城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的土地問(wèn)題探索

　　重慶作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，在面臨的諸多矛盾和困惑中，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)是觸動(dòng)改革神經(jīng)的引線(xiàn)，兩年過(guò)去了，重慶在這個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的現(xiàn)狀如何?在解決這些矛盾和問(wèn)題時(shí)，重慶又采取了哪些對(duì)策和手段?這是非常值得關(guān)注的事情。本文將對(duì)重慶最有價(jià)值的求索之路予以解讀。
　　
　　一、重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀
　　
　　1　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀
　　從改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立到目前為止，重慶市土地流轉(zhuǎn)面積增加了280.31萬(wàn)畝，增長(zhǎng)了128.94％，其中占承包耕地的比重比3年前提高了18.4個(gè)百分點(diǎn)，涉及農(nóng)戶(hù)由86萬(wàn)戶(hù)提高到147萬(wàn)戶(hù)。在土地流轉(zhuǎn)中，轉(zhuǎn)包方式所占比例從52％下降到36.5％，出租方式所占比例從23％上升到37，9％，轉(zhuǎn)讓方式所占比例為6.1％，互換方式所占比例為5.1％，入股方式所占比例為5％，其他方式所占比例為9.4％，
　　但是，重慶市流轉(zhuǎn)土地用于種糧的比重僅為20％左右。對(duì)農(nóng)民土地“流轉(zhuǎn)”后，如何防止種糧面積“縮水”，成了此次改革的一個(gè)難點(diǎn)。土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中也暴露出了其他的問(wèn)題，如土地流轉(zhuǎn)糾紛達(dá)2700余件等等。
　　2　農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀
　　2007年，重慶市出臺(tái)了《關(guān)于加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展的意見(jiàn)》。計(jì)劃到2012年全市農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地比例達(dá)到18％，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)度，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)整體水平處于西部地區(qū)前列?！兑庖?jiàn)》明確規(guī)定，社會(huì)資本在農(nóng)村興辦企業(yè)，其管理用房，生產(chǎn)、生活設(shè)施，可用現(xiàn)在宅基地。允許企業(yè)和社會(huì)資本到農(nóng)村承接、承租土地，單獨(dú)興辦或與農(nóng)民聯(lián)辦農(nóng)業(yè)企業(yè)。在不破壞土地耕作條件的前提下，其農(nóng)作物種植、畜禽飼養(yǎng)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)科學(xué)實(shí)驗(yàn)設(shè)施等視為農(nóng)業(yè)用途。
　　3　農(nóng)村復(fù)耕地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀
　　重慶目前有2 300萬(wàn)農(nóng)村人口，大約600多萬(wàn)戶(hù)家庭，按戶(hù)均宅基地l畝計(jì)算，占用土地600萬(wàn)畝。目前相當(dāng)部分宅基地上的房屋無(wú)人居住，如果通過(guò)集中居住的方式置換出1／3的閑置宅基地，可節(jié)約出耕地1000多平方公里。這為重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)在土地置換上，提供了一個(gè)較大的市場(chǎng)空間。
　　在土地整治中，多方籌集資金，并將扶貧基金、以工代賑資金、生態(tài)移民資金、減災(zāi)救災(zāi)資金、倒房復(fù)建資金等打捆使用，結(jié)合森林重慶的建設(shè)，大量種植經(jīng)濟(jì)林木、藥材等。圍繞柑橘、花卉、中藥材、蔬菜、優(yōu)質(zhì)糧等重點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，努力改造和發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地。
　　重慶一直有推動(dòng)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的愿望，重慶市耕地總面積3078萬(wàn)畝，其中承包耕地面積1995萬(wàn)畝，農(nóng)民戶(hù)均耕地面積約3畝，為全國(guó)的1／2左右，人均耕地少，土地利用率低，產(chǎn)出效益低，使農(nóng)村土地矛盾非常突出，因此，要推動(dòng)土地集約化、規(guī)模化，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。
　　重慶地處三峽庫(kù)區(qū)，由于移民和農(nóng)民工外出務(wù)工，重慶農(nóng)村出現(xiàn)了大量空置地，因此，就重慶來(lái)說(shuō)，進(jìn)行土地整理、尤其是農(nóng)村宅基地和村莊的整理尤為重要。
　　4　解決土地流轉(zhuǎn)中的資金問(wèn)題
