政府與市場關系變動中的辦學體制改革

　　教育管理體制改革的重心是重建公共教育權力體制。重建公共教育權力體制應從體制內部的權力下放和體制外部的權力轉移兩個方面建立一個多主體、均衡的公共教育權力體制。體制內部的權力下放，意味著要改變過去以命令和服從為主要特點的權力關系，在中央與地方之間、政府與各級各類行政組織之間建立起以指導、監(jiān)督為特征的權力關系，以最大限度地提高各級各類政府及其人員的積極性；體制外部的權力轉移，意味著要改變主要由政府提供公共教育資源的狀況，把過去由政府提供的具有競爭性的、選擇性的公共教育資源交由市場和社會提供，在政府、市場、社會、學校之間建立起以參與、協(xié)商、談判、監(jiān)管為特征的權力關系。其中，第二個方面主要涉及的是辦學體制的改革問題。
　　
　　一、辦學體制改革的政策法規(guī)分析
　　
　　辦學體制改革是我國教育體制改革的重要內容。國家或政府對辦學體制的管理和規(guī)范，主要是通過制定和實施相關政策法規(guī)來實現的。我國自20世紀80年代以來相繼制定和實施了一系列有關辦學體制改革的政策法規(guī)。這些政策法規(guī)為我國各級各類教育的改革與發(fā)展提供了制度保證。通過分析改革開放以來的政策法規(guī)性文件，從中可以把握我國辦學體制的改革歷程和主要特征。
　　總體來看，改革開放以來我國辦學體制主要經歷了從“公立學校占有絕對優(yōu)勢，民辦學校處于拾遺補缺的地位”到“積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理”的改革歷程，從對其嚴格控制，到默許，再到積極鼓勵和支持，政府逐步放開了民辦教育的辦學權。
　　1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》、1997年頒布的《社會力量辦學條例》、2002年通過的《中華人民共和國民辦教育促進法》是具有標志性意義的有關民辦教育辦學體制改革的政策法規(guī)性文件。據此，可以把民辦教育辦學體制改革的進程大致劃分為三個階段。
　　第一階段：《中國教育改革和發(fā)展綱要》首次提出民辦教育的發(fā)展方針，即“國家對社會團體和公民個人依法辦學，采取積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理的方針”。
　　第二階段：《社會力量辦學條例》是國家第一部專門規(guī)范民辦教育的行政法規(guī)。該條例的出臺及實施標志著民辦教育進入了一個依法發(fā)展與調整的新時期。但總體來說，《社會力量辦學條例》只是著重對民辦教育的投資體制進行了規(guī)范，并沒有從民辦學校與公辦學校共同發(fā)展的角度進行統(tǒng)籌考慮，對于深層次影響民辦教育發(fā)展的辦學體制問題并沒有加以明確。國務院1999年批轉教育部制定的《面向21世紀教育振興行動計劃》也只是進一步強調了社會力量辦學的“十六字方針”。
　　第三階段：《中華人民共和國民辦教育促進法》規(guī)定民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分。國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的方針。同時，國家鼓勵捐資辦學，鼓勵金融機構運用信貸手段，支持民辦教育事業(yè)的發(fā)展。該法首次提出，國家支持和鼓勵社會組織和個人到少數民族地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)舉辦民辦學校，發(fā)展教育事業(yè)。2004年教育部頒布的《2003--2007年教育振興行動計劃》提出，大力支持和促進民辦教育持續(xù)、健康、協(xié)調、快速發(fā)展。同時首次提出，鼓勵社會力量與普通高等學校按民辦機制合作舉辦獨立學院，實現社會創(chuàng)新活力、資金資源與現有優(yōu)質教育資源的有機結合，有效拓展民辦高等教育的發(fā)展空間。積極推進各級各類教育的體制改革和制度創(chuàng)新，凡符合國家有關法律法規(guī)的辦學模式，均可大膽試驗，使民辦教育發(fā)展邁出更大的步伐。相對于《社會力量辦學條例》而言，《民辦教育促進法》有了很大突破，它是我國民辦教育走上規(guī)范發(fā)展道路的里程碑，預示著我國教育體系正朝著公辦學校與民辦學校同臺競技、共同發(fā)展的格局邁進。
