民航腐敗案與航線資源分配權(quán)交易

□/李春玲 曹繼忠

民航腐敗案與航線資源分配權(quán)交易

□/李春玲 曹繼忠

對(duì)于中國(guó)民航來(lái)說(shuō)，一場(chǎng)前所未有的反腐風(fēng)暴已然降臨，2009年底至今，已先后有多位民航高官要員落馬。

近來(lái)，中國(guó)民航系統(tǒng)陷入了腐敗案頻發(fā)的漩渦。這些腐敗案大半與“航線時(shí)刻”審批有關(guān)。

一、民航腐敗案頻發(fā)背景

揭開(kāi)民航尋租灰色生物鏈、引爆此番民航業(yè)大規(guī)模反腐風(fēng)暴的導(dǎo)火索，緣自審計(jì)署在審計(jì)航空公司時(shí)發(fā)現(xiàn)的一筆筆金額驚人的“航權(quán)協(xié)調(diào)費(fèi)”。審計(jì)署發(fā)布的財(cái)務(wù)收支審計(jì)公告，稱三大航空公司均存在違規(guī)行為，數(shù)筆上百萬(wàn)的“航線協(xié)調(diào)費(fèi)”未計(jì)入財(cái)務(wù)報(bào)表。但這只是“冰山一角”，一些大型的航空公司每年用于航線交易的費(fèi)用至少達(dá)數(shù)億元。

國(guó)土資源領(lǐng)域多腐敗，是因?yàn)榻┠觌S著房地產(chǎn)的迅猛發(fā)展，土地成為稀缺資源。同樣，民航成為中國(guó)發(fā)展最快的行業(yè)之一，航線資源、時(shí)刻資源也都成為稀缺資源。對(duì)航空公司而言，航線時(shí)刻資源直接關(guān)乎客流量和最終收益，而行政權(quán)力掌握著最核心的審批權(quán)，掌控著可以帶來(lái)巨大利潤(rùn)的稀缺資源。目前市場(chǎng)上的航空公司眾多，眾多的利益追逐更加凸顯黃金航線和時(shí)刻的稀缺性。因此，航空公司之間的競(jìng)爭(zhēng)最終演繹為對(duì)“關(guān)鍵人物”的公關(guān)爭(zhēng)奪戰(zhàn)，各種尋租行為層出不窮，而“航權(quán)協(xié)調(diào)費(fèi)”就是管制者的管制租金。這一現(xiàn)象已然成為了民航業(yè)內(nèi)的潛規(guī)則。巨大的尋租機(jī)會(huì)的背后，腐敗滋生無(wú)從避免。

航權(quán)和航線時(shí)刻產(chǎn)權(quán)不明晰，運(yùn)輸時(shí)刻委員會(huì)成了航線時(shí)刻的配置主體，委員會(huì)中話語(yǔ)權(quán)最大的是地區(qū)管理局和空管局。過(guò)于稀缺的資源和過(guò)于集中的審批，很容易制造一個(gè)個(gè)權(quán)力尋租的黑洞。此外，運(yùn)輸時(shí)刻委員會(huì)信息不透明，缺乏監(jiān)督，會(huì)議的結(jié)果取決于會(huì)前的“私下活動(dòng)”而非公開(kāi)探討，航線時(shí)刻資源逐漸演變成明碼標(biāo)價(jià)的交易品。航線時(shí)刻資源稀缺導(dǎo)致權(quán)力尋租，航權(quán)資源分配權(quán)成為“罪魁禍?zhǔn)住薄?/p>

二、國(guó)外對(duì)航線資源分配的管理及做法

航線資源的真正擁有是通過(guò)對(duì)航班時(shí)刻的獲得實(shí)現(xiàn)的。一個(gè)時(shí)刻確定了明確的起降時(shí)點(diǎn)及時(shí)間區(qū)間，因此可以說(shuō)一個(gè)時(shí)刻就決定了一條特定的航線，而一條航線代表著航空公司某個(gè)市場(chǎng)。航線時(shí)刻的使用和管理政策是和時(shí)刻分配機(jī)制息息相關(guān)的一個(gè)問(wèn)題。實(shí)踐中，目前世界上廣泛存在著兩種不同的SLOT（航班起降時(shí)刻，又叫機(jī)場(chǎng)起降時(shí)段，簡(jiǎn)稱航班時(shí)刻、機(jī)場(chǎng)時(shí)刻，是指在某特定機(jī)場(chǎng)，為使航空器在某一特定日期起降和飛行得以實(shí)現(xiàn)而獲得的或者分配的進(jìn)港或離港的預(yù)定時(shí)間）配置模式：（1）國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)（IATA）模式。這是歐盟和我國(guó)等絕大多數(shù)國(guó)家分配航線時(shí)刻的基礎(chǔ)，它以IATA航線時(shí)刻分配程序指南為基礎(chǔ)，采用行政配置模式；（2）美國(guó)模式。代表國(guó)家是美國(guó)和韓國(guó)，它采用行政分配與市場(chǎng)分配相結(jié)合的混合配置模式。（見(jiàn)表1）