　　在今后三年內(nèi)，重慶將有800多萬(wàn)農(nóng)戶(hù)有房地產(chǎn)權(quán)證，辦證后或可抵押融資。對(duì)合作社和農(nóng)民而言，唯一具有抵押價(jià)值的就是土地。為確保實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)的資本化，尤其是實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，重慶建立了農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，農(nóng)民加入合作社，土地使用產(chǎn)權(quán)證轉(zhuǎn)到合作社，合作社可以用土地使用權(quán)證向銀行作抵押進(jìn)行貸款。農(nóng)民可以憑著這個(gè)證，對(duì)自己的土地除擁有使用權(quán)外，還擁有轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)和抵押權(quán)。
　　重慶農(nóng)商行與石柱農(nóng)委、石柱國(guó)土房管局聯(lián)合出臺(tái)了《石柱縣農(nóng)村居民房屋抵押貸款管理辦法》(試行)，推出了農(nóng)村住房抵押貸款，農(nóng)民以富余的農(nóng)村住房作為擔(dān)保，向農(nóng)商行申請(qǐng)貸款。
　　重慶市江津區(qū)牌坊村77戶(hù)社員，在2007年將自己309畝土地以25年經(jīng)營(yíng)權(quán)以及地上一萬(wàn)余株柑橘樹(shù)折價(jià)200萬(wàn)元，注冊(cè)成立仁偉果業(yè)有限責(zé)任公司，并獲國(guó)開(kāi)行貸款60萬(wàn)元。政府還增加了農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司資本金，在三到五年內(nèi)將擔(dān)保融資能力擴(kuò)大到200億，重點(diǎn)支持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
　　
　　二、重慶市在探索中的做法
　　
　　1　重慶市政府按同地同價(jià)原則統(tǒng)籌編制《重慶市綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》
　　在市縣(區(qū))行政區(qū)范圍內(nèi)，根據(jù)不同地區(qū)、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和不同的土地資源稟賦而確定綜合地價(jià)，主要依據(jù)地類(lèi)、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系，以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，劃分片區(qū)(如主城片區(qū)、渝西片區(qū)、渝東南片區(qū)、渝東北片區(qū)等)，并測(cè)算出征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(以各城鎮(zhèn)邊緣核心征地區(qū)域加權(quán)平均價(jià)格)，不包含地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)通常包括征收一般農(nóng)用地土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)之和。不同地區(qū)以綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)按以下系數(shù)調(diào)整：農(nóng)用地中的基本農(nóng)田1.2；建設(shè)用地1.0；未利用地0.8。
　　2　建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)
　　目前，我國(guó)還沒(méi)有法律對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地如何進(jìn)入現(xiàn)有的土地市場(chǎng)作明確規(guī)定，更沒(méi)有將其與國(guó)有土地平等地享有權(quán)益納入法律保護(hù)的范疇，“平等主體”的地位有待法律的認(rèn)可。然而，重慶市以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“地票”的形式進(jìn)行交易，進(jìn)行了大膽的實(shí)踐。
　　所謂地票，是指將閑置的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，變成符合栽種農(nóng)作物要求的耕地，經(jīng)由土地管理部門(mén)嚴(yán)格驗(yàn)收后騰出的建設(shè)用地指標(biāo)，由市國(guó)土房管部門(mén)發(fā)給等量面積建設(shè)用地指標(biāo)憑證。這個(gè)憑證就稱(chēng)為“地票”。使用“地票”有利于耕地保護(hù)，有利于城市反哺農(nóng)村，有利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，有利于增加農(nóng)民收入，提高其進(jìn)入城鎮(zhèn)后的生活保障水平和發(fā)展能力。重慶40個(gè)區(qū)縣每年申請(qǐng)的建設(shè)用地超過(guò)250平方公里，但批準(zhǔn)新增建設(shè)用地僅100平方公里，而通過(guò)“地票”，開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，整合農(nóng)村閑置建設(shè)用地，成為重慶解決城市用地難題的重要選擇之一。
　　2008年12月，重慶農(nóng)村土地交易所成立，并首創(chuàng)地票交易，到2010年8月31日共舉行16場(chǎng)交易會(huì)，交易地票121宗，共計(jì)25720畝，地票交易額近30億元。地票購(gòu)買(mǎi)者中土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)占46％，園區(qū)建設(shè)單位占24％，民營(yíng)企業(yè)占21％，國(guó)有企業(yè)占8％，個(gè)人占l％。
　　3　用戶(hù)籍改革助推土地流轉(zhuǎn)
