淺談公辦中小學(xué)教育腐敗的特點(diǎn)及其治理和預(yù)防

黃國崇

摘要：通過闡述近年來發(fā)生在公辦中小學(xué)校內(nèi)的貪腐案件的表現(xiàn)和特點(diǎn)，分析其產(chǎn)生原因，在此基礎(chǔ)上提出治理和預(yù)防公辦中小學(xué)校教育腐敗的對策。

關(guān)鍵詞：中小學(xué)校；教育腐??；職務(wù)犯罪

中圖分類號(hào)：G471文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2010）33-0251-02

近年來，發(fā)生在中小學(xué)校內(nèi)的貪污腐敗案件層出不窮，在某種程度上學(xué)校已成了腐敗的高發(fā)區(qū)，該現(xiàn)象嚴(yán)重危害教育事業(yè)的健康發(fā)展，也損害了教育的社會(huì)聲譽(yù)，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。本文探討的教育腐敗是指公辦中小學(xué)校系統(tǒng)內(nèi)的國家工作人員利用職務(wù)上的便利，實(shí)施的貪污、受賄、挪用公款、私分國有資產(chǎn)等職務(wù)犯罪。筆者擬通過分析當(dāng)前公辦中小學(xué)校人員的貪污賄賂犯罪的表現(xiàn)和特點(diǎn)，及其產(chǎn)生的原因，在此基礎(chǔ)上尋求治理和防范中小學(xué)教育腐敗案件的對策。

一、中小學(xué)校教育腐敗的表現(xiàn)和特點(diǎn)

（一）中小學(xué)校教育腐敗集中在三大環(huán)節(jié)

首先，中小學(xué)校入學(xué)招生環(huán)節(jié)是腐敗案件突發(fā)的“重災(zāi)區(qū)”。目前，我國《義務(wù)教育法》規(guī)定中小學(xué)實(shí)行就近入學(xué)，但很多家長為了孩子能接受更好的教育，不惜出錢交納捐資助學(xué)款、贊助費(fèi)等費(fèi)用（即變相的擇校費(fèi)）來尋求擁有優(yōu)質(zhì)教育資源的公辦學(xué)校，這為中小學(xué)校的權(quán)力尋租者提供了尋租空間。公辦學(xué)校對擇校生收取的費(fèi)用往往成為學(xué)校的“灰色”收入，有些被學(xué)校的個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)私分、挪用，有些則進(jìn)入個(gè)人腰包，滋生了嚴(yán)重的腐敗。

其次，中小學(xué)校教學(xué)樓等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)是職務(wù)犯罪案件發(fā)生的突出環(huán)節(jié)。在中小學(xué)校工程建設(shè)中手握大權(quán)的校長和基建負(fù)責(zé)人，成為施工單位行賄的“進(jìn)攻重點(diǎn)”。有些中小學(xué)校的工程項(xiàng)目往往不實(shí)行招投標(biāo)，即使進(jìn)行招投標(biāo)也不嚴(yán)格按照規(guī)范操作，如近年來工程建設(shè)領(lǐng)域廣泛推行的行賄“黑名單”查詢制度，在教育系統(tǒng)遭到了冷遇，這些都在一定程度上導(dǎo)致中小學(xué)校的受賄貪腐案件發(fā)生。

第三，學(xué)校教學(xué)設(shè)備、課本資料和校服等物資采購環(huán)節(jié)是發(fā)生“收回扣”等是受賄腐敗案件的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。部分中小學(xué)校的采購工作缺乏透明度，缺乏公開性和監(jiān)督制約，一些供應(yīng)商為了取得合同，采取送紅包、給回扣等辦法大肆行賄，而學(xué)校里手中掌握采購權(quán)的國家工作人員往往為了獲取利益鋌而走險(xiǎn)，從中索賄受賄。

