學(xué)校類型化及其法律調(diào)整

　　阿圖爾·卡夫曼曾說(shuō)過：“對(duì)事物的本質(zhì)思考是一種類型學(xué)的思考?！睂?duì)當(dāng)前各類學(xué)校進(jìn)行類型化的思考，可以歸納、提煉出各種類型的概念與特征，尋求適合各類型的法律制度，為相關(guān)權(quán)益人從事教育活動(dòng)提供選擇，并進(jìn)而形成正當(dāng)化、體系化的學(xué)校法律規(guī)范。
　　
　　一、類型化意義：學(xué)校法律規(guī)范的正當(dāng)化與一體化
　　
　　對(duì)學(xué)校如何實(shí)現(xiàn)分類、規(guī)范管理，需要對(duì)學(xué)校法律規(guī)范進(jìn)行一番系統(tǒng)的思考。類型化是法律建構(gòu)生活，從而實(shí)現(xiàn)體系化、正當(dāng)化的一種重要手段?？枴だ瓊惔恼f(shuō)：“法律規(guī)范并非彼此無(wú)關(guān)地平等并存，其間有各種脈絡(luò)關(guān)聯(lián)?！闭覍み@些脈絡(luò)關(guān)聯(lián)，其功能就在于，“諸多規(guī)范之各種價(jià)值決定得借此法律思想得以正當(dāng)化、一體化，并因此避免其彼此間的矛盾。其有助于解釋，對(duì)法律內(nèi)的及超越法律的法的續(xù)造，助益更宏。”具體而言，類型化方法建構(gòu)的學(xué)校法律規(guī)范體系其意義有如下表現(xiàn)。
　　1　可以較好地做到同等事情平等對(duì)待
　　法律規(guī)范的抽象性和普遍性，使其能夠反復(fù)、公平地適用到相同構(gòu)成要件的法律事實(shí)中?！皩⒋罅勘舜瞬煌?、而且本身極度復(fù)雜的生活事件，以明了的方式予以歸類，用明晰易辨的要素加以描述，并賦予其中法律意義上相同者同樣的法律效果，此正是法律任務(wù)所在”。類型化方法構(gòu)建的法規(guī)范體系，由于考慮的主要是“批量”發(fā)生的“類型事實(shí)”，而非零星、偶然發(fā)生的單個(gè)事實(shí)，可以更好地處理各相關(guān)主體的平衡；還可以借助這種一體化的思考方式，在法律適用中消除規(guī)范之間的沖突，避免法律規(guī)范的空白或漏洞，從而最大可能地避免當(dāng)事人的行為機(jī)會(huì)主義。
　　2　便于為相關(guān)利益方提供多樣的法律制度選擇
　　法律規(guī)范的實(shí)質(zhì)，就是在各相關(guān)利益主體之間分配權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，為人們共同生活、共謀事業(yè)創(chuàng)造法制環(huán)境。類型化的法規(guī)范體系，將不同的有關(guān)具體事物區(qū)別出一般的特征、關(guān)系及比例，并個(gè)別賦予其名稱，國(guó)家通過立法固定，并為具有共同利益關(guān)系的各方主體提供合作的制度文本。從這一角度說(shuō)，學(xué)校法律規(guī)范是參與學(xué)?；顒?dòng)的各方當(dāng)事人商談的格式條款。
　　3　容易適應(yīng)社會(huì)的變化
　　法律規(guī)范調(diào)整社會(huì)生活，可借助于抽象——概念式，也可借助于類型式，但二者有重要區(qū)別。類型式是指某事物具有a、b、c、d、e特征，另一事物具有a、b、c、f、g特征，由于它們都具有a、b、c特征，就屬于類型論中的同一“類型”。但如果是抽象——概念式的思考，則沒有“或多或少”，只有“非此即彼”，完全一致。因此，類型式是一種中心明確、外延不加固定的相對(duì)包容性思維，其“價(jià)值首先在于：使過渡及混合類型的掌握成為可能”，這既為人們今后創(chuàng)造新的學(xué)校組織類型提供法律參考，不至于因?yàn)榉傻目瞻锥斐芍刃虻幕靵y，又為政府活動(dòng)劃定范圍，防止嚴(yán)格規(guī)制導(dǎo)致創(chuàng)新的缺乏。
　　4　有助于學(xué)校秩序的規(guī)范、辦學(xué)質(zhì)量的提升
　　正因?yàn)轭愋突孪碌膶W(xué)校法律規(guī)范容易回應(yīng)日益復(fù)雜的的社會(huì)生活，便于為不同需求的人提供不同的制度選擇，因此也更有靈活性，更有助于學(xué)校秩序的規(guī)范、辦學(xué)質(zhì)量的提升。
　　
　　二、類型化探索：法律視野中的學(xué)校分類
　　
