論建立我國(guó)自然資源的市場(chǎng)化運(yùn)作模式

■徐連龍

（中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局天津地質(zhì)調(diào)查中心，天津 300170）

黨的十七大報(bào)告指出：“要深化對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，實(shí)現(xiàn)公共資源尤其是自然資源市場(chǎng)化配置，是貫徹黨的十七大精神、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求，本文試圖在分析現(xiàn)行自然資源“公有公用”的產(chǎn)權(quán)模式弊端的基礎(chǔ)上，探討了建立自然資源所有權(quán)和使用權(quán)分離的市場(chǎng)化運(yùn)作模式。

1 自然資源配置方式直接影響自然資源使用效率

聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署將自然資源定義為，在一定的時(shí)間和技術(shù)條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值，提高人類當(dāng)前和未來(lái)福利的自然環(huán)境因素的總稱。本文所指的自然資源包括礦產(chǎn)、土地、水等可再生和不可再生資源。

無(wú)論哪種社會(huì)制度和經(jīng)濟(jì)制度，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都是以自然資源為物質(zhì)基礎(chǔ)的。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是建立在自然資源的數(shù)量、質(zhì)量及其豐度基礎(chǔ)上的，沒有自然資源就沒有經(jīng)濟(jì)的存在，更談不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)派的微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理有三個(gè)假定，其中之一就是資源稀缺假定。自然資源總是表現(xiàn)為相對(duì)的稀缺性，這一點(diǎn)具有全球性特征，這是不爭(zhēng)的事實(shí)，因此也就要求社會(huì)必須對(duì)有限的相對(duì)稀缺的自然資源進(jìn)行合理配置。

同其它資源一樣，自然資源也應(yīng)有其適當(dāng)?shù)呐渲梅绞?，自然資源的配置方式是影響自然資源使用效率的主要因素。效率是指投入與產(chǎn)出的相互關(guān)系，投入一定，產(chǎn)出越多效率越高；產(chǎn)出一定，投入越少效率越高。自然資源的配置方式包含兩個(gè)方面的內(nèi)涵：一是自然資源的產(chǎn)權(quán)形式；二是自然資源的分配方式。自然資源的產(chǎn)權(quán)形式有兩種基本的類型，即公有產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)；自然資源的分配方式也有兩種基本的類型，即市場(chǎng)分配和計(jì)劃分配。自然資源的所有權(quán)形式和分配方式兩兩組合，形成四種基本的自然資源配置方式，如公有產(chǎn)權(quán)下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配置方式等。清晰界定自然資源的產(chǎn)權(quán)，有利于自然資源的保護(hù)和持續(xù)性開發(fā)，避免自然資源浪費(fèi)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)才能可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。確定合理的分配方式，才能保證自然資源能夠流向最需要、創(chuàng)造社會(huì)收益最多的領(lǐng)域，以極大地提高自然資源的利用效率。改革開放30年來(lái)，我國(guó)已經(jīng)逐步建立了中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，成為發(fā)展中的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，自然資源應(yīng)主要采用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的分配方式。

2 自然資源的配置方式現(xiàn)狀

2.1 我國(guó)自然資源的產(chǎn)權(quán)制度

產(chǎn)權(quán)包含四個(gè)方面，所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，這四個(gè)方面是可以分離的。我國(guó)的自然資源市場(chǎng)在建國(guó)后，一直是公有產(chǎn)權(quán)模式，也就是自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)都?xì)w國(guó)家所有。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步形成，我國(guó)的自然資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)開始逐漸進(jìn)行制度變遷，然而，我國(guó)的自然資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)仍未真正走出公共所有、政府管制的模式，私有產(chǎn)權(quán)在自然資源領(lǐng)域還僅限于狹小的空間。

我國(guó)自然資源的所有權(quán)形式仍是公有制，幾乎全部自然資源的所有權(quán)都?xì)w國(guó)家所有，包括土地、礦產(chǎn)等。另一方面，我國(guó)也在逐步放開對(duì)自然資源使用權(quán)的管理，允許民營(yíng)資本進(jìn)入自然資源開發(fā)領(lǐng)域。但是，我國(guó)的自然資源產(chǎn)權(quán)制度還存在著一定的缺陷。

