沖突與出路:透析十年來安徽省農(nóng)村義務(wù)教育投資體制改革

　　安徽省義務(wù)教育投資體制改革十年來完成了三項任務(wù)：第一、2001年實行“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制，省政府下發(fā)了《關(guān)于保障農(nóng)村義務(wù)教育投入和教師工資發(fā)放的通知》，文件明確規(guī)定縣級人民政府對本地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育在財政投入上負有主要責任，省、市人民政府主要負責義務(wù)教育的宏觀統(tǒng)籌規(guī)劃，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府協(xié)助承擔其區(qū)域內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育的管理實施工作。第二、2007年春季開始，作為推出的系列惠民政策措施之一，省委、省政府全部免除了農(nóng)村義務(wù)教育階段約880萬孩子的學雜費。第三、經(jīng)國務(wù)院批準，從2007年秋季學期起，國家又向安徽省義務(wù)教育階段學生(含縣鎮(zhèn))免費提供國家課程的教科書，所需資金由中央財政承擔。安徽省農(nóng)村地區(qū)中小學生上學所需繳納的兩個“大興”——書本費和學雜費已經(jīng)全部免除，學生只需交納最高20元的義務(wù)教育作業(yè)本費就能上學讀書了(寄宿制學生需按物價部門核定標準交納住宿費)，這標志著安徽省真正回歸到了“全免費”的義務(wù)教育時代。在為中小學生“減負”后，安徽省又開始為中小學?！皽p壓”——2008年起，安徽省義務(wù)教育階段學校逐步甩掉背負多年的債務(wù)“包袱”。令人欣慰的是，安徽省擬用三年時間化解農(nóng)村教育負債：2007年化解20％，2008年、2009年各化解40％。但是安徽省地處中部，歷史和環(huán)境的因素使得農(nóng)村義務(wù)教育投資總量及投資效益與周邊省份相比依然處于低水平狀態(tài)，義務(wù)教育投資體制不少方面有待于進一步改進。
　　
　　一、改革前后安徽省農(nóng)村義務(wù)教育投資狀況的變化情況
　　
　　1　農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費收入及結(jié)構(gòu)變化
　　安徽省農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(農(nóng)村普通小學和普通初中)總收入，2001年、2005年和2008年分別為39.74億元、48.10億元和60.08億元，其中預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費撥款占總收入的比例分別為61.2％、70.2％和78％?？梢钥闯觯A(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費撥款增長速度很快，是安徽省農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費總投入增長的主要因素。2005年安徽省農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費總投入比2001年增加18.5億元，增長26.53％(若考慮完全中學和職業(yè)中學的初中部分經(jīng)費，增長約22％)，其中預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費撥款增加了28.17億元，2008年達到50.15億元。由于農(nóng)村教育費附加的取消以及學校亂收費現(xiàn)象的清理整頓，農(nóng)村預(yù)算外義務(wù)教育經(jīng)費收入還有所降低。
　　2　農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費支出變化
　　2001年、2005年和2008年安徽省農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費總支出分別為49.90億元、59.71億元和73.28億元。從支出結(jié)構(gòu)看，各支出部分間的增長幅度不一。2006年、2007年、2008年個人部分占總支出的比例分別為68.67％、73.92％和75.18％，呈逐年上升之勢。以2008年為例，安徽省農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費總支出比2001年增加23.38億元，增加額中約80％為補發(fā)和增加教師工資，其余20％主要為中央和地方財政安排的危房改造專項支出，農(nóng)村中小學生均公用經(jīng)費也逐年上升，其中初中生均公用經(jīng)費在2001年為160.71元，而2008年則為260.56元。