（一）IATA模式

IATA模式國(guó)家的航線時(shí)刻協(xié)調(diào)的核心是按照固定的優(yōu)先順序進(jìn)行行政性分配。歐盟在1993年公布的《歐盟起降時(shí)刻分配規(guī)章》（EC95/93）是目前整個(gè)歐盟國(guó)家起降時(shí)刻分配和管理的一個(gè)基礎(chǔ)性法規(guī)文件，主要內(nèi)容包括：（1）“祖父權(quán)利”。根據(jù)IATA規(guī)則，航空公司對(duì)于上一航季持有的航線時(shí)刻享有被優(yōu)先承認(rèn)并繼續(xù)持有、使用的權(quán)利。該條款的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在能夠很好地處理分配制度的錯(cuò)綜復(fù)雜性∶ “祖父權(quán)利”原則已經(jīng)把每航季將要重新分配的航線時(shí)刻數(shù)減至最低。（2）“先到先得”。這種分配方式會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)無(wú)效率：一家航空公司是否使用機(jī)場(chǎng)容量的決策是唯一地建立在自身的延誤成本之上的，沒(méi)有將其施加給其他航空公司的外部擁堵成本考慮進(jìn)去。（3）8/2原則。承運(yùn)人在被分配了某個(gè)起降資源的期間，必須至少使用該時(shí)刻資源的80%，否則就要將其歸還給時(shí)刻協(xié)調(diào)員（或委員會(huì)）的“時(shí)刻池”（指協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)協(xié)調(diào)時(shí)段的所有可用時(shí)刻，由新增時(shí)刻、未分配時(shí)刻、收回時(shí)刻組成）中。（4）50/50原則，每年需拿出“時(shí)刻池”中的一半分配給新加入的公司或新進(jìn)入某條航線的公司，除非這些公司所申請(qǐng)的時(shí)刻數(shù)量還不到“時(shí)刻池”的一半，以給這些新進(jìn)入航空業(yè)或新進(jìn)入某條航線的公司更多的機(jī)會(huì)。（5）“一個(gè)換一個(gè)”，允許各航空公司之間就其擁有的時(shí)刻進(jìn)行交換。

由于時(shí)刻協(xié)調(diào)工作本身的復(fù)雜性，使得EC95/93規(guī)章在指導(dǎo)工作時(shí)逐漸顯露出一定的局限性，如進(jìn)入和擴(kuò)展壁壘、時(shí)刻資源白白虛耗、航空公司爭(zhēng)相搶奪高峰時(shí)刻等。2004年，歐盟在EC95/93的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)行的起降資源的分配機(jī)制進(jìn)行了修改，形成了793/2004規(guī)章。新的規(guī)章更強(qiáng)調(diào)時(shí)刻協(xié)調(diào)員在職能和財(cái)政上的獨(dú)立性，他是獨(dú)立于任何一個(gè)相關(guān)利益者而存在的。同時(shí)，時(shí)刻協(xié)調(diào)員的作用被再次強(qiáng)調(diào)，他有權(quán)力監(jiān)管時(shí)刻資源的正確使用，防止時(shí)刻資源被虛耗。此外，新的規(guī)章鼓勵(lì)一切能夠提高機(jī)場(chǎng)資源利用率的規(guī)定出臺(tái)，規(guī)定了對(duì)時(shí)刻資源浪費(fèi)的懲罰措施。

表1 兩種航班時(shí)刻配置模式的對(duì)比

鑒于效率問(wèn)題的存在，幾乎是在793/2004規(guī)章剛剛開(kāi)始執(zhí)行后不久，歐盟又在全行業(yè)范圍內(nèi)就引入新的市場(chǎng)機(jī)制管理起降時(shí)刻的問(wèn)題開(kāi)展了一場(chǎng)廣泛的調(diào)查咨詢活動(dòng)。

（二）美國(guó)模式

美國(guó)配置模式的國(guó)家為保證航空運(yùn)輸?shù)姆€(wěn)定，在航線時(shí)刻分配方面同樣承認(rèn)歷史時(shí)刻的“祖父權(quán)利”原則和非協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)時(shí)刻的“先到先得”方式。在此基礎(chǔ)上，這類國(guó)家采用抽簽分配制度取代傳統(tǒng)行政分配機(jī)制，并且引入了市場(chǎng)化配置手段以提高效率。