　　究竟應(yīng)當(dāng)如何對(duì)學(xué)校類型化，是理論和實(shí)踐都需要探索的重要問題。“類型系列可以用不同的觀點(diǎn)來(lái)建構(gòu)”。這一“觀點(diǎn)”或標(biāo)準(zhǔn)如何獲得法律上的意義，是首先要解決的問題。我們可以試著從辦學(xué)層次、辦學(xué)目的、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、管理方式、組織形式、是否營(yíng)利或利潤(rùn)分配等角度進(jìn)行分類。
　　1　以辦學(xué)層次的不同，將學(xué)校分為從事初等教育、中等教育和高等教育的學(xué)校
　　其法律意義在于各類學(xué)校的辦學(xué)性質(zhì)、辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、辦學(xué)任務(wù)、入學(xué)條件、學(xué)習(xí)年限、培養(yǎng)目標(biāo)等不一致，為基本的學(xué)校法律制度提供秩序性幫助，并理清它們之間的關(guān)系。
　　2　以學(xué)生獲得學(xué)歷或證書的不同，將學(xué)校分為承擔(dān)學(xué)歷教育的學(xué)校和承擔(dān)非學(xué)歷教育的學(xué)校
　　學(xué)歷教育指學(xué)生經(jīng)過學(xué)校一定時(shí)期培養(yǎng)后，可以獲得國(guó)家承認(rèn)的學(xué)歷證書；非學(xué)歷教育主要是指職業(yè)培訓(xùn)類學(xué)校，不獲得學(xué)歷證書，但是經(jīng)過一定的考核程序，可以獲得勞動(dòng)技能鑒定證書。區(qū)分二者的法律意義在于，為教育消費(fèi)者提供明確的市場(chǎng)信息以作出最有利于自我的合理判斷，并因此承擔(dān)責(zé)任；另外，學(xué)生的身份不同，享受的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)也不一樣?；煜龑W(xué)歷教育與非學(xué)歷教育，是當(dāng)前學(xué)校招生欺詐中常用的手段，導(dǎo)致學(xué)生及其家長(zhǎng)的利益損害，所以作此類型的規(guī)范意義較為重要。RkX9cpbwgGQl8WzW+rZrrw==
　　3　以辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源為標(biāo)準(zhǔn)，將學(xué)校分為公立學(xué)校、民辦學(xué)校和混合類型學(xué)校
　　公立學(xué)校指經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于公共財(cái)政投入、國(guó)有企業(yè)和集體單位與部門的投入，民辦學(xué)校的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于公民個(gè)人或其他私營(yíng)性質(zhì)的社會(huì)組織，混合類型學(xué)校是指學(xué)校經(jīng)費(fèi)來(lái)源既有政府資助，又有私營(yíng)性質(zhì)組織、公民的投入、捐贈(zèng)或信托，還有學(xué)生的學(xué)費(fèi)等。其法律意義表現(xiàn)在：一是明確各自學(xué)校承擔(dān)的范圍，公立學(xué)校更多的是為公眾提供基本的均等化教育服務(wù)，民辦學(xué)校和混合類型學(xué)校則更多地滿足群眾的個(gè)別化教育需求。二是管制規(guī)范不同，公共財(cái)政投入的學(xué)校規(guī)范性質(zhì)歸類于公法性質(zhì)，而民辦的學(xué)校規(guī)范歸類于私法性質(zhì)，實(shí)行自治原則。三是對(duì)學(xué)校組織形式和內(nèi)部管理機(jī)制產(chǎn)生影響。四是學(xué)校財(cái)產(chǎn)剩余分配權(quán)不同，所有者將擁有學(xué)校剩余財(cái)產(chǎn)的最終支配權(quán)。
　　4　以治理結(jié)構(gòu)的不同，可以將學(xué)校分為命令式、指定式和委托式類型
　　命令式如現(xiàn)在的大部分公立學(xué)校，其管理成員均由政府部門委派，執(zhí)行上級(jí)命令為主要原則，指定式是指由政府指定某組織或個(gè)人管理，委托式更多存在于民辦學(xué)校，民辦學(xué)校的董(理)事會(huì)與委任的校長(zhǎng)之間的關(guān)系，部分公辦學(xué)校中也存在，如上海浦東的部分薄弱學(xué)校管理就是由政府與社會(huì)組織簽訂委托管理協(xié)議進(jìn)行的。其法律意義在于：一是校長(zhǎng)的權(quán)力來(lái)源、權(quán)力范圍各不一樣，二是性質(zhì)有時(shí)不一樣，民辦學(xué)校的委托式是法律強(qiáng)制性規(guī)定，目的是防止內(nèi)部人控制，確保學(xué)校的公共性質(zhì)，三是承擔(dān)的義務(wù)不一樣，命令式、指定式的管理承擔(dān)的更多的是法定義務(wù)，委托式承擔(dān)的更多的是意定義務(wù)；四是管理人員的保障不一樣，在委托式中，管理人員職權(quán)的保障更多的依靠法律，五是管理人員的產(chǎn)生程序不一樣，委托式中管理人員要報(bào)政府部門核準(zhǔn)或備案。