（二）犯罪主體多為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和管理人員

中小學(xué)貪污賄賂犯罪的主體相對集中，多為學(xué)校負(fù)責(zé)人和管理人員。從歷年發(fā)生的案件來看，中小學(xué)校腐敗案件的犯罪主體絕大多數(shù)為校長、副校長、教導(dǎo)主任、學(xué)校財(cái)務(wù)人員等，這些部門的負(fù)責(zé)人擁有財(cái)物的管理權(quán)和支配權(quán)，利用自己的職務(wù)便利，把權(quán)力嬗變?yōu)橹\取私利的工具，大肆以權(quán)謀私，權(quán)錢交易，最終落入犯罪的泥潭。

（三）中小學(xué)校腐敗的社會(huì)危害性極大

中小學(xué)校的貪污賄賂腐敗現(xiàn)象，比其他領(lǐng)域的腐敗具有較為特殊的影響力和傳染力。由于學(xué)校與整個(gè)社會(huì)存在密切關(guān)聯(lián)，觸角無處不在，與每個(gè)受教育的學(xué)生和家庭都有著千絲萬縷的聯(lián)系。學(xué)校人員的職務(wù)犯罪即使數(shù)額不大，也能產(chǎn)生極為惡劣的影響，不僅降低了廣大家庭對教育下一代的信心和希望，而且可能通過學(xué)生、學(xué)生的家庭和朋友等多個(gè)層次和環(huán)節(jié)在更加廣泛的范圍內(nèi)傳播腐敗的影響。如果說官吏和司法的腐敗是最大的腐敗，那么教育腐敗無疑是最深的腐敗。教育腐敗以其自身的特殊性和深遠(yuǎn)的影響力而有異于其他腐敗，它是一種源頭上的禍水，污染的不僅僅是學(xué)校這片水域，而是整個(gè)社會(huì)水系。

二、中小學(xué)校教育腐敗產(chǎn)生的原因剖析

（一）法制觀念和法律意識(shí)淡薄是教育腐敗產(chǎn)生的主觀因素

中小學(xué)校長期存在對反腐倡廉教育重視不夠的問題。個(gè)別學(xué)校只注意對學(xué)生的文化教育，卻忽視了對自身的教育；部分領(lǐng)導(dǎo)只注意抓教學(xué)、抓升學(xué)率，忽視了對教職員工的政治思想教育和法制教育。

法制教育的乏力，使少數(shù)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和工作人員法律意識(shí)不高、法制觀念淡薄，對社會(huì)上各種腐化墮落現(xiàn)象缺乏應(yīng)有的免疫力，對其他單位和個(gè)人拋出的種種誘惑無法抵制。某些中小學(xué)老師、教導(dǎo)主任甚至校長，連一些基本的法律常識(shí)都不懂，當(dāng)然也就對自己違法犯罪行為的社會(huì)危害性和嚴(yán)重后果缺乏清楚的認(rèn)識(shí)，從而輕易地滑進(jìn)了犯罪的深淵。

（二）捐資助學(xué)款的管理失控，客觀上助長了教育腐敗

當(dāng)前，我國教育資源分布不均勻是一個(gè)不容否認(rèn)的事實(shí)。在教育改革之后，雖然國家已經(jīng)明令禁止義務(wù)教育階段的中小學(xué)校收取擇校費(fèi)，但有些學(xué)校仍然不斷變更名目暗中收費(fèi)，如收取捐資助學(xué)款。按照我國《教育法》的規(guī)定，捐資助學(xué)款主要用于改善辦學(xué)條件，增添教學(xué)設(shè)備、設(shè)施等，不得用于個(gè)人分配，或企業(yè)投資[1]。

但是，《教育法》所設(shè)置的捐資助學(xué)款，到了實(shí)踐中往往變?yōu)椴糠謱W(xué)校人員斂財(cái)?shù)墓ぞ撸蔀橹行W(xué)教育腐敗的重要誘因：一是捐資助學(xué)款管理混亂，為侵吞、挪用和私分捐資助學(xué)款埋下了伏筆。第二，捐資助學(xué)款往往沒有數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，不同的重點(diǎn)學(xué)校的捐資助學(xué)款高低不同，甚至產(chǎn)生同一學(xué)校不同學(xué)生所交捐資助學(xué)款不同的情況。由此可見，價(jià)格的多樣化也是捐資助學(xué)中的弊端所在，某些學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)或工作人員利用此漏洞而截留侵吞捐資助學(xué)款。