　　3　農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費運轉(zhuǎn)變化
　　2007年實施義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革后，農(nóng)村義務(wù)教育基本運轉(zhuǎn)經(jīng)費得到了保障。以合肥地區(qū)為例，2007年實施投資新機制改革，春季就覆蓋學校共1133所(其中城市261所，農(nóng)村872所)，惠及學生共533043人(其中城市192300人，農(nóng)村340743人)；秋季覆蓋學校共1099所(其中城市255所，農(nóng)村844所)，惠及學生數(shù)計518345人(其中城市197396人，農(nóng)村320949人)。2007年全地區(qū)已經(jīng)撥付義務(wù)教育保障資金共16358.6萬元。其中免除學雜費資金13779.74萬元、補助公用經(jīng)費資金1821.29萬元、免費教科書資金659.10萬元、補助貧困寄宿生生活費98.47萬元。數(shù)據(jù)顯示了該地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費的運轉(zhuǎn)情況，其數(shù)額是巨大的，覆蓋面是廣泛的，受惠的學校和學生數(shù)量是眾多的。
　　
　　二、安微省農(nóng)村義務(wù)教育投資體制改革的主要成果
　　
　　1　公辦教師工資基本得到保障
　　這是農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革最豐要的成果，在無為縣表現(xiàn)更為明顯。在改革前，無為縣幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有拖欠教師工資的現(xiàn)象，改革后不但沒有拖欠，發(fā)放標準也有所提高。教師工資的全縣統(tǒng)發(fā)改變了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資不均的現(xiàn)象，這對緩解教師的地區(qū)間結(jié)構(gòu)性缺編有一定作用。2009年9月1日起，安徽省正式實行義務(wù)教育階段績效工資制度，并且把教師工資與公務(wù)員工資制度掛鉤，有力地維護了教師隊伍的穩(wěn)定，教師自身的生產(chǎn)力得到極大的發(fā)揮。
　　2　減輕了農(nóng)民的教育負擔
　　稅費改革前，舒城縣每年向農(nóng)民征收的教育費附加2080萬元，稅費改革后，教育費附加被取消。農(nóng)村中小學學雜費標準也大幅度降低。根據(jù)我們的調(diào)查，稅費改革前，兩縣農(nóng)村小學的各項收費加在一塊每學期在220元左右，初中350元左右。2002年開始，舒城縣中小學收費實行“一費制”，小學80元／學期，初中130～140元／學期。靈壁縣雖然沒實行“一費制”，但對雜費標準也控制嚴格，實收學雜費等費用每學期小學在110～120元，初中170～180元，收費標準大幅度降低。農(nóng)民反映，稅費改革前經(jīng)常有集資建校之類的名目，學校從不見翻新，但集資卻每年都有。稅費改革后，教育集資、攤派也得到了一定程度的治理。
　　3　危房改造工作有所進展
　　以舒城縣為例，縣財政對農(nóng)村義務(wù)教育學校危房改造支持力度加大，連續(xù)兩年從稅費改革轉(zhuǎn)移支付中拿出1300萬元作為中央、省危房改造的配套資金，共完成改造面積4.15萬平方米。靈壁縣鄉(xiāng)財力較弱，中央、省的轉(zhuǎn)移支付用于教育的資金主要用于彌補教師工資缺口，籌集危房改造配套資金的重擔實際落在了學校和村級的身上，配套資金的籌措非常困難，但也完成了部分危房改造。
　　4　初步建立了農(nóng)村義務(wù)教育的財政監(jiān)督機制
　　農(nóng)村義務(wù)教育的事權(quán)由原來主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在主要以縣級政府承擔。由于縣財政相對鄉(xiāng)財政要規(guī)范很多，在此基礎(chǔ)上，安徽省各縣都建立了教師工資財政專戶和危房改造資金專戶，這些措施有利于完善財政管理體制，并建立有效的財政監(jiān)督機制。從我們調(diào)查的情況看，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的使用效率有很大提高。
　　