　　5　以學(xué)校是否營(yíng)利和是否將營(yíng)利分配給成員，可將學(xué)校分為非營(yíng)利、營(yíng)利但不分配、營(yíng)利并分配三類
　　無(wú)論是否將營(yíng)利分配給成員，既然營(yíng)利，就應(yīng)當(dāng)按照公司法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行定義和管理?！睹耖g非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》對(duì)非營(yíng)利組織的特征進(jìn)行了描述：(一)該組織不以營(yíng)利為宗旨和目的，(二)資源提供者向該組織投入資源不得取得經(jīng)濟(jì)回報(bào)。(三)資源提供者不享有該組織的所有權(quán)。。區(qū)分這些類型的法律意義在于：其一，組織的資金來(lái)源上，非營(yíng)利組織主要是捐贈(zèng)，也有會(huì)員會(huì)務(wù)費(fèi)、學(xué)費(fèi)和政府的財(cái)政資助，營(yíng)利組織則主要來(lái)源于舉辦者的投入、利潤(rùn)積累或股份式募集等。其二，成立基礎(chǔ)方面，非營(yíng)利更多的是基于特定財(cái)產(chǎn)的結(jié)合，也有部分互益性組織是基于人的信賴；營(yíng)利的則更多是基于人合的團(tuán)體。其三，組織形式上，非營(yíng)利更多的為法人，也可以是權(quán)力能力和行為能力受限的社團(tuán)組織；營(yíng)利的則依照有關(guān)公司(企業(yè))法律制度，可以是法人、合伙或者個(gè)人獨(dú)資。其四，公開義務(wù)及其程度方面，非營(yíng)利學(xué)校由于享受到了更多的政策優(yōu)惠，因此公開的義務(wù)很重，要求也很苛刻；不僅要在校內(nèi)向師生公開，更要向主管部門和社會(huì)公眾公開。營(yíng)利性學(xué)校如果不涉及公開募集資金，可能更多的是向內(nèi)部成員公開，在法定范圍內(nèi)向主管部門提交報(bào)告，但營(yíng)利性學(xué)校如果公開募集資金，則必須遵守上市公司有關(guān)信息披露等一系列義務(wù)。其五，服務(wù)費(fèi)率的規(guī)制。非營(yíng)利組織顯然受到更為嚴(yán)格的限制，大多為政府制定價(jià)格或免費(fèi)，營(yíng)利性學(xué)校則有更大的靈活度，采取的方式也是政府指導(dǎo)價(jià)居多，甚至是基于雙方自愿達(dá)成的服務(wù)價(jià)格。其六，法律規(guī)制的性質(zhì)。營(yíng)利學(xué)校更多地受私法、經(jīng)濟(jì)法的約束，非營(yíng)利組織更多地是受公法及其政府部門的規(guī)制。其七，管理人員的資格、權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，非營(yíng)利學(xué)校管理人員義務(wù)既有章程中的規(guī)定，也有法律的直接規(guī)定和政府的自由裁量，其只領(lǐng)取報(bào)酬且受規(guī)制；營(yíng)利性組織管理人員的義務(wù)更多的是內(nèi)部約定，法律規(guī)定更多的是一些基本的禁止性義務(wù)，除了報(bào)酬，可能還有利潤(rùn)。其八，監(jiān)督主體，非營(yíng)利學(xué)校的監(jiān)督主體更多來(lái)自外部，教育行政部門、檢察官和稅務(wù)局都將介入；而對(duì)于營(yíng)利性學(xué)校，監(jiān)督更多來(lái)自內(nèi)部，即組織內(nèi)設(shè)立的監(jiān)事，政府在當(dāng)事人無(wú)爭(zhēng)議時(shí)不介入，當(dāng)然也會(huì)有外部監(jiān)督，主要是教育和稅務(wù)部門。這種類型中各方的權(quán)利義務(wù)看上去各不相同，但都必須滿足每個(gè)類型的學(xué)校遵循權(quán)利義務(wù)對(duì)等、充分保護(hù)學(xué)生權(quán)益、促進(jìn)學(xué)校發(fā)展等要求。
　　6　以組織獨(dú)立性的不同，可將學(xué)校分成法人、非法人類型