（三）當(dāng)前中小學(xué)校的權(quán)力運(yùn)行存在制度漏洞，監(jiān)督缺位

當(dāng)前，我國中小學(xué)大都實(shí)行校長負(fù)責(zé)制，校長擁有對學(xué)校工作全面負(fù)責(zé)的權(quán)力，掌管學(xué)校的教學(xué)、經(jīng)濟(jì)、人事大權(quán)，與之相配套的監(jiān)督制約機(jī)制則相對缺位。目前對中小學(xué)校校長的監(jiān)督主要來自兩方面:一是學(xué)校黨支部、職代會(huì)和工會(huì)，二是教育行政主管部門。有些地方的中小學(xué)不設(shè)書記，有些則是書記校長一肩挑，而工會(huì)和職工代表大會(huì)卻流于形式，其法定職能并未得到依法行使。因此，形成了有權(quán)監(jiān)督校長的距離遠(yuǎn)，距離近的無權(quán)監(jiān)督或不敢監(jiān)督校長的怪圈，導(dǎo)致在教育行政權(quán)力的運(yùn)作過程中校長一個(gè)人說了算。沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。上述這種沒有內(nèi)部制約和外部監(jiān)督機(jī)制的校長負(fù)責(zé)制，給了中小學(xué)校長擴(kuò)張個(gè)人私欲的無限空間，極容易導(dǎo)致貪污受賄等腐敗現(xiàn)象。

此外，部分中小學(xué)還存在著管理制度不完善或者已有制度難以執(zhí)行的問題，各種管理制度缺乏前瞻性、時(shí)效性和可操作性。這些漏洞的存在，以及相關(guān)監(jiān)督制度的不健全，為中小學(xué)校的國家工作人員實(shí)施貪污受賄、挪用公款等腐敗行為提供了溫床。

三、治理中小學(xué)校教育腐敗的對策和預(yù)防措施

（一）強(qiáng)化教育系統(tǒng)的體制改革

教育腐敗的根源在于教育不公，教育不公的根源在于沒有依法管理教育，而沒有依法辦教育的一個(gè)很重要的原因，是相關(guān)部門責(zé)任的缺失[2]。

為了確保教育公平，必須建立能依法辦教育的現(xiàn)代教育體系。孟德斯鳩說過，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止。因此，現(xiàn)代教育體系內(nèi)應(yīng)設(shè)置監(jiān)督權(quán)力的機(jī)構(gòu)，不僅政府主管部門，而且各類辦學(xué)主體皆應(yīng)如此，概莫能外。否則，權(quán)力的濫用必然踐踏法律，使之成為一紙空文。各級(jí)地方政府必須按照《義務(wù)教育法》的規(guī)定，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，貫徹國家的教育方針，保障教育公平，恢復(fù)義務(wù)教育的公共性和公益性，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。同時(shí)，通過取消重點(diǎn)學(xué)校、徹底解決公辦學(xué)校擇校收費(fèi)現(xiàn)象，恢復(fù)義務(wù)教育的正常秩序，使擇校競爭得到明顯改善，這是根治教育腐敗的重要一環(huán)。

（二）加強(qiáng)中小學(xué)校職務(wù)犯罪重點(diǎn)環(huán)節(jié)的制度預(yù)防建設(shè)

如前所述，當(dāng)前公辦中小學(xué)職務(wù)犯罪的發(fā)案環(huán)節(jié)相對集中，多數(shù)案件發(fā)案部門集中在基建、采購、招生等環(huán)節(jié)。因此，為預(yù)防職務(wù)犯罪應(yīng)該首先致力于這些部門管理環(huán)節(jié)上的制度建設(shè)，通過規(guī)范管理、健全制度來堵塞漏洞，形成對權(quán)力的有效約束。

