的選擇有必要區(qū)分存量和增量。對存量房產(chǎn)在產(chǎn)權有效期內(nèi)，即個人住房七十年產(chǎn)權期內(nèi)，不能在對其征收物業(yè)稅。這種不征收，不是一種稅收優(yōu)惠措施，因為存量房產(chǎn)實際上已經(jīng)承擔了與物業(yè)稅相對應的相關稅費。如果再對存量房產(chǎn)征收物業(yè)稅，那么這構成了重復征稅。