　　三、教育改革中的沖突——安徽省義務(wù)教育財政體制存在的問題
　　
　　1　投資總體水平偏低，尤其對義務(wù)教育投入不足
　　按照衡量教育投資規(guī)模的國際指標——教育投資占GNP的比重來看，安徽省的教育投資規(guī)模從20世紀90年代以來，財政性教育經(jīng)費占GN P的比重一直徘徊在3％以下，其中從1991年到1995年還呈現(xiàn)了持續(xù)下滑的趨勢，后來雖然有所回升，但到2003年才僅達到3.4％，與4％的目標仍相距甚遠。2003年政府教育投入占GN P的3.4％，遠遠低于江蘇省1998年教育投入1.1個百分點。即使與1998年山東、浙江等省教育投入相比，安徽省對教育的投入也顯得遠遠不足。安徽省2008年對義務(wù)教育的投入占GDP比例僅為2.87％，而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)早在2000年，政府支出占GDP的比例就已達到2％—2.5％，安徽省的這一比例顯然是偏低的。
　　2　義務(wù)教育投入水平在各地之間的差距拉大，造成了義務(wù)教育新的不均等
　　由于歷史上形成的城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，以及改革開放以來經(jīng)濟區(qū)域優(yōu)惠政策傾斜，市與市、縣與縣、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)的經(jīng)濟發(fā)展水平極不平衡。在義務(wù)教育投入分配上，也偏向城市經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。農(nóng)村特別是經(jīng)濟落后地區(qū)的投入嚴重不足，不同地區(qū)公民受教育的機會不均等。例如蕪湖地區(qū)的人均教育經(jīng)費是巢湖地區(qū)的1.5倍之多，而且這一差距逐年呈擴大趨勢。這種地區(qū)間教育投入水平差距的拉大，給一些貧困縣九年義務(wù)教育質(zhì)量的提高帶來了新的難度，也給不同地區(qū)接受義務(wù)教育的機會帶來新的不均等。
　　3　投資效益低，浪費現(xiàn)象嚴重
　　政府教育投資的效益，是指政府如何利用有限的財力滿足社會對公共教育的需求，以確保國家教育目標的實現(xiàn)，同時有利于宏觀經(jīng)濟的增長。目前，安徽省不僅教育經(jīng)費總量不足，而且有限的教育經(jīng)費使用效率低下，存在著嚴重浪費現(xiàn)象，投資資金使用效率低必然造成投資效益的低下。教育經(jīng)費使用效率低下主要表現(xiàn)在“學校辦社會”現(xiàn)象普遍，擠占了學校本已有限的教育經(jīng)費開支，并使教育設(shè)施大量閑置、利用率較低。投資效益低的另一個原因是接受教育機會不公平。2001年以來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，有些地方基礎(chǔ)教育的公共經(jīng)費投入有了大幅度的增長，而基礎(chǔ)教育的“地方負責，分級管理”的制度使得老、少、邊、窮地區(qū)的基礎(chǔ)教育幾乎沒有必要的財政保證和支持，造成安徽省基礎(chǔ)教育呈現(xiàn)地區(qū)、城鄉(xiāng)等方面極為不公平的現(xiàn)狀，形成不同地區(qū)少年兒童公共教育財力資源獲取的巨大差距。
　　
　　四、安徽省農(nóng)村義務(wù)教育投資困境形成的原因
　　
　　從財政角度探討安徽省農(nóng)村義務(wù)教育的困境，歸根結(jié)底是個投入不足的問題。那么，是什么原因造成了農(nóng)村義務(wù)教育的投入不足呢?可以從以下幾個方面來看。
　　1　各級政府義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付總量過小，義務(wù)教育責任有待進一步明確
　　“以縣為主”明確了縣級政府的責任，但是中央、省、市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責任沒有得到明確。我國真正實現(xiàn)“政府辦教育”，必須充分發(fā)揮各級政府的力量，在縣財政普遍困難的情況下，上級政府的轉(zhuǎn)移支付支持至關(guān)重要。義務(wù)教育又是一項長期的事業(yè)，必須形成穩(wěn)定的資金流。目前就有義務(wù)教育配套資金義務(wù)的層層下壓現(xiàn)象，因而必須量化中央、省市級政府的支出責任，建立規(guī)范化的農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度。
　　2　縣級政府義務(wù)教育支出意愿不高