　　法人為獨(dú)立的主體，有獨(dú)立的意志、獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)、獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。非法人如互益性的財(cái)團(tuán)組織，籌備期間的學(xué)校等，其法律地位不獨(dú)立。區(qū)分的法律意義在于：其一，組織類型不同，其承擔(dān)的法律義務(wù)和責(zé)任不同。其二，法人相對(duì)于成員而言是獨(dú)立的主體，但其成立條件比較嚴(yán)格，非法人則與成員關(guān)系密切，處于不獨(dú)立狀態(tài)。其三，法人雖然獨(dú)立于成員，但成員濫用其地位謀取私益、損害公益時(shí)，須揭開法人面紗，追究相關(guān)人員責(zé)任，非法人雖然不獨(dú)立，但其靈活性和成員的個(gè)人名譽(yù)、聲望有時(shí)也能贏得社會(huì)信任，承擔(dān)起應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任。
　　
　　三、類型化后：學(xué)校類型創(chuàng)新的可能
　　
　　學(xué)校類型化有利也有弊，需要妥善處理。一是無(wú)法涵蓋類型的處理：(1)針對(duì)特定事項(xiàng)的學(xué)校，如城市的民工子弟學(xué)校、為解決成人識(shí)字而成立的夜校等，這些學(xué)校將隨著時(shí)間和政策的變化，逐步歸入當(dāng)?shù)毓步逃w系或消亡，(2)針對(duì)特殊學(xué)生開設(shè)的學(xué)校，如實(shí)驗(yàn)學(xué)校、智力超?；蛩囆g(shù)體育特長(zhǎng)的學(xué)校，可以類型化，但設(shè)立應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的審批，以免對(duì)教育公益性產(chǎn)生影響；(3)為自考助學(xué)服務(wù)的學(xué)校，這些學(xué)校的設(shè)立與管理規(guī)范需要進(jìn)一步細(xì)化；(4)成人教育學(xué)校；(5)網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)校。這些類型處理，可以在法律規(guī)定中采取單列條文，授權(quán)行政部門制定相關(guān)細(xì)則。
　　二是類型化中問題的處理：(1)民辦學(xué)校中的“合理回報(bào)”的性質(zhì)問題。當(dāng)初的政策意圖是在“營(yíng)利與非營(yíng)利”中間尋找到第三條道路，但從當(dāng)前民辦學(xué)校的現(xiàn)狀來(lái)看，“營(yíng)利與非營(yíng)利”的類型化制度設(shè)計(jì)可能對(duì)民辦學(xué)校的發(fā)展是促進(jìn)而不是阻礙。這對(duì)學(xué)校法律規(guī)范理論和實(shí)踐建設(shè)來(lái)說(shuō)都需要認(rèn)真探討。(2)非營(yíng)利學(xué)校與非營(yíng)利組織的法律規(guī)范類型，是合一設(shè)計(jì)還是分別設(shè)計(jì)，分別設(shè)計(jì)時(shí)又如何做到同等對(duì)待。(3)營(yíng)利性學(xué)校的一整套相關(guān)制度還需要進(jìn)一步探索。對(duì)教學(xué)輔助類的學(xué)校性質(zhì)機(jī)構(gòu)，其自治的邊界何在，管理機(jī)關(guān)可否以“素質(zhì)教育”這類政策性文獻(xiàn)而減少其數(shù)量或少發(fā)甚至不發(fā)辦學(xué)許可證。(4)學(xué)校名稱的規(guī)范問題。校名的構(gòu)成、批準(zhǔn)程序及其權(quán)益保障等還較少有法律進(jìn)行規(guī)范。(5)學(xué)校法律規(guī)范類型化后人們創(chuàng)造性的激發(fā)與保障問題。如何為有志于從事教育的人提供更為寬松的法律政策環(huán)境，如設(shè)立學(xué)?？刹豢梢杂蟹欠ㄈ诉@種類型的存在，義務(wù)教育階段的公立中小學(xué)校是否為獨(dú)立法人等。對(duì)不同類型學(xué)校中各方主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任和學(xué)校的投入、標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)作等進(jìn)行精致的法律設(shè)計(jì)，構(gòu)建起學(xué)校法律規(guī)范體系，從而促進(jìn)依法治校、依法治教的進(jìn)