首先，自然資源“公有公用”仍是我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度的主要形式?！肮泄谩笔沟脟?guó)有企業(yè)可以無(wú)償?shù)鼗蛞詷O小的代價(jià)使用自然資源，造成資源的掠奪式開發(fā)，資源利用效率低下。而由于國(guó)有企業(yè)享有利用自然資源的特權(quán)，這種特權(quán)的存在，又會(huì)衍生出控制權(quán)尋租等機(jī)會(huì)主義行為，增加凈效率損失。而另一方面，也是因?yàn)椤肮泄谩钡姆绞剑菄?guó)有經(jīng)濟(jì)實(shí)體在利益驅(qū)動(dòng)下，造成了對(duì)資源使用權(quán)獲得過程的不擇手段，使得資源配置難免不公，為享有特權(quán)者制造腐敗溫床，同時(shí)也不可避免地造成資源浪費(fèi)?！肮泄谩睂?shí)際上造成了自然資源使用者之間的不公平，機(jī)會(huì)不公平、獲益尺度不公平、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則不公平。而效率與公平恰是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)堅(jiān)持的基本準(zhǔn)則。

第二，自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)缺位。雖然，我國(guó)的自然資源使用權(quán)可以由私人所有，但是，我國(guó)的自然資源使用權(quán)的交易沒有制度規(guī)范，也沒有完善的自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。在我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中，國(guó)家逐步放開了對(duì)民營(yíng)資本進(jìn)入自然資源領(lǐng)域的限制，但是，在民營(yíng)資本取得自然資源使用權(quán)的過程中，由于沒有完善的自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，存在著大量的權(quán)、錢交易現(xiàn)象，有些有關(guān)系的民營(yíng)資本擁有者以極小的代價(jià)取得了自然資源的使用權(quán)，這就導(dǎo)致在自然資源的開發(fā)中，存在著大量的資源閑置浪費(fèi)、掠奪式開發(fā)等問題。公共產(chǎn)權(quán)和私人產(chǎn)權(quán)界限不清，降低了自然資源利用效率。

2.2 自然資源的利益分配機(jī)制尚未到位

在我國(guó)自然資源的開發(fā)與利用過程中，中央政府、資源所在地政府、資源開發(fā)企業(yè)以及當(dāng)?shù)鼐用癖緫?yīng)利益共享，但是，在我國(guó)現(xiàn)行的資源利益分配機(jī)制中，在利益分配上未能處理好中央政府、地方政府和資源所在地居民的利益關(guān)系。由中央政府控制的國(guó)有企業(yè)是自然資源開發(fā)的主體，其開發(fā)自然資源的收益大多上交中央政府，而地方政府代表國(guó)家對(duì)自然資源行使事實(shí)上的所有權(quán)，但卻不能直接獲得自然資源開采的收益，或不能達(dá)到預(yù)期收益效果。這就極易導(dǎo)致地方政府利用資源開采的許可權(quán)謀求地方利益，間接實(shí)現(xiàn)其分享資源利益的目的。這也容易導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生；另一方面，這種不合理的資源轉(zhuǎn)讓方式，不利于資源的高效率、可持續(xù)開發(fā)。資源所在地居民為自然資源的開發(fā)提供了勞動(dòng)力、承受了自然資源開發(fā)過程中的環(huán)境污染等問題，卻不能在自然資源開發(fā)過程中享受到應(yīng)得的利益，這必將導(dǎo)致社會(huì)的不和諧，因土地被占補(bǔ)償問題、環(huán)境污染問題出現(xiàn)矛盾激化，越級(jí)上訪事件時(shí)有發(fā)生。

同時(shí)，因中央政府、地方政府、資源開發(fā)企業(yè)以及當(dāng)?shù)鼐用窭娣峙錂C(jī)制缺失，就難免造成了他們之間的相互排斥。中央政府與地方政府在事權(quán)劃分、利益分配上時(shí)常出現(xiàn)扯皮，在資源調(diào)查上地方政府排斥中央政府資金進(jìn)入和隊(duì)伍進(jìn)入也就不足為奇。這勢(shì)必影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體發(fā)展。