第一，進(jìn)一步規(guī)范中小學(xué)基建工程、設(shè)備、教材、校服等采購的招標(biāo)投標(biāo)工作，堅(jiān)持公開、公平、公正、擇優(yōu)的原則，明確規(guī)定工作程序，做到關(guān)口前移，實(shí)施同步預(yù)防。

第二，貫徹實(shí)行校務(wù)公開制度?！瓣柟狻笔亲詈玫姆栏瘎?。遵循公開透明原則，能克服權(quán)力運(yùn)行過程中的隨意性、主觀性和隱蔽性，是一種從源頭上預(yù)防和遏制腐敗的治本措施。因此，要實(shí)行校務(wù)公開，建立財(cái)務(wù)公開制度、干部任前公示制度、干部任用公開招聘制度等，讓公開透明原則成為公辦中小學(xué)校預(yù)防職務(wù)犯罪的重要保障。

第三，建立有效的中小學(xué)校外部審計(jì)監(jiān)督。如前所述，現(xiàn)有的中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制暴露出對學(xué)校一把手缺乏有效監(jiān)管的問題，內(nèi)部財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的執(zhí)行不能抵御來自校長的干預(yù)。因此，建立和完善外部審計(jì)監(jiān)督才能防止學(xué)校發(fā)生腐敗，地方政府和教育行政主管部門應(yīng)承擔(dān)起審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。新修訂的《義務(wù)教育法》第50條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府建立健全義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的審計(jì)監(jiān)督和統(tǒng)計(jì)公告制度。教育行政部門應(yīng)當(dāng)完善對下屬單位審計(jì)制度，建立專業(yè)審計(jì)隊(duì)伍，定期嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)審計(jì)[3]。

（三）發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)職能，合力打造中小學(xué)校預(yù)防職務(wù)犯罪的平臺(tái)

檢察機(jī)關(guān)是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是打擊職務(wù)犯罪和預(yù)防職務(wù)犯罪的專門機(jī)關(guān)。教育系統(tǒng)應(yīng)加強(qiáng)與檢察機(jī)關(guān)的合作機(jī)制，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪預(yù)防職能方面的優(yōu)勢。

首先，教育系統(tǒng)與檢察機(jī)關(guān)建立“資源共享”的情況通報(bào)機(jī)制，保障預(yù)防職務(wù)犯罪工作信息暢通。其次，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極在中小學(xué)開展職務(wù)犯罪同步預(yù)防及宣傳教育工作。內(nèi)容包括：對公辦中小學(xué)易腐重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，針對中小學(xué)校在管理和制度上存在的漏洞和問題，提出檢察建議，幫助建立健全有關(guān)規(guī)章制度和廉政監(jiān)督制約機(jī)制。最后，加大打擊中小學(xué)校內(nèi)職務(wù)犯罪的力度。打擊犯罪是預(yù)防犯罪的有力手段。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)針對教育系統(tǒng)職務(wù)犯罪的特點(diǎn)，研究中小學(xué)校職務(wù)犯罪的新情況，加大查辦中小學(xué)校貪污賄賂案件的力度，嚴(yán)厲懲處腐敗分子，凈化教育環(huán)境，還原校園在人們心中一方凈土的地位。

參考文獻(xiàn)：

[1]蘇國彬，劉穎.上海市教育系統(tǒng)貪污賄賂等案件犯罪特點(diǎn)及防范對策[J].犯罪研究，2001，(2).

[2]杜曉.根治中小學(xué)教育腐敗利刃何在[N].法制日報(bào)，2009-03-30（8）.

[3]鄭良.學(xué)生補(bǔ)習(xí)借讀費(fèi)養(yǎng)肥腐敗小金庫[N].新華每日電訊，2008-01-16（1）.