《安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量適用規(guī)則》解讀

鄔燕云

為了正確適用安全生產(chǎn)法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，規(guī)范安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門或其委托實施行政處罰的組織或者機構(gòu)合法、適當?shù)匦惺剐姓幜P自由裁量權(quán)，國家安全監(jiān)管總局于2010年7月15日頒布了《安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量適用規(guī)則》(國家安監(jiān)總局第31號令，以下簡稱《規(guī)則》)，同時配套制定了《安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量標準》(以下簡稱《標準》)，自2010年10月1日起施行。出臺《規(guī)則》和《標準》的背景

經(jīng)過多年的工作，各地安全生產(chǎn)監(jiān)管隊伍逐步健全，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作日益加強。但是，目前在行政處罰自由裁量權(quán)的行使上仍存在一些突出問題。一是現(xiàn)行法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政處罰權(quán)很大、很多，自由裁量的范圍、幅度很大，全國安全生產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)缺少一部自由裁量的基本規(guī)則和具體標準，難以把握處罰幅度。二是實施行政處罰自由裁量時，有的地方存在任意裁量，或者突破法律規(guī)定幅度的現(xiàn)象。三是不按程序裁量處罰。四是裁量幅度過高過低，缺乏基本標準。這些問題不解決，必將影響公正、公平執(zhí)法，降低行政執(zhí)法效能和權(quán)威性。因此，根據(jù)國辦發(fā)(2004)24號國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》的要求和安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的需要，國家安監(jiān)總局制定頒布了《規(guī)則》和《標準》。

《規(guī)則》和《標準》的適用范圍

《規(guī)則》是安全監(jiān)管執(zhí)法機關(guān)及行政執(zhí)法人員正確行使行政處罰自由裁量權(quán)的依據(jù)，也是用好《標準》的前提和保障?！兑?guī)則》主要適用于縣級以上安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門或其委托實施行政處罰的組織或者機構(gòu)(以下統(tǒng)稱“安全監(jiān)管執(zhí)法機關(guān)”)，依照安全生產(chǎn)法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章作出行政處罰行使自由裁量權(quán)?！兑?guī)則》僅是規(guī)定了安全監(jiān)管執(zhí)法機關(guān)實施行政處罰時，需要行使行政處罰自由裁量權(quán)的適用原則，包括如何選擇法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，何種情形不予處罰，何種情形減輕處罰，何種情形加重處罰等。安全監(jiān)管執(zhí)法機關(guān)及其行政執(zhí)法人員具體實施行政處罰自由裁量時，應(yīng)當根據(jù)《規(guī)則》的要求，參照《標準》進行處罰。

考慮到原國家安全監(jiān)管局、國家安全監(jiān)管總局已公布的部門規(guī)章中也規(guī)定了有關(guān)行政處罰自由裁量的要求，如《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》(國家安監(jiān)總局第15號令)。為便于部門規(guī)章之間的銜接，《規(guī)則》規(guī)定：“原國家安全監(jiān)管局、國家安全監(jiān)管總局公布的部門規(guī)章與本規(guī)則不一致的，適用本規(guī)則?！绷硗?，對于法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)對行政處罰自由裁量另有規(guī)定的，適用其規(guī)定，不適用《規(guī)則》要求。

煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)實行垂直的管理體制，不同于安全監(jiān)管執(zhí)法機關(guān)，其實施行政處罰主要依據(jù)法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，實施行政處罰遵循《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》(國家安監(jiān)總局第15號令)的規(guī)定。因此，煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)對煤礦安全生產(chǎn)違法行為具體實施行政處罰自由裁量時，應(yīng)當遵循《規(guī)則》的有關(guān)自由裁量適用規(guī)定，依照《煤礦安全監(jiān)察行政處罰自由裁量實施標準(試行)》進行處罰。

行政處罰的難點和重點

正確、合理地適用相關(guān)法律規(guī)定，是安全監(jiān)管執(zhí)法機關(guān)和行政執(zhí)法人員實施行政處罰的難點和重點?！兑?guī)則》對行政處罰中有關(guān)法律規(guī)定的適用從5個方面作出了明確規(guī)定。

對于同一個違法行為違反不同法律、行政法規(guī)或者部門規(guī)章規(guī)定的，在適用具體法律條文時遵循：一是優(yōu)先適用法律效力高的規(guī)定的原則。例如，對于非煤礦山建設(shè)工程安全設(shè)施設(shè)計未經(jīng)審查的安全生產(chǎn)違法行為，《安全生產(chǎn)法》有相關(guān)規(guī)定，非煤礦山建設(shè)工程安全設(shè)施設(shè)計審查和竣工驗收辦法也有相關(guān)規(guī)定，則適用具體法律條文要選擇《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定。二是法律效力相同，屬于特別規(guī)定的優(yōu)先適用的原則。