　　重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革復(fù)雜而深刻，諸項(xiàng)工作需“先行先試”，改革中很多環(huán)節(jié)需要對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)作靈活性變通。如在戶(hù)籍制度、土地管理、公共財(cái)政、行政管理等領(lǐng)域均需大膽進(jìn)行改革探索，以便逐步建立起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的制度體系。隨著土地流轉(zhuǎn)工作的深入，重慶市配套實(shí)行了戶(hù)籍改革。
　　2007年2月，作為改革先行示范區(qū)的重慶市九龍坡區(qū)，探索制定了《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戶(hù)籍制度改革試行辦法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》等12個(gè)配套制度。
　　2010年《重慶市戶(hù)籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法》(試行)規(guī)定，整戶(hù)登記為城鎮(zhèn)居民的，可在三年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地和承包地。部分家庭成員轉(zhuǎn)戶(hù)的，其家庭承包土地可繼續(xù)保留。
　　轉(zhuǎn)戶(hù)后退出承包地的，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照本輪承包期的剩余承包年限和年平均流轉(zhuǎn)收益確定，退出的承包地面積以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證上登記的面積為準(zhǔn)，由收回土地的集體經(jīng)濟(jì)組織出資補(bǔ)償。
　　退出的承包地，無(wú)論由誰(shuí)出資補(bǔ)償，其土地的所有權(quán)和用途都不能改變，仍歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
　　轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)戶(hù)，可以把保留的承包土地自行流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶(hù)或種田大戶(hù)，也可以委托集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織代為流轉(zhuǎn)，用于發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民退出宅基地、承包地，可按有關(guān)規(guī)定獲得三筆補(bǔ)償資金：一是參照同時(shí)期區(qū)縣(自治縣)征地政策對(duì)農(nóng)村住房及其附著物給予一次性補(bǔ)償；二是參照地票價(jià)款政策給予的一次性宅基地使用權(quán)補(bǔ)償；三是參照地票價(jià)款政策給予的一次性購(gòu)房補(bǔ)助。
　　4　科學(xué)的利用土地資源
　　主城經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的土地缺口巨大，2008年西南大學(xué)對(duì)《重慶新型土地平衡制度研究》的研究結(jié)果顯示：重慶2020年前的土地現(xiàn)實(shí)供需缺口達(dá)425.29平方公里。而與此相反的是，農(nóng)村的土地資源確實(shí)存在大量的浪費(fèi)和閑置。如何在土地總量不變、不違反國(guó)家土地政策的前提下，利用好現(xiàn)有的土地資源，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的一個(gè)重中之重。
　　重慶市對(duì)國(guó)家的承諾是確保耕地325.6萬(wàn)畝不變，年產(chǎn)1100萬(wàn)噸糧食指標(biāo)不降。在這個(gè)目標(biāo)體系內(nèi)，要充分做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤，做到占補(bǔ)平衡，盡量為經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)劑出可以利用的土地資源。重慶的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)兩年內(nèi)將得到完善，目前，全市已有30個(gè)區(qū)縣，827個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，6021個(gè)村建立了村級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，形成了全市4級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。土地流轉(zhuǎn)的方式，多是通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作等方式進(jìn)行。土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格，每畝每年最高達(dá)到3000元，平均每畝每年流轉(zhuǎn)價(jià)格在800～1000元之間。
　　部分區(qū)縣正在積極探索，大足縣一個(gè)鎮(zhèn)的做法是：企業(yè)到農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地，先向政府繳納一定數(shù)量的保證金，在合同期限內(nèi)，如果企業(yè)能夠兌現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的承諾，政府將把企業(yè)繳納的保證金連同利息還給企業(yè)，如果企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善，不能兌現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的承諾，保證金將由政府用來(lái)兌現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的承諾，以及進(jìn)行土地還原等工作。