　　經濟基礎決定上層建筑，經濟體制的變革必然要求辦學體制與之相適應。考察和分析改革開放以來的政策法規(guī)可以看出，我國辦學體制的改革思路主要是圍繞“如何辦”“誰來辦”“以誰辦為主”展開的，其核心問題就是如何處理好政府與市場之間的變動關系，改革與發(fā)展各級各類民辦教育。改革開放以來，隨著我國市場經濟體制的漸趨成熟，市場作為一種新的力量不僅影響著教育內部各要素之間的關系，而且還使政府的教育管理職能相應發(fā)生了重大轉變，突出表現在辦學權從政府包攬到逐步放開，再到進一步放開，市場力量逐漸在辦學體制上占有一定的地位?？陀^地講，我國改革開放以來的政策法規(guī)特別是近年來關于民辦教育改革與發(fā)展的政策法規(guī)都不乏科學性和前瞻性。但同時發(fā)現，我國辦學體制改革的政策法規(guī)還存在著諸多缺失，明顯地與市場經濟的發(fā)展態(tài)勢不相適應。從內容上看，這些政策法規(guī)對市場力量的估計仍顯不足，對民辦教育辦學體制中政府與市場力量沒有加以區(qū)分和側重。從形式上看，這些政策法規(guī)還欠完整，有些政策法規(guī)適用范圍不明確，各部門的相關政策法規(guī)不協(xié)調。例如，辦學形態(tài)、主體多樣化與規(guī)范問題；公辦學校轉制的必要性、正當性、合法性問題；公共部門與私人合作辦學問題，營利性與非營利性民辦學校分類管理的問題；合理回報與公益性、減免稅的沖突問題-公共財政資助民辦學校的必要性和合法性問題，等等，政策法規(guī)并沒有進行明確而具體的規(guī)范。因此，隨著市場經濟向縱深領域的推進，我們需要制定和完善有關辦學體制改革的相關政策法規(guī)，為民辦教育的改革與發(fā)展提供良好的制度環(huán)境。
　　
　　二、辦學體制改革的現狀分析
　　
　　隨著我國市場經濟改革的不斷深入，迅速發(fā)展的各級各類民辦教育成為我國教育事業(yè)的重要組成部分，有力地促進了多元化辦學局面的初步形成。目前，我國民辦學校的辦學模式，除了轉制學校(含獨立學院)、校中校(含二級學院)等適應市場經濟而發(fā)展起來的辦學模式外，社會各方的積極參與是其快速成長的重要條件。企事業(yè)單位或個人、海外華人華僑積極投身于民辦教育，為我國多元化教育模式的構建注入了新的生機和活力。但就整體而言，我國民辦教育的發(fā)展還不盡人意。在很大程度上，辦學體制改革的核心問題就是進一步開放教育市場、大力發(fā)展民辦教育的問題。雖然我國自20世紀90年代中期就已經開始重視民辦教育的發(fā)展，并相繼出臺了一系列政策法規(guī)，但由于各種社會因素的影響，新世紀我國民辦教育不僅沒有迎來發(fā)展的春天。反而迎來了所謂“倒春寒”，大量民辦教育機構入不敷出而慘淡經營。究其原因，也是多方面的。
　　1　政府支持問題
　　民辦教育雖然以社會力量辦學為主要的投資形式，但在世界大多數國家，政府的扶植與資助都是其投資體制的基本內容。然而，我國對于政府所舉辦的公辦教育的經費提供已經是捉襟見肘，就更難以拿出多余的資源用于資助民辦教育。民辦教育的投資問題之所以還要再次引出政府職能問題，這首先是由教育的外部性所決定的，其次是由教育的公益性所決定的?？梢哉f，扶植和資助民辦教育的發(fā)展，恰恰是政府借助于社會力量辦教育的一條捷徑，是減輕政府教育負擔的一種通途。雖然我國各級政府出臺了一系列政策法規(guī)，但是都沒有能夠完全落實這些良好的政策設計。因而，放下思想觀念的包袱，打破部門行業(yè)的本位主義。是解決我國民辦教育投資不足的重要舉措。
　　2　民辦教育的市場化運作問題
　　從市場方面而言，由于受教育非營利性前提假設與投資“合理回報”問題的困擾，我國投資主體的積極性沒有得到充分的發(fā)揮。其實，民辦教育的營利性或非營利性并不是其天然屬性，而是投資者個人的志向與選擇。政府可以主張民辦教育的非營利性，但未必就是一種必然的規(guī)定。事實上，營利性教育機構在世界各地都是存在的，營利性機構同樣也可以從事公益性事業(yè)。問題的關鍵就在于，不同性質的教育機構承擔著不同的責任或義務，政府應當對不同性質的教育機構進行分類管理，通過政策法規(guī)來明確規(guī)范不同性質教育機構的活動。
　　3　完善法人治理結構與提升質量問題