3 建立我國(guó)自然資源的市場(chǎng)化運(yùn)作模式

自然資源是自然界本身固有的東西，不是物化的勞動(dòng)產(chǎn)品，本不具有商品的屬性，但是，隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，自然資源的稀缺性日益顯現(xiàn)，為其成為商品創(chuàng)造了條件，于是也就孕育出自然資源市場(chǎng)。自然資源市場(chǎng)的存在，就意味著自然資源的配置應(yīng)該按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)行，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。自然資源市場(chǎng)化配置就是指在政府宏觀調(diào)控下，自然資源配置遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，采取行之有效的各種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式和手段，利用市場(chǎng)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)自然資源配置效用最大化。

3.1 建立自然資源的市場(chǎng)化公共產(chǎn)權(quán)制度

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)制度是制度集合中最基本、最重要的制度。正如新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯所說：“在本質(zhì)上，經(jīng)濟(jì)學(xué)是對(duì)稀缺資源產(chǎn)權(quán)的研究。一個(gè)社會(huì)中稀缺資源的配置就是對(duì)使用資源權(quán)利的安排。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的問題，或價(jià)格如何決定的問題，實(shí)質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)應(yīng)如何界定于交換以及應(yīng)采取怎樣的形式的問題”。在產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)，市場(chǎng)交換是分配財(cái)富的最有效的機(jī)構(gòu)，也是資源分配的最有效手段。

社會(huì)主義制度決定了我國(guó)自然資源的最終所有權(quán)歸全體人民，這就是我國(guó)自然資源的公共產(chǎn)權(quán)制度。國(guó)家一方面代表全體人民行使自然資源的所有權(quán)，另一方面由國(guó)有企業(yè)行使自然資源的使用權(quán)，這就是“公有公用”的自然資源產(chǎn)權(quán)制度模式。然而，由于國(guó)有企業(yè)可以無(wú)償取得自然資源的所有權(quán)，將可能導(dǎo)致自然資源開采利用過程中的低效率和高浪費(fèi)。為此，必需引入市場(chǎng)化的公共產(chǎn)權(quán)制度，也就是說堅(jiān)持國(guó)家對(duì)多數(shù)自然資源擁有最終所有權(quán)，而自然資源使用權(quán)的獲得卻要引入市場(chǎng)化的模式，要打破國(guó)有企業(yè)對(duì)自然資源使用權(quán)無(wú)償獲取的產(chǎn)權(quán)制度安排，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和有償獲得自然資源使用權(quán)的制度安排。一方面，自然資源使用的主體范圍要擴(kuò)大，不能僅限于國(guó)有企業(yè)，要引入民營(yíng)資本，讓民營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)規(guī)則下，通過競(jìng)爭(zhēng)獲得自然資源的使用權(quán)。這一點(diǎn)和下文將談到的建立自然資源的使用權(quán)交易市場(chǎng)是一致的。另一方面，國(guó)家作為自然資源的所有者可以通過提高使用者支付的方式客觀上起到提高自然資源使用效率的作用，如對(duì)緊缺的自然資源實(shí)行高標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)的使用制度等。

3.2 建立自然資源的使用權(quán)交易市場(chǎng)