1985年，美國(guó)出臺(tái)了新的航線時(shí)刻分配條例，制定了抽簽分配程序，克服了傳統(tǒng)行政分配機(jī)制的暗箱操作等缺陷，信息公開(kāi)透明，保證了各航空公司機(jī)會(huì)均等、公平競(jìng)爭(zhēng)，從而確保了時(shí)刻分配的公平公正性，極大地提高了航線時(shí)刻的分配效率和利用效率，減少了時(shí)刻分配帶來(lái)的糾紛，緩解了機(jī)場(chǎng)的擁堵。

美國(guó)從1986年的“買賣條例”開(kāi)始允許銀行、航空公司和其他機(jī)構(gòu)在高密度機(jī)場(chǎng)進(jìn)行機(jī)場(chǎng)時(shí)刻的二級(jí)市場(chǎng)交易，即各航空公司將其存量機(jī)場(chǎng)時(shí)刻以有償方式拿到二級(jí)市場(chǎng)上進(jìn)行出租、出售、抵押和拍賣等?！?006年拉瓜迪亞機(jī)場(chǎng)時(shí)刻管理規(guī)則”中引入時(shí)刻階段性失效的機(jī)制，即規(guī)定以10年為一周期，其中每年有10%的時(shí)刻由美國(guó)聯(lián)邦航空局（FAA）收回重新分配，每個(gè)時(shí)刻在航空公司獲得時(shí)已規(guī)定其失效時(shí)間，F(xiàn)AA認(rèn)為時(shí)刻的這種時(shí)效性有利于鼓勵(lì)航空公司將自己不能有效利用的時(shí)刻通過(guò)二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓出去，從而從總體上增加機(jī)場(chǎng)優(yōu)先時(shí)刻的使用效率。

三、對(duì)我國(guó)的建議

（一）航線資源分配權(quán)市場(chǎng)化的意義

美國(guó)作為航空運(yùn)輸業(yè)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，航線時(shí)刻分配與管理體制是目前世界上最為成功的體制之一。美國(guó)模式和IATA模式的最大的區(qū)別是美國(guó)模式率先引入了市場(chǎng)化手段，航線時(shí)刻資源市場(chǎng)化配置已經(jīng)成為一種趨勢(shì)，歐盟也正在推行航線時(shí)刻資源市場(chǎng)化配置改革。我國(guó)航線時(shí)刻配置方式采用IATA模式，但國(guó)家并沒(méi)有法律或規(guī)章規(guī)定航線時(shí)刻資源歸國(guó)家所有。因此，時(shí)刻資源產(chǎn)權(quán)不明晰、信息不透明、缺乏監(jiān)管，導(dǎo)致審批過(guò)于集中。民航腐敗案表明政府集中控制模式在航線時(shí)刻資源分配中出現(xiàn)了“灰色地帶”，給尋租行為留下可乘之機(jī)，滋生腐敗。因此，我們應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到航線資源、時(shí)刻資源市場(chǎng)化配置的意義。航線時(shí)刻資源作為一種公共資源，可以實(shí)行政府集中控制模式或市場(chǎng)配置模式來(lái)解決“公地悲劇”（當(dāng)資源有許多擁有者，他們每一個(gè)人都有權(quán)使用資源，但沒(méi)有人有權(quán)阻止他人使用，由此導(dǎo)致資源的過(guò)度使用，如草場(chǎng)過(guò)度放牧、海洋過(guò)度捕撈等）。市場(chǎng)配置模式在提高效率、公平公正、避免行政權(quán)力過(guò)度干預(yù)、減少尋租行為和腐敗等方面具有不可替代的作用。

美國(guó)在航班時(shí)刻一級(jí)市場(chǎng)分配中在遵循“祖父權(quán)利”和非協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)時(shí)刻“先到先得”原則的基礎(chǔ)上，引入了航線時(shí)刻的拍賣分配機(jī)制，將每年一定比例的航線時(shí)刻拍賣出去以提高航線時(shí)刻資源的分配效率。而且，針對(duì)“祖父權(quán)利”帶來(lái)的不公平競(jìng)爭(zhēng)，F(xiàn)AA又在一級(jí)市場(chǎng)分配中采用了“抽簽”機(jī)制，這樣堵住了傳統(tǒng)行政分配機(jī)制的暗箱操作等腐敗漏洞，信息公開(kāi)透明，保證了各航空公司機(jī)會(huì)均等、公平競(jìng)爭(zhēng)，從而確保了時(shí)刻分配的公平公正性。

