話新舊“36條”，促民資發(fā)展

□/陳柳欽

話新舊“36條”，促民資發(fā)展

□/陳柳欽

2005年，國務(wù)院印發(fā)“36條”，全面系統(tǒng)地推出了促進(jìn)非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的36條政策規(guī)定，給了民營經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的希望。然而配套措施落實(shí)不到位，最終使得民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并非一帆風(fēng)順。

《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》簡稱“非公36條”（下稱“舊36條”）出臺(tái)一年之后，國資委出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見》，隨后，2007年出臺(tái)的《反壟斷法》更是對(duì)國有經(jīng)濟(jì)絕對(duì)控股重點(diǎn)行業(yè)做出相應(yīng)規(guī)定。但由于沒有配套細(xì)則等原因，相關(guān)政策的執(zhí)行效果并不理想。

“舊36條”實(shí)施5年來，民間資本普遍感受到的仍是民資進(jìn)入壟斷領(lǐng)域門檻過高，融資瓶頸未見擴(kuò)寬。不但未能實(shí)現(xiàn)“國退民進(jìn)”，反而在某些行業(yè)還出現(xiàn)了“國進(jìn)民退”的現(xiàn)象。在市場準(zhǔn)入條件方面，“舊36條”明確規(guī)定，允許外資進(jìn)入的行業(yè)和領(lǐng)域，也允許民間資本進(jìn)入。但根據(jù)有關(guān)方面的調(diào)研情況看，目前我國壟斷行業(yè)中民營資本進(jìn)入比重不超過20%，在全社會(huì)80個(gè)行業(yè)中，允許國有資本進(jìn)入的有72個(gè)，允許外資進(jìn)入的有 62個(gè)，允許民間資本進(jìn)入的只有 41個(gè)。此外，民間投資在傳統(tǒng)壟斷行業(yè)和領(lǐng)域所占比例非常低。有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，民間投資在電力、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)中占13.6%，在教育中占12.3%，在衛(wèi)生、社會(huì)保障和社會(huì)福利業(yè)中占11.8%，在信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件中占7.8%，在交通運(yùn)輸、倉儲(chǔ)和郵政業(yè)中占7.5%，在水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)中占6.6%，在公共管理和社會(huì)組織中占5.9%。

一、“新36條”更具可操作性和廣闊空間

為深入貫徹落實(shí)“舊36條”等一系列政策措施，2010年5月13日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，被稱為“新36條”?！靶?6條”鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)、金融服務(wù)、商貿(mào)流通、國防科技工業(yè)六大領(lǐng)域，興辦金融機(jī)構(gòu)，投資商貿(mào)流通產(chǎn)業(yè)，參與發(fā)展文化、教育、體育、醫(yī)療和社會(huì)福利事業(yè)；鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入法律法規(guī)未明確禁止準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域。“新36條”明確提出，規(guī)范設(shè)置投資準(zhǔn)入門檻，創(chuàng)造公平競爭、平等準(zhǔn)入的市場環(huán)境。市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)惠扶持政策要公開透明，對(duì)各類投資主體同等對(duì)待，不得單對(duì)民間資本設(shè)置附加條件。

比起“舊36條”，“新36條”給民間資本提供了更為寬廣的空間。只從名稱上來看，已經(jīng)少了些意識(shí)形態(tài)色彩，即從“個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)”換成了“民間投資”。“舊36條”基本上是就非公談非公，就民營談民營，讓人感覺是一個(gè)相對(duì)孤立的文件?！靶?6條”則基本上站在國家整體的經(jīng)濟(jì)格局上，明確了國有資本要把投資重點(diǎn)放在不斷加強(qiáng)和鞏固關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，在一般競爭性領(lǐng)域，要為民間資本營造更廣闊的市場空間。在提到民間資本準(zhǔn)入的行業(yè)領(lǐng)域時(shí)，“舊36條”采用的是“允許”，如“允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的行業(yè)和領(lǐng)域”，“允許非公有資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域”等等，而在“新36條”中把“允許”全部改為“鼓勵(lì)”。這種用詞的變化表明國家對(duì)民間投資加大了重視的程度，并將對(duì)民間資本健康發(fā)展采取積極推動(dòng)的態(tài)度，體現(xiàn)管理層“調(diào)結(jié)構(gòu)”的決心?！芭f36條”是對(duì)打壓民間投資的糾正，而“新36條”則是對(duì)2009年以來的4萬億投資導(dǎo)致的“國進(jìn)民退”進(jìn)行扭轉(zhuǎn)。“新36條”旨在從源頭上對(duì)民間資本進(jìn)行疏導(dǎo)與分流，讓其從投機(jī)短炒中“改邪歸正”，進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)生根開花。

雖然“新36條”實(shí)施后國有資本在眾多行業(yè)中的壟斷地位短期內(nèi)仍然難以打破，但民間投資的權(quán)益保障將得到顯著改善，對(duì)內(nèi)開放的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路正在確立，公平競爭的市場環(huán)境將逐步形成，“新36條”的戰(zhàn)略意義遠(yuǎn)大于短期的經(jīng)濟(jì)意義?！靶?6條”的突破在于：