　　教育工作花錢多，周期長，見效慢，地方領(lǐng)導(dǎo)的支出意愿不高。與義務(wù)教育負擔重導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財政困難的基本判斷相對應(yīng)，縣鄉(xiāng)財政的另一個特征是財政困難首先帶來的是本地區(qū)義務(wù)教育支出的減少。以舒城和靈壁為例，2002年，舒城縣完成預(yù)算內(nèi)財政總支出30732萬元，用于義務(wù)教育的支出包括危房改造資金共11810萬元，靈壁縣預(yù)算內(nèi)財政總支出26933萬元，比舒城縣少3799萬元，幾乎全部表現(xiàn)為義務(wù)教育支出的差距(3696萬元)。財政狀況越困難義務(wù)教育支出比率越低，這也說明義務(wù)教育負擔重至少不是導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財政困難的唯一因素，縣鄉(xiāng)財政支出膨脹存在其他更重要的內(nèi)部動因。因此“以縣為主”的義務(wù)教育財政體制，強化縣級政府的義務(wù)教育支出意愿非常重要。而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，主要是明確其在農(nóng)村義務(wù)教育中的管理責任。
　　3　義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金的流通渠道不暢
　　雖然農(nóng)村義務(wù)教育受到各級政府的空前重視，一些農(nóng)村義務(wù)教育專項補助仍然存在到位不及時，甚至是被截留、挪用現(xiàn)象。比如安徽省的公用經(jīng)費補助就沒有得到落實。2002年，安徽省規(guī)定，對實行“一費制”試點縣和15個山區(qū)縣的農(nóng)村初中、小學，省財政分別按每生每學期15元和5元的標準給予補助，但舒城縣的情況是，學校并沒有得到這部分補助資金。即使是2007年以來政府設(shè)施義務(wù)教育資金保障機制，但在資金的按時按量落實方面仍然成問題。
　　
　　五、安徽省義務(wù)教育投資體制新出路的思考
　　
　　1　提高對普及基礎(chǔ)教育重要性的認識
　　東部發(fā)達省份一貫重視教育事業(yè)特別是基礎(chǔ)教育事業(yè)的發(fā)展，把能否普及基礎(chǔ)教育作為通向現(xiàn)代化的第一個關(guān)口來抓。安徽省也必須從認識上轉(zhuǎn)軌，把普及義務(wù)教育作為一項基本政策來抓。
　　2　合理安排市縣的義務(wù)教育投資比例
　　政府負擔義務(wù)教育投資比例應(yīng)日趨加大，政府應(yīng)當成為義務(wù)教育經(jīng)費投入的主體。因此，有必要根據(jù)各級政府占有財政收入的份額來分擔義務(wù)教育經(jīng)費投入的比例。借鑒其他省的經(jīng)驗，應(yīng)確立中央對義務(wù)教育經(jīng)費投入的比例在50％左右；省級政府投入的比例約為30％；市、縣兩級政府分擔其余義務(wù)教育經(jīng)費的20％的比例。
　　3　調(diào)整教育經(jīng)費結(jié)構(gòu)，保證義務(wù)教育經(jīng)費
　　經(jīng)驗告訴人們：教育投資多，不等于經(jīng)濟效益大。要想取得教育投資的高效益，一個關(guān)鍵的因素在于把經(jīng)費用到刀刃上——確保重點。在經(jīng)濟和教育發(fā)展的初級階段，三級教育投資“一一二”分配結(jié)構(gòu)中，初等教育投資比例應(yīng)最高。
　　4　建立健全政府對貧困學生的直接資助制度
　　家庭貧困仍是義務(wù)教育階段學生失學輟學的首要原因，政府應(yīng)當義不容辭地承擔起對貧困學生直接資助的責任，而不應(yīng)將這一責任推給社會。實施《義務(wù)教育法》，強制適齡兒童接受義務(wù)教育和向貧困學生提供資助，是政府應(yīng)當同時履行的責任和義務(wù)。因此，建議各級政府認真履行義務(wù)教育法中關(guān)于“國家設(shè)立助學金幫助貧困學生就學”的規(guī)定，盡早在全國范圍普遍建立政府公共經(jīng)費負擔的政府助學金制度，使貧困學生受到政府的特別關(guān)注，并獲得較為充分的經(jīng)費資助。
　　5　必須努力提高義務(wù)教育公共投資效益
　　教師人力資源利用率是義務(wù)教育公共投資效益的首要方面。各級政府必須根據(jù)學齡人口變化趨勢，對教師的初級培訓(xùn)和招聘進行需求趨勢規(guī)劃和實行總量控制，以避免師資出現(xiàn)供大于求而無端增加財政負擔的問題。簡化義務(wù)教育學校內(nèi)部管理層次和行政結(jié)構(gòu)，嚴格核編控編，同時建立嚴格合理的教師分配、調(diào)動和流動制度解決當前因城鎮(zhèn)教師普遍超編、邊遠農(nóng)村教師嚴重不足且余缺不能有效調(diào)節(jié)而造成的教師資源配置不當問