用法律制度為地質(zhì)找礦改革發(fā)展保駕護(hù)航

■孫英輝/吳永高

（中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心，北京 100034）

地質(zhì)工作是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的先行性、基礎(chǔ)性工作，服務(wù)于社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面。做好地質(zhì)工作，對(duì)于緩解資源約束、開(kāi)展國(guó)土整治、防治地質(zhì)災(zāi)害等方面都具有十分重要的戰(zhàn)略意義。國(guó)土資源部黨組決定用半年左右時(shí)間開(kāi)展地質(zhì)找礦改革發(fā)展大討論，是部進(jìn)一步鞏固和擴(kuò)大學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)成果，深入貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作一系列精神的重要部署。當(dāng)前地質(zhì)找礦改革發(fā)展中存在的主要問(wèn)題是相關(guān)法律制度不夠完善，缺乏明確和強(qiáng)有力的法律保障，在這次大討論中應(yīng)當(dāng)全面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)梳理問(wèn)題，提出解決措施，不斷加強(qiáng)地質(zhì)找礦管理的法律制度建設(shè)，為地質(zhì)找礦服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保駕護(hù)航。

1 地質(zhì)找礦法律制度亟待完善

當(dāng)前地質(zhì)找礦工作中存在的主要問(wèn)題是，中央對(duì)地質(zhì)找礦工作的指示和要求非常明確，大政方針已定，但尚未在立法中有效落實(shí)；地質(zhì)找礦的布局和思路逐步形成，但尚未在實(shí)踐中順暢落地；構(gòu)建地質(zhì)找礦新機(jī)制的課題已經(jīng)提出，但尚未在改革中真正破題。地質(zhì)找礦工作與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求不相適應(yīng)，整體上存在體制不順、活力不足、投入不夠、功能不強(qiáng)和人才缺乏等問(wèn)題，特別是礦產(chǎn)資源勘查滯后，重要資源可采儲(chǔ)量下降，難以滿(mǎn)足我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是公益性地質(zhì)和商業(yè)性地質(zhì)的定位問(wèn)題。在整個(gè)地質(zhì)找礦工作鏈條中，公益性工作是商業(yè)性工作的基礎(chǔ)。但是，對(duì)于公益性工作的定位仍然沒(méi)有從觀念上、制度上真正明確，對(duì)公益性工作的理解存在分歧。當(dāng)前存在公益性地質(zhì)工作不公益，“公益性”和“商業(yè)性”邊界不清，導(dǎo)致公益性地質(zhì)勘查投入不足，商業(yè)性地質(zhì)勘查不愿進(jìn)入，良性的地質(zhì)工作投入機(jī)制尚未形成。二是地勘單位改革滯后問(wèn)題。地勘單位經(jīng)過(guò)幾十年的改革，雖然取得了較大成績(jī)，但改革的任務(wù)仍然十分艱巨。中央出臺(tái)扶持地勘單位改革發(fā)展的政策，有的地方難以落實(shí)到位。大部分地勘單位歷史包袱重，遺留問(wèn)題多，求生存、求發(fā)展的壓力大，原來(lái)承擔(dān)的地質(zhì)找礦工作受到較大的影響。三是探礦權(quán)管理問(wèn)題。隨著礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的熱潮，探礦權(quán)管理也存在較大混亂，有的地方“跑馬圈地”、“圈而不探”的現(xiàn)象較為嚴(yán)重；有的地方探礦權(quán)流轉(zhuǎn)秩序混亂，出現(xiàn)“找礦不如開(kāi)礦，開(kāi)礦不如炒礦”的情形；有的地方政策界限把握不準(zhǔn)，對(duì)探礦權(quán)取得方式選擇不當(dāng)；有的地方有法不依，非法干預(yù)探礦權(quán)設(shè)置，這些問(wèn)題都嚴(yán)重影響了地質(zhì)找礦的積極性。四是地質(zhì)勘查工作環(huán)境問(wèn)題。近年來(lái)，地勘單位在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，外部干擾不斷加大。有的地方政府考慮地方利益，在項(xiàng)目施工過(guò)程中不予配合，阻礙地質(zhì)勘查工作。有的地質(zhì)勘查工作因施工占地補(bǔ)償問(wèn)題，被漫天要價(jià)，協(xié)調(diào)起來(lái)困難重重，拖延了工作時(shí)間，增加了工作成本。五是地質(zhì)資料信息服務(wù)問(wèn)題。地質(zhì)資料是地質(zhì)工作服務(wù)社會(huì)的主要載體。但當(dāng)前地質(zhì)資料管理和社會(huì)化服務(wù)水平不高，社會(huì)主體很難查詢(xún)和取得所需的地質(zhì)資料。同時(shí)，公益性地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)低、投入不足，難以保障調(diào)查資料數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，造成地質(zhì)資料質(zhì)量下降。