　　提升民辦教育的發(fā)展水平既需要政府有力的監(jiān)督管理，也需要其自身的努力。當前民辦學校存在的諸多問題與其自身治理結構的不完善有著很大的關系，如一些學校的家族式管理模式，學校管理者的家長作風、個人專制等。因此，建立健全民辦學校法人治理結構，提升現代化管理水平，是民辦教育者自身的責任，也是政府有力引導的監(jiān)管責任。通過完善民辦學校督導制度，我們完全可以放心地發(fā)展民辦教育的市場力量，并且有信心將其有力地掌控在國家教育方針的正確軌道之下。
　　我國民辦教育辦學體制改革中政府與市場的關系問題，歸根結底是政府如何完善自身定位、積極培育市場的問題。教育市場化改革的實踐表明，政府與市場都是推動教育發(fā)展的基本力量。市場經濟改革極大地開發(fā)了教育市場力量，激發(fā)了教育創(chuàng)新活力。在市場力量的積極推動下，教育領域初步形成了資本市場、生源市場、就業(yè)市場、科技市場等四類教育市場。教育市場的發(fā)展，對我國教育事業(yè)的發(fā)展水平與質量都具有重要的影響。正是在教育市場的催化過程中，我國初步形成了國家、集體和個人多渠道舉辦教育、教育資源優(yōu)化配置和有效使用的良好局面。而政府無論在有形的資源投入還是在無形的機制改革方面，都對教育改革與發(fā)展起著極為重要的作用，甚至是其他方式所不能替代的作用。但在政府與市場職能的轉變過程中，我國辦學體制改革仍然存在著一些職能不清或交接不順的問題，突出表現在政府依然干涉過多，教育市場的發(fā)育仍然很不成熟，嚴重影響了民辦教育事業(yè)健康有序的發(fā)展。因此，正確處理好政府與市場的關系，構建自主、有序、和諧、高效、充滿生機與活力的辦學體制，仍然是我國未來一段時間辦學體制改革的基本目標。從改革路徑上來看，政府放權的成功與市場監(jiān)督機制的完善密切相關。政府只有通過委托評價、學校自我評價、社會中介評價、公眾參與評價等多種途徑相互結合的機制，建立健全教育質量評估和監(jiān)測的體系，我國的教育市場才會從無序走向有序?；诖?，我國民辦教育辦學體制改革的關鍵就在于，明確區(qū)分公共教育領域中的政府、市場和學校的行為邊界，政府依據相關政策法規(guī)進行管理、撥款、指導和監(jiān)督；市場在資源配置與機制創(chuàng)新兩方面積極推動教育的現代化變革；各級各類民辦學校真正享有法人地位，能夠依法自主辦學。
　　
　　三、辦學體制改革的域外借鑒
　　
　　在當今國際競爭異常激烈的背景下，世界各國已經充分認識到了教育在國民經濟增長、提升國家實力過程中的不可替代性，紛紛進行了教育改革，并且已經取得了顯著成績。
　　美國和英國教育改革的主要趨勢是“教育民營化”。教育民營化就是在教育中引入市場競爭機制，同時強調政府的教育管理和監(jiān)督作用。美國教育改革主要是通過磁性學校、契約學校、家庭學校、特許學校、學券制等形式逐步實現公辦民營，以改善公辦學校的辦學條件，提高辦學活力。英國教育民營化主要是通過幾部法律的制定而實現的，比如《1980年教育改革法》中的公助學額計劃、《1988年教育改革法》中的自由入學政策、直接撥款公辦學校和《1998年教育法》中的教育行動區(qū)計劃。公助學額計劃是指政府為來自低收入家庭的優(yōu)秀學生進獨立學校提供全額或部分學費資助。自由入學政策是指以某年的招生數作為一個學校的標準招生數，學校在標準招生數之內不得拒絕學生的入學申請。該政策的實施使各個學校的招生不再得到地方教育行政局計劃的保護，更多地依賴標準招生數之內家長的選擇。在被選擇的過程中，學校通過不斷傾聽消費者的呼聲，強化自身競爭性，不斷提高辦學水平。直接撥款公立學校是指任何公立中學和學生人數超過300人的公立小學，經家長秘密通訊投票認可，都可向中央教育主管大臣申請脫離地方教育行政當局的控制，成為直接撥款公立學校。這就將公立學校的所有權從地方教育行政當局轉移至獨立的托管機構，能夠在確保義務教育完全免費的前提下避免地方教育行政當局的消極影響，以實現學校自主經營、自主管理。教育行動區(qū)計劃是指政府在教育薄弱地區(qū)成立教育行動區(qū)，并將該區(qū)公立學校的管理權向社會公開招標，社會各界都可以提出申請來接管所屬公立學校。教育行動區(qū)計劃可以吸引教育領域以外的社會力量參與薄弱地區(qū)學校的管理與運營，從而為薄弱學校帶來新的管理經驗和管理資金，提高這一地區(qū)的辦學質量。