　　涪陵區(qū)在引導(dǎo)、促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)中，先后引進(jìn)了重慶金科、南方、天木等126家既有經(jīng)濟(jì)實(shí)力，又有社會(huì)責(zé)任感的企業(yè)，集聚農(nóng)民承包地，成規(guī)模地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，目前，這批企業(yè)已規(guī)模經(jīng)營(yíng)土地87萬(wàn)畝。
　　銅梁縣規(guī)劃新增10萬(wàn)畝蔬菜基地，已吸引了社會(huì)資金3.6億元，建起6萬(wàn)畝蔬菜基地。
　　忠縣發(fā)展柑橘產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)美國(guó)博富文公司，采取租用的方式，從1.3萬(wàn)多農(nóng)戶(hù)手中，集中了4.5萬(wàn)土地，進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，建優(yōu)良柑橘生產(chǎn)基地。
　　到目前為止，重慶市通過(guò)工商企業(yè)的資本，已集聚到119萬(wàn)畝土地，進(jìn)行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。
　　5　設(shè)立政策性的重慶農(nóng)村土地銀行
　　通過(guò)農(nóng)村土地(耕地、林地、宅基地)使用權(quán)與金融工具內(nèi)在結(jié)合的制度創(chuàng)新，設(shè)立政策性的重慶農(nóng)村土地銀行，構(gòu)建農(nóng)村土地使用權(quán)租賃、轉(zhuǎn)移、托管、質(zhì)押、置換等交易平臺(tái)。整合銜接農(nóng)村土地交易、土地儲(chǔ)備、土地整理等制度，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的土地利用制度，推動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是于法有據(jù)的。
　　城鄉(xiāng)資本互動(dòng)不僅需要社會(huì)保障同行，也需要金融保障方面跟進(jìn)。同時(shí)，積極推行生豬、柑橘、家禽等政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種，開(kāi)展農(nóng)民工保險(xiǎn)、農(nóng)村醫(yī)療責(zé)任保險(xiǎn)等涉農(nóng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民提供足夠的金融保障。
　　6　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革一定要在立法上先試先行
　　農(nóng)村土地改革不能一直停留在土地本身的先行先試階段，要真正建立與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)相適應(yīng)的土地管理制度，尤其需要建立重慶市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與土地復(fù)耕制度等方面的地方立法體系，強(qiáng)化土地整理復(fù)耕管理、農(nóng)村土地交易所管理、宅基地合法轉(zhuǎn)讓、集體建設(shè)用地使用權(quán)合法轉(zhuǎn)移等；必須要在立法上先試先行。當(dāng)初，深圳蛇口工業(yè)區(qū)的建立，完全得益于特區(qū)的土地法律制度。由于實(shí)行了土地使用權(quán)出讓制度，工業(yè)區(qū)擁有了發(fā)展資金，實(shí)現(xiàn)了原始積累，使得外資企業(yè)得以生根發(fā)芽。深圳特區(qū)又修改了公司法的注冊(cè)資本制度，促進(jìn)了深圳高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這都源于在法律制度上實(shí)現(xiàn)了突破，才為經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得突破。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)享有特區(qū)立法權(quán)，可以在國(guó)家現(xiàn)有體制內(nèi)，尋找改革的突破口；在現(xiàn)有法制框架內(nèi)，對(duì)局部地區(qū)通過(guò)法律制度的創(chuàng)新，更好地調(diào)整相關(guān)的法律關(guān)系，使之適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的節(jié)奏。
　　重慶的快速發(fā)展，需要局部的推進(jìn)和印證改革理論，實(shí)現(xiàn)改革的意圖，保障改革的成果，推進(jìn)改革的進(jìn)程。為此，全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)把深圳的經(jīng)驗(yàn)推廣到國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，給予重慶市立法“特別授權(quán)”，允許重慶在相關(guān)領(lǐng)域配套立法、先試先行。如果不這樣做，法律頒布越多，對(duì)地方生產(chǎn)力發(fā)展的阻礙越大。我們應(yīng)當(dāng)抓住當(dāng)前，大膽探索，把“重慶模式”做成民生型的社會(huì)主義文明城市的典范，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的旗幟。
　　(基金項(xiàng)目：2009年重慶市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(2009Fx06)初期成果)
　　(重慶社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究