地質(zhì)找礦工作體制不順、機(jī)制不活、投入不足，工作環(huán)境不好，社會(huì)服務(wù)不到位，歸根到底還是法律制度不健全。雖然中央對(duì)地質(zhì)找礦高度重視，曾出臺(tái)多個(gè)專(zhuān)門(mén)文件。但在現(xiàn)行法律體系中缺乏地質(zhì)找礦相關(guān)法律規(guī)定，地質(zhì)找礦工作在許多方面屬于法律空白區(qū)?！兜V產(chǎn)資源法》、《地質(zhì)資料管理?xiàng)l例》和《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》等主要涉及地質(zhì)找礦的法律法規(guī)中，除《地質(zhì)資料管理?xiàng)l例》是對(duì)地質(zhì)調(diào)查成果的專(zhuān)門(mén)規(guī)定外，其他法律法規(guī)對(duì)地質(zhì)找礦只做了原則性或者附帶性規(guī)定。相比較而言，土地、測(cè)繪、氣象等基礎(chǔ)工作都有專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)范，明確基本工作制度，保障工作有法可依。對(duì)于地質(zhì)找礦存在的地勘單位改革、公益性和商業(yè)性地質(zhì)定性和管理、探礦權(quán)設(shè)置和管理、地質(zhì)找礦工作環(huán)境、地質(zhì)資料社會(huì)服務(wù)等重大問(wèn)題，都應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，明確基本制度，細(xì)化操作規(guī)定，提高地質(zhì)找礦工作的法律保障程度。

2 進(jìn)一步完善地質(zhì)找礦法律制度的幾點(diǎn)建議

保障和促進(jìn)地質(zhì)找礦改革發(fā)展，必須加緊構(gòu)建地質(zhì)找礦法律體系，按照基本法律和專(zhuān)門(mén)法律相結(jié)合的原則，全方位加強(qiáng)地質(zhì)找礦法律制度建設(shè)。

2.1 必須做好現(xiàn)行制度的法律化

黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)地質(zhì)找礦立法工作高度重視?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的通知》（國(guó)發(fā)〔2005〕28號(hào)）中，多次要求對(duì)探礦權(quán)管理和地質(zhì)環(huán)境進(jìn)行立法?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》（國(guó)發(fā)〔2006〕4號(hào)）中明確提出，“要建立健全地質(zhì)勘查法規(guī)體系，嚴(yán)格依法行政，依法維護(hù)地質(zhì)工作秩序，為地質(zhì)調(diào)查和礦產(chǎn)資源勘查提供良好的工作環(huán)境。”進(jìn)行地質(zhì)找礦立法工作，最重要的就是要將當(dāng)前的地質(zhì)找礦行之有效的工作制度法律化。近些年國(guó)家對(duì)地質(zhì)找礦工作高度重視，出臺(tái)了一系列的文件，對(duì)地質(zhì)找礦中一些基本問(wèn)題作了原則性規(guī)定。實(shí)踐證明，這些規(guī)定方向正確，效果顯著，在下一步立法工作中必須上升為法律制度，并且要做好條文的具體化，增強(qiáng)制度在實(shí)踐中的可執(zhí)行性。

2.2 深入開(kāi)展立法專(zhuān)題研究

進(jìn)行地質(zhì)找礦立法工作，必須要在現(xiàn)有認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，深入開(kāi)展立法專(zhuān)題研究，為科學(xué)立法奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。這次大討論共確定了10個(gè)討論主題，都是關(guān)系地質(zhì)找礦改革發(fā)展的重大問(wèn)題，也是下一步立法中必須面對(duì)和解決的問(wèn)題。所以，要充分利用大討論的成果，在對(duì)10個(gè)主題充分討論的基礎(chǔ)上，開(kāi)展立法專(zhuān)題研究，著眼解決地質(zhì)找礦深層次矛盾和問(wèn)題，著眼把握地質(zhì)找礦工作思想認(rèn)識(shí)、體制機(jī)制和工作制度等各個(gè)層面的關(guān)系，為地質(zhì)找礦工作立法提供理論支撐。