同一法律規(guī)定實施某個違法行為應(yīng)當(可以)處以罰款的行政處罰確定的，按照《標準》對其罰款幅度予以細化。

同一法律規(guī)定實施某個違法行為應(yīng)當(可以)處以不同種類(包括警告、沒收違法所得、暫扣或者吊銷許可證等)的行政處罰的，按照《標準》給予相應(yīng)種類的行政處罰。

同一法律規(guī)定實施某個違法行為根據(jù)情節(jié)輕重不同處以不同行政處罰的，按照《標準》確定的情節(jié)給予相應(yīng)種類的行政處罰。

生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)人員違反不同的法律規(guī)定，或者違反同一條款的不同違法情形，有2個以上應(yīng)當給予行政處罰的違法行為的，應(yīng)當適用不同的法律規(guī)定或者同一法律條款規(guī)定的不同違法情形，分別裁量，合并處罰。

正確合理計算違法所得

如何界定安全生產(chǎn)違法行為中的違法所得，是安全監(jiān)管執(zhí)法機關(guān)和行政執(zhí)法人員正確實施行政處罰的基礎(chǔ)。這里要注意行政執(zhí)法中的違法所得與司法實踐中的違法所得的區(qū)別。行政執(zhí)法中的違法所得，通常是指實施違法行為所取得的總收入，包括錢幣、財物等，不扣除成本。司法實踐中的違法所得，通常是指實施違法行為扣除合理成本后的總收入，包括錢幣、財物等。安全生產(chǎn)違法所得按照下列規(guī)定計算：

1生產(chǎn)、加工產(chǎn)品的，以生產(chǎn)、加工的產(chǎn)品及其銷售收入作為違法所得；

2銷售商品的，以銷售收入作為違法所得；

3提供安全生產(chǎn)中介、租賃等服務(wù)的，以服務(wù)收入或者報酬作為違法所得；

5銷售收入無法計算的，按照當?shù)赝愅纫?guī)模的生產(chǎn)經(jīng)營單位的平均銷售收入計算；

6服務(wù)收入、報酬無法計算的，按照當?shù)赝袠I(yè)同種服務(wù)的平均收入或者報酬計算。

自由裁量的基準

《標準》結(jié)合安全生產(chǎn)違法行為的不同形態(tài)，根據(jù)實施行政處罰的相關(guān)法律規(guī)定，確定了7項裁量基準，供自由裁量時參考。

1違法所得的裁量基準

對于法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章中規(guī)定按照違法所得數(shù)額處以罰款的條款，按照違法所得的多少，劃分不同的處罰檔次。具體裁量時，分為違法所得固定數(shù)額和按照違法所得的倍數(shù)處以罰款兩種情形分別設(shè)定。

2事故或者職業(yè)危害程度的裁量基準

對于法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章中規(guī)定事故責任者處罰的條款，按照不同的事故等級和行為、情節(jié)等因素，劃分不同的處罰檔次。對于職業(yè)危害的處罰，借鑒衛(wèi)生部門有關(guān)處罰細化的規(guī)定，按照建設(shè)項目職業(yè)病危害輕重程度，劃分不同的處罰檔次。

3項目投資額的裁量基準

對于法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章中規(guī)定建設(shè)項目違法的條款，按照建設(shè)項目的投資額度大小，劃分不同的處罰檔次。

4違法行為期限的裁量基準

對于法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章中明確規(guī)定申請許可證的有關(guān)手續(xù)辦理期限或者周期的條款，按照違法行為的逾期長短，劃分不同的處罰檔次。

5違法行為方式的裁量基準

對于法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章中規(guī)定不同違法行為方式或者程度明顯不同、可以分解的違法行為的條款，通過具體細化和分解相應(yīng)的違法行為方式或者危害程度，劃分不同的處罰檔次。

6違法行為當事人數(shù)量的裁量基準

對于法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章中明確規(guī)定負責人、安全生產(chǎn)管理人員、從業(yè)人員等當事人的教育培訓(xùn)、持證上崗、配發(fā)勞動防護用品等的條款，按照當事人的數(shù)量多少，劃分不同的處罰檔次。具體裁量時，分為固定人數(shù)標準和按照比例確定人數(shù)標準兩種情形分別設(shè)定。

7構(gòu)成違法行為的場所、設(shè)備等構(gòu)成要素的裁量基準

對于法律、行政法規(guī)和規(guī)章中沒有可以按照構(gòu)成要素作為裁量標準的條款，通過細化違法行為的發(fā)生頻次、違法設(shè)備數(shù)量安全投入數(shù)額、違法行為內(nèi)容等構(gòu)成要素的數(shù)量作為具體量化的標準。劃分處罰幅度或者不同檔次。

編輯王靜怡