（一）提出要扶持和引導(dǎo)民間資本的發(fā)展，而未提及外資。“新36條”是改革開放以來出臺(tái)的第一份專門扶持民間投資發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，具有戰(zhàn)略上的重要意義，“新36條”不再強(qiáng)調(diào)要大力引進(jìn)外資，而是將對(duì)內(nèi)開放作為未來經(jīng)濟(jì)工作的重心。

（二）對(duì)民間投資可進(jìn)入領(lǐng)域的規(guī)定大大細(xì)化，可操作性強(qiáng)?！靶?6條”突出了執(zhí)行性和操作性，提出了細(xì)化到二級(jí)科目的領(lǐng)域?！靶?6條”對(duì)鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)和領(lǐng)域，不是像“舊36條”那樣，只是列出了電力、電信、鐵路、民航、石油等等行業(yè)的名稱，而是細(xì)化到每個(gè)行業(yè)的具體項(xiàng)目領(lǐng)域以及投資方式。如對(duì)鐵路行業(yè)，提出“鼓勵(lì)民間資本參與鐵路干線、鐵路支線、鐵路輪渡以及站場設(shè)施的建設(shè)，允許民間資本參股建設(shè)煤運(yùn)通道、客運(yùn)專線、城際軌道交通等項(xiàng)目”，使之更具有可操作性。

（三）民間投資可以獨(dú)資、控股方式進(jìn)入的領(lǐng)域大為拓寬。“舊36條”規(guī)定，在鐵路、民航等領(lǐng)域，非公有資本可以參股等方式進(jìn)入。在“新36條”中，雖然電信、核電站、石油天然氣等領(lǐng)域仍然只允許民間資本以參股形式進(jìn)入，但允許民間資本獨(dú)資進(jìn)入的壟斷性領(lǐng)域已大為放寬，可以獨(dú)資、控股、參股等方式，投資建設(shè)公路、水運(yùn)、港口碼頭、民用機(jī)場和通用航空設(shè)施等。與“舊36條”相比，“新36條”第一次明確地把鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入政策性住房建設(shè)領(lǐng)域?qū)懭肓宋募还膭?lì)民間資本發(fā)起或參與設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等金融機(jī)構(gòu)，放寬村鎮(zhèn)銀行或社區(qū)銀行中法人銀行最低出資比例的限制。這是民間資本進(jìn)入金融服務(wù)業(yè)的開端。

（四）打破了國有資本的“控股慣例”?！靶?6條”明確指出，“鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營企業(yè)通過參股、控股、資產(chǎn)收購等多種形式，參與國有企業(yè)的改制重組，合理降低國有控股企業(yè)中的國有資本比例?！边@也是國務(wù)院首次在政策法規(guī)方面提出，允許民間資本在改制中控股國有企業(yè)，或者較大比例地參股國企改制。

二、“新36條”仍然缺乏政策細(xì)節(jié)支撐

從“舊36條”到“新36條”，包括其間還有諸多打破壟斷和給民資“松綁”的法律和政策，如《反壟斷法》的出臺(tái)，都未能讓民資走出游資的陰影，個(gè)中原因值得深思。理論上說，法律未禁止的民資都可進(jìn)入，而且“舊36條”也已經(jīng)提出降低壟斷領(lǐng)域的準(zhǔn)入門檻。但關(guān)鍵是有形的門檻降低了，有形的障礙消除了，無形的門檻和無形的障礙卻依然存在，正是這些無形“玻璃門”和“彈簧門”的存在，導(dǎo)致很多壟斷行業(yè)對(duì)民資“名義開放、實(shí)際不開放”，或者“領(lǐng)了準(zhǔn)生證，卻辦不下戶口”等問題。而“新36條”盡管“看上去很美”，但在一些關(guān)鍵領(lǐng)域則寫得很抽象，對(duì)中國民間資本的提振，還需要時(shí)間觀察。隨著準(zhǔn)入門檻的進(jìn)一步放開，其他無形門檻也要打破，民間資本才有可能真正進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域。

“新36條”未來能否達(dá)到預(yù)期實(shí)效，關(guān)鍵取決于國家推行政策貫徹落實(shí)的決心和力度，以及今后細(xì)則措施的鋪墊施行。在鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入的同時(shí)，如何避免公共利益與私有利益沖突？民間資本進(jìn)入壟斷性管制行業(yè)以后，權(quán)利歸屬是否能夠得到切實(shí)保護(hù)？民間資本進(jìn)入壟斷性管制行業(yè)的資格如何審定？民間資本以什么形式、什么價(jià)格進(jìn)入壟斷性管制行業(yè)？這些問題如果沒有行之有效的辦法，“新36條”的出臺(tái)就有可能與初衷背道而馳，就會(huì)重蹈“舊36條”難以落實(shí)的老路。如果各方面有利因素配合得較為理想，國家調(diào)結(jié)構(gòu)的意志堅(jiān)決，那么，2010年有可能是真正的接下來一個(gè)經(jīng)濟(jì)周期的“民間投資元年”。

天津社會(huì)科學(xué)院城市經(jīng)濟(jì)研究所）