2.3 加快《礦產(chǎn)資源法》的修改工作

現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》是1986年頒布的，1996年作了部分修改，其中對(duì)于地質(zhì)調(diào)查和礦產(chǎn)資源勘查規(guī)定得較為原則，并且隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，地勘單位的體制改革和探礦權(quán)管理改革，原來(lái)的規(guī)定已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新的形勢(shì)需要，應(yīng)該盡快修改完善?！兜V產(chǎn)資源法》作為礦產(chǎn)資源管理和開(kāi)發(fā)利用的基本法律，應(yīng)當(dāng)確立地質(zhì)勘查管理的基本制度，明確探礦權(quán)管理的具體規(guī)定，為地質(zhì)找礦的專(zhuān)門(mén)性法律提供立法依據(jù)。

2.4 研究制定《地質(zhì)調(diào)查法》

地質(zhì)調(diào)查工作屬于公益性工作范疇，在整個(gè)地質(zhì)工作中具有先導(dǎo)作用及基礎(chǔ)性和服務(wù)性的功能。具體可以說(shuō)是為礦產(chǎn)資源勘查、地質(zhì)環(huán)境保護(hù)、地質(zhì)災(zāi)害防治、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、國(guó)土整治和土壤改良等多方面提供基礎(chǔ)地質(zhì)資料和重要地質(zhì)信息，直接為國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)。開(kāi)展地質(zhì)調(diào)查立法是十分必要和急迫的，通過(guò)地質(zhì)調(diào)查立法，解決當(dāng)前地質(zhì)找礦中存在的棘手問(wèn)題。地質(zhì)調(diào)查立法應(yīng)當(dāng)包括以下幾方面內(nèi)容：一是各級(jí)政府、地勘單位和企業(yè)的關(guān)系，理順地質(zhì)調(diào)查管理體制，明確各級(jí)政府、地勘單位和企業(yè)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；二是公益性地質(zhì)工作、商業(yè)性地質(zhì)工作和地勘基金項(xiàng)目的相互銜接，規(guī)范地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目的運(yùn)作管理；三是地質(zhì)調(diào)查的工作環(huán)境，依法維護(hù)良好的工作秩序，保障地質(zhì)調(diào)查工作順利進(jìn)行；四是地質(zhì)調(diào)查的信息發(fā)布、成果應(yīng)用和地質(zhì)資料管理及社會(huì)化服務(wù)等內(nèi)容。

2.5 制定其他配套法規(guī)和規(guī)章

一是強(qiáng)化礦政管理方面的立法。對(duì)于地質(zhì)找礦主體來(lái)說(shuō)，地質(zhì)找礦最終落腳點(diǎn)就是探礦權(quán)，目前地質(zhì)找礦存在的諸多問(wèn)題，很大程度上是因?yàn)樘降V權(quán)管理存在問(wèn)題，礦區(qū)設(shè)置、探礦權(quán)出讓和探礦權(quán)流轉(zhuǎn)的管理制度和方式不適應(yīng)地質(zhì)找礦的內(nèi)在規(guī)律。加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)，特別是探礦權(quán)管理，合理劃定探礦區(qū)域，根據(jù)具體情況確定探礦權(quán)出讓方式，嚴(yán)格探礦權(quán)流轉(zhuǎn)管理，防止炒作礦業(yè)權(quán)，通過(guò)法律制度保障探礦權(quán)管理和地質(zhì)找礦相銜接，促進(jìn)地質(zhì)找礦改革發(fā)展。二是加強(qiáng)地質(zhì)環(huán)境管理立法。制定地質(zhì)環(huán)境基本法律，包括礦山地質(zhì)環(huán)境資源保護(hù)、地質(zhì)遺跡與地貌景觀資源保護(hù)與利用、礦泉水及地?zé)豳Y源管理等，完善地質(zhì)災(zāi)害防治、古生物化石保護(hù)等方面法律制度。三是進(jìn)一步完善地質(zhì)資料管理法律制度。地質(zhì)資料管理已經(jīng)有了專(zhuān)門(mén)性行政法規(guī)和配套規(guī)章，下一步應(yīng)當(dāng)在推進(jìn)地質(zhì)資料信息集群化、產(chǎn)業(yè)化，提高地質(zhì)資料社會(huì)化服務(wù)水平方面進(jìn)一步完善。四是加強(qiáng)地質(zhì)找礦工作中技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的制定。全面梳理地質(zhì)勘查的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，及時(shí)吸收新的理論、方法和技術(shù)，修改完善地質(zhì)勘查標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，建立地質(zhì)勘查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