　　日本的私營部門無論是在小學、中學還是大學都扮演著重要的角色。無論哪一個階段的改革都正朝向按個別家庭和社會的需要，邁向非中央化和個人化。一是正規(guī)私立中小學影響力逐漸增加，被視為國立或地方政府管理的正規(guī)學校的競爭對手，二是供學生在常規(guī)學校下課后或周末參加的培訓班逐步增多；三是公立學校聘請私營企業(yè)的退休行政人員當校長；四是學校選擇制雖尚處雛形階段，但為許多年輕父母和社區(qū)所歡迎，人們對公有民營學校具有強烈興趣。至于高等教育，日本從2004年4月1日起，所有89所國立大學成為中央政府的“獨立機構”，以“國立大學法人”的面貌出現，邁出了日本高等學府成為民營機構的第一步。新國立大學法人享有自主和獨立的管理權限，文部科學省不再對其嚴格控制，政府削減對各國立大學法人的支助，每所大學都必須和私營公司建立較強的聯系以獲得更多的辦學經費。而政府只是在基礎學術研究和培育高次專業(yè)人士方面，繼續(xù)對國立大學提供協(xié)助。
　　綜上所述，發(fā)達國家和地區(qū)為我國辦學體制改革提供了以下五點啟示。
　　1　積極回應市場需求
　　政府的教育投入總是有限的，而社會的教育需求多種多樣，因而即便是有著悠久私立教育歷史的經濟發(fā)達國家也一再對市場需求作出積極回應，私立教育在規(guī)模和數量上都在不斷擴大。可以說，向民間開放教育市場是現代國家解決教育治理問題的重要的公共政策選擇。有些國家如日本、韓國對私立教育更是采取了先放開發(fā)展，待規(guī)模擴大以后再加強管理、增加資助、提高質量的發(fā)展措施，因此才能在短期內實現中等教育和高等教育普及。又如美國是通過在原有的精英教育系統(tǒng)之外，大力發(fā)展私立高等教育和社區(qū)學院來實現高等教育普及的，走的也是從數量擴張到質量提高的道路。
　　2　完善和落實政策法規(guī)
　　許多西方發(fā)達國家私立學校的政策法規(guī)比較系統(tǒng)、配套和健全，它們不僅在憲法中確立了私立學校的合法性，允許社團組織和個人多形式多渠道辦學，而且在教育基本法中明確了私立學校的管理體制和運行機制，而有關私立學校的單行法則更具有針對性和操作性。如私立學校的地位、私立學校的性質、私立學校的設置程序及標準、私立學校主管部門的權利和義務-私立學校的權利和義務、對私人捐資興學的獎勵辦法等都是以規(guī)范性文件確定下來，并且確保政策法規(guī)的一視同仁，使公立和私立學校能夠并存并榮，互相競爭，共同促進教育水平的不斷提高。
　　3　要有適度的宏觀調控
　　西方發(fā)達國家都采取了不盡相同的方法對私立學校進行控制和管理。例如，美國政府對私立學校的監(jiān)督檢查就是多方面的，包括學位授予權的審批財務審計和稅收檢查，州政府有關部門對學校建筑設施安全狀況、衛(wèi)生狀況、消防設施等方面定期檢查，私立學校的辦學條件、系科專業(yè)設置、教育質量等是否被政府和社會所認可，則要通過地區(qū)評估組織的合格鑒定。美國各州都建立有中介性質的學校評估組織，還有70多個全國性學科專業(yè)評估組織，對保證私立學校的辦學水平和質量起到了監(jiān)督檢查的重要作用。
　　4　對民辦教育進行扶持和適當的財政資助
　　民辦教育屬于準公共產品，其所提供的產品具有正外部性特征，這是許多國家為私立教育提供財政資助的一個主要理論依據。國外政府財政資助主要有兩種方式：一是直接資助。政府為那些具有正外部性特征的民辦學校提供一定的經費，如把學生和教師確定為資助對象，讓獲得經費資助的學生選擇學校，讓獲得經費資助的教師從事研究或教學改進活動。二是間接資助。鑒于政府的財力所限，政府只提供政策支持，如建立引導由投資辦學向捐資辦學轉變的稅收導向機制；在提供助學貸款和交通補貼上，對民辦學校和公辦學校的學生實行一視同仁政策；優(yōu)化民辦學校融資的制度環(huán)境等。
　　5　注重提升民辦教育質量
　　質量是民辦教育的生命之源，是民辦教育可持續(xù)發(fā)展的根本。在歐美許多發(fā)達國家，私立教育往往是精品教育的代名詞，社會上層人士往往以能就讀于名牌私立學校為榮。且不說世界名牌私立大學如哈佛和耶魯，即便是名牌私立中小學如英國的伊頓公學，廣大學生家長也是趨之若鶩。因為這些私立學校具有獨特的校本文化、超前的教育理念、高素質的教師隊伍、科學的管理制度、優(yōu)良的學習環(huán)境、先進的教學設施、富有特色的學習內容等，因而其教育教學質量、管理質量、升學率和就業(yè)率都比較高。另外，這些民辦學校比起公辦學校來具有更多辦學自主權，更樂意、更容易進行教育改革，因而對瞬息萬變的社會現實具有更強的適應