在航線時(shí)刻二級(jí)市場(chǎng)交易中，F(xiàn)AA允許各航空公司將其存量機(jī)場(chǎng)時(shí)刻以有償方式拿到二級(jí)市場(chǎng)上進(jìn)行出租、出售、抵押和拍賣等，進(jìn)一步增加了航線時(shí)刻的流動(dòng)性，從而提高航線時(shí)刻的利用效率。而且針對(duì)二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓中阻礙競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題，F(xiàn)AA建立了“盲人二級(jí)市場(chǎng)”機(jī)制，即采用保密投標(biāo)方法。在整個(gè)過(guò)程中，出售/出租航空公司和投標(biāo)航空公司的信息只有FAA掌握，交易雙方只有同意交易后才互相知道對(duì)方是誰(shuí)。

此外，美國(guó)航線時(shí)刻管理中通過(guò)制定平臺(tái)公開(kāi)所有涉及航線時(shí)刻管理的信息，包括：已分配和未分配航線時(shí)刻情況；航班時(shí)刻申請(qǐng)、分配信息；航線時(shí)刻轉(zhuǎn)讓交換、交易（買賣、租賃）信息；航線時(shí)刻使用率、監(jiān)督信息等。FAA有義務(wù)向公眾公開(kāi)所有航線時(shí)刻管理信息，并需妥善保存所有有關(guān)文件以備公眾查詢。這樣既保證了航線時(shí)刻資源市場(chǎng)化配置的效率，又有效地避免了信息不對(duì)稱因素帶來(lái)的不公平競(jìng)爭(zhēng)行為。

（二）產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)可以充當(dāng)市場(chǎng)化配置交易平臺(tái)

產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)具有發(fā)揮資源配置的功能。它是一個(gè)信息聚散的平臺(tái)、價(jià)格發(fā)現(xiàn)的平臺(tái)、吸引各類資本的投融資平臺(tái)、企業(yè)資產(chǎn)流動(dòng)的平臺(tái)。它不但給買方和賣方之間架起溝通的橋梁，還可以形成價(jià)格規(guī)范，使市場(chǎng)交易能夠準(zhǔn)確形成反映資產(chǎn)價(jià)值的價(jià)格。

建立行政配置與市場(chǎng)配置相結(jié)合的混合機(jī)制是我國(guó)未來(lái)航線時(shí)刻管理改革的目標(biāo)。與土地等公共資源相類似，航線時(shí)刻資源也應(yīng)該可以在產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行交易。因此，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)可以將航線時(shí)刻資源作為一種新的交易品種進(jìn)行嘗試，為航線時(shí)刻市場(chǎng)化配置搭建一個(gè)交易平臺(tái)。在明確航線時(shí)刻資源歸國(guó)家所有，航空公司只擁有“特許權(quán)”的前提下，航線時(shí)刻進(jìn)場(chǎng)交易，并通過(guò)專業(yè)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)航線時(shí)刻進(jìn)行評(píng)估，為產(chǎn)權(quán)交易定價(jià)奠定基礎(chǔ)。因此，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)能有效解決航線時(shí)刻的價(jià)格評(píng)估問(wèn)題，促進(jìn)航線時(shí)刻在一級(jí)市場(chǎng)的拍賣和二級(jí)市場(chǎng)上的出租、轉(zhuǎn)讓、抵押和買賣，提高航線時(shí)刻的流動(dòng)性和配置效率。

（三）產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)可以解決信息不對(duì)稱，遏制腐敗

航線時(shí)刻的行政配置模式在歐洲和美國(guó)依舊行之有效，原因在于他們?nèi)啃畔⒐_(kāi)透明，而且有政府強(qiáng)有力的監(jiān)管與懲罰機(jī)制。這些機(jī)制減少了灰色尋租的可能性，堵住了腐敗的源頭。產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)是一個(gè)信息聚散的平臺(tái)，可以公開(kāi)價(jià)格和其他相關(guān)信息，建立多層次的信息披露渠道，信息發(fā)布覆蓋面廣、渠道多元化，使交易者通過(guò)市場(chǎng)建立固定的聯(lián)絡(luò)渠道，使具有交易意愿的買賣雙方或潛在的買賣雙方通過(guò)恰當(dāng)?shù)男问竭M(jìn)行磋商。再加上政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)能夠解決信息不對(duì)稱，有效遏制腐敗。

注：該課題為中國(guó)民航大學(xué)科研啟動(dòng)基金（07qd01x）贊助項(xiàng)目。

（第一作者為中國(guó)民航大學(xué)教授，第二作者為中國(guó)民航大學(xué)研究生）