3 努力為地質(zhì)找礦提供法律支撐服務(wù)

中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心作為國(guó)土資源部直屬事業(yè)單位，具有承擔(dān)國(guó)土資源政策法規(guī)研究工作及提供法律政策咨詢(xún)服務(wù)的職能。法律中心成立幾年來(lái)，先后參與了地質(zhì)礦產(chǎn)方面的部分工作，如《礦產(chǎn)資源法》修改、整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序、中國(guó)國(guó)際礦業(yè)大會(huì)展覽等重大專(zhuān)項(xiàng)工作，承擔(dān)了地質(zhì)礦產(chǎn)法律政策咨詢(xún)、協(xié)助查處礦山違法案件等工作?；仡櫩偨Y(jié)這些工作，雖然法律中心也發(fā)揮了一定的作用，取得了積極的成效，但離部的要求、法律中心的職能定位還有一定的差距，較地質(zhì)礦產(chǎn)改革發(fā)展的形勢(shì)需要還有很多不足，主動(dòng)為地質(zhì)找礦單位和地質(zhì)勘查項(xiàng)目提供法律服務(wù)還很不夠。通過(guò)開(kāi)展“地質(zhì)找礦改革發(fā)展大討論”活動(dòng)，提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想，查找和分析存在的問(wèn)題和原因，提出了改進(jìn)措施。在今后的工作中，法律中心將緊緊圍繞主動(dòng)為部監(jiān)管和決策提供服務(wù)的總目標(biāo)，積極打造國(guó)土資源政策法律研究工作主線，努力構(gòu)建基礎(chǔ)研究、法律服務(wù)、監(jiān)管支撐和決策輔助四大平臺(tái)。在服務(wù)地質(zhì)找礦方面，將進(jìn)一步發(fā)揮人才優(yōu)勢(shì)，健全工作機(jī)制，突出地質(zhì)找礦政策法律研究，在基礎(chǔ)研究、法律服務(wù)方面下功夫，全面提高服務(wù)地質(zhì)找礦的工作水平，為地質(zhì)找礦改革發(fā)展提供法律支撐作用。第一，主動(dòng)開(kāi)展地質(zhì)找礦法律政策研究，通過(guò)政策研究為地質(zhì)找礦立法奠定理論基礎(chǔ)。第二，積極承擔(dān)和參與地質(zhì)找礦方面的立法工作。法律中心曾參與《礦產(chǎn)資源法》修改工作，承擔(dān)了《土地調(diào)查條例》的起草工作，在地質(zhì)找礦立法中具有明顯的優(yōu)勢(shì)，我們將繼續(xù)保持和發(fā)揮這種優(yōu)勢(shì)，為地質(zhì)找礦立法工作服務(wù)。第三，努力為地勘單位、地質(zhì)勘查項(xiàng)目提供法律服務(wù)，通過(guò)為地勘單位改革發(fā)展和地質(zhì)勘查項(xiàng)目實(shí)施提供法律服務(wù)，促進(jìn)地質(zhì)找礦工作的規(guī)范化和制度化。第四，做好地質(zhì)找礦法律政策咨詢(xún)服務(wù)，強(qiáng)化法律中心為地質(zhì)找礦提供的社會(huì)化服務(wù)。第五，充分發(fā)揮12336國(guó)土資源違法舉報(bào)電話(huà)作用，做好地質(zhì)找礦方面違法舉報(bào)線索的收集和處理工作。

[1]國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào),2006-02-06(2).

[2]壽嘉華.地質(zhì)調(diào)查迫切需要立法[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào),2009-06-12(5).