通過制度性的安排，可以實(shí)現(xiàn)自然資源所有權(quán)和使用權(quán)的分離，但是，僅有自然資源所有權(quán)和使用權(quán)分離是難以實(shí)現(xiàn)提高自然資源利用效率的目標(biāo)的，只有將自然資源的使用權(quán)交易市場(chǎng)化，才能使自然資源的利用效率最大化，這就需要建立一個(gè)公平合理的自然資源使用權(quán)交易市場(chǎng)。目前，我國(guó)各地建立的土地使用權(quán)拍賣制度是一種較為典型且較為合理的自然資源使用權(quán)交易市場(chǎng)，不論是國(guó)有企業(yè)還是民營(yíng)企業(yè)都可以通過這種拍賣的方式公平競(jìng)爭(zhēng)，獲得土地的使用權(quán)，有些地方也開始嘗試礦點(diǎn)勘查權(quán)掛牌拍賣。這種方式要推廣到自然資源的其它領(lǐng)域，如各種礦產(chǎn)資源、湖泊、森林等。自然資源使用權(quán)市場(chǎng)化中不僅僅是打破資本性質(zhì)的準(zhǔn)入，行業(yè)壟斷問題更是不容忽視。建立自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)要形成制度和立法。

通過將自然資源的使用權(quán)市場(chǎng)化可以提高自然資源的利用效率，并不是說市場(chǎng)化后，就不需要對(duì)自然資源的使用再進(jìn)行行政監(jiān)管。根據(jù)自然資源的不同屬性，自然資源使用權(quán)要有不同的市場(chǎng)化方式和行政監(jiān)管方式組合。對(duì)于石油、黃金等礦產(chǎn)資源應(yīng)以市場(chǎng)為主要的控制方式，通過市場(chǎng)來(lái)配置資源，并制定相應(yīng)的開采標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于生態(tài)公益林、草原等有生態(tài)保護(hù)作用的資源，不應(yīng)僅僅依靠市場(chǎng)，要由政府的公共事業(yè)部門去經(jīng)營(yíng)；對(duì)于經(jīng)濟(jì)林、荒地等可重復(fù)利用的自然資源，要采用行政監(jiān)管和市場(chǎng)化運(yùn)作相結(jié)合的方式。一方面，通過將這些資源的使用權(quán)市場(chǎng)化，將資源的利用效率與參與人的利益捆綁起來(lái)，另一方面，要對(duì)這些可重復(fù)利用資源的開發(fā)進(jìn)行監(jiān)管，防止過度開發(fā)造成資源和環(huán)境的破壞。

3.3 建立合理的利益分配機(jī)制

將自然資源的所有權(quán)和使用權(quán)分離，國(guó)家的主要收益將不再是自然資源的開發(fā)收益，而是資源使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓收益。地方政府代表國(guó)家行使自然資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，在這個(gè)過程中，要建立中央政府、地方政府和當(dāng)?shù)鼐用窆蚕碜匀毁Y源使用權(quán)出讓的利益收入。地方政府作為自然資源轉(zhuǎn)讓過程中的主要參與者，負(fù)責(zé)自然資源價(jià)格的制定和監(jiān)管等多方面的事務(wù)，理應(yīng)獲得自然資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收益的主要部分，中央政府代表人民作為自然資源的所有者，也應(yīng)享有部分轉(zhuǎn)讓收益，當(dāng)?shù)鼐用裼捎诔袚?dān)了自然資源開發(fā)過程中的負(fù)面影響，也應(yīng)享有自然資源轉(zhuǎn)讓的收益補(bǔ)償。利益分配機(jī)制的關(guān)鍵在于合理地確定三者所占收益的比例。

4 結(jié)束語(yǔ)

自然資源作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，其利用效率高低關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是在資源緊缺的現(xiàn)在，高效利用自然資源顯得尤為重要。本文研究了通過建立科學(xué)合理的自然資源配置方式來(lái)提高自然資源的利用效率，提出了建立科學(xué)的自然資源配置方式的關(guān)鍵是建立市場(chǎng)化的公共產(chǎn)權(quán)制度。當(dāng)然，筆者的研究?jī)H限于理論層面，未涉及具體操作，在實(shí)際操作過程中，還會(huì)遇到諸多問題，這需要政府相關(guān)部門更為深入的研究，最終完成自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革的課題。

[1]代吉林.我國(guó)的自然資源產(chǎn)權(quán)、政府行為與制度演進(jìn)[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng),2004 (7):19-23.

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[3]李勝蘭,曹志興.構(gòu)建有中國(guó)特色的自然資源產(chǎn)權(quán)制度[J].資源科學(xué),2000(3):9-13.