從“命令”到“服務”的轉(zhuǎn)變

杜曉溪 申來津

摘要：在農(nóng)村法治化建設大背景下，經(jīng)濟和社會的發(fā)展需求構(gòu)成了基層政府轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實基礎，法治政府建設提供了基層政府轉(zhuǎn)型的制度基礎。實現(xiàn)基層政府轉(zhuǎn)型，必須圍繞建設服務型政府的目標，追求以民為本的價值理念，著力于提供公共服務，使政府成為農(nóng)村地區(qū)政治經(jīng)濟發(fā)展和社會秩序的保障，同時充分尊重農(nóng)村地區(qū)實際情況選擇基層服務型政府建設路徑，從理念、職能、服務模式等多層面展開有效的工作。

關(guān)鍵詞：基層政府；服務型政府；農(nóng)村法治化

中圖分類號：D035

文獻標識碼：A

文章編號：1003－1502(2010)05－0018－05

在幾千年歷史之中，農(nóng)業(yè)一直是我國國民經(jīng)濟的基礎，農(nóng)村占據(jù)了最廣大的地理空間，而農(nóng)民則是我國人口的最大組成部分。因此，在法制建設過程中，農(nóng)村法治化占據(jù)著重要地位，抓住了農(nóng)村，也就抓住了依法治國的主要環(huán)節(jié)。Ⅱ建設法治政府是法治國家建設中關(guān)鍵的一環(huán)，其核心是堅持以民為本，實現(xiàn)政府角色從強權(quán)管制型向公共服務型的轉(zhuǎn)變，即從以“汲取”為核心的管理模式向以“供給”為核心的公共服務模式轉(zhuǎn)變。在以法治為基礎的新格局形成之前，權(quán)力與權(quán)利的不平衡往往導致行政權(quán)的極度膨脹和扭曲，基于這樣的現(xiàn)實思考，推進農(nóng)村法治化進程，必須認真考慮依法規(guī)制行政權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能，而法治政府為農(nóng)村法治化與基層政府職能轉(zhuǎn)變提供了可行之道。

一、基層政府轉(zhuǎn)型——農(nóng)村法治化的內(nèi)核

政府職能包括政治統(tǒng)治和社會管理兩個部分，其中統(tǒng)治職能具有鮮明的階級屬性，一般來說較為穩(wěn)定，而社會管理職能則隨著政治、經(jīng)濟、文化環(huán)境的變化不斷變化。在我國歷史中，雖然各個時期政府組織形態(tài)不同，但它們都屬于管制型政府，政府權(quán)力遠大于公民權(quán)，行政方式則以強制命令為主。在生產(chǎn)力相對不發(fā)達的農(nóng)業(yè)社會，政府社會管理職能較為簡單，主要限于維護社會秩序、領土完整和征收賦稅等；在現(xiàn)代社會，社會管理的內(nèi)涵日益豐富，出現(xiàn)了許多傳統(tǒng)社會中沒有的社會管理職能，其中經(jīng)濟管理職能越來越居于突出位置。傳統(tǒng)的基層政府都屬于管制型政府，改革開放以來，確立了以經(jīng)濟建設為中心，政府長期主導資源配置，在一定時期內(nèi)，這種職能模式可以將社會資源優(yōu)先用于經(jīng)濟建設，保證了我國國民經(jīng)濟持續(xù)快速的增長，具有一定的合理性。但隨著經(jīng)濟體制改革的深化和社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，社會對政府職能產(chǎn)生了不同以往的需求，同時，法治進程的推進也要求建立以公民權(quán)為基礎的“小政府、大社會”格局。顯而易見，傳統(tǒng)的管制型政府難以適應這一要求，尤其是農(nóng)村基層政府的經(jīng)濟管理職能和社會管理職能較弱，行政不作為、亂作為的情況時常發(fā)生，公共產(chǎn)品供給嚴重不足，難以適應社會主義新農(nóng)村建設的要求?；鶎诱锹?lián)系上級政府和廣大群眾的“紐帶”，基層政府法制建設是從整體上推進法治政府建設的基礎，基層政府體制是否健全、能否正常運行，不僅關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和地區(qū)的政治穩(wěn)定，而且關(guān)系到整個國家的行政管理、社會發(fā)展乃至政治穩(wěn)定。

經(jīng)濟和社會的發(fā)展需求是基層政府轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實基礎，特別是市場資源配置作用不斷增強、市場主體行為日趨成熟，傳統(tǒng)政府管理模式中政府控制資源配置已經(jīng)無法適應經(jīng)濟發(fā)展的要求，傳統(tǒng)政府所提供的公共服務也無法滿足市場主體對公共產(chǎn)品和社會秩序的需要。從傳統(tǒng)行政體系內(nèi)部權(quán)力配置來看，基層政府長期以來處于弱勢地位，上級政府通過對基層政府財政權(quán)和人事權(quán)的控制，實現(xiàn)對基層政府的絕對支配。因此基層政府在過去相當長的時期內(nèi)都處于一種“上傳下達”的工作模式中，對上級政府下達的“命令”機械地執(zhí)行，并將這些“命令”再以同樣的方式下達到被管理者。這種唯上不唯實的體制扭曲了基層政府的角色，完全變成上級政府的附庸，漠視市場對資源配置的作用，或者受利益的驅(qū)使而主動參與政府原本不應涉及的領域，這些都會造成資源配置的低效或無效，甚至導致政府職能“缺位”或“越位”的情況出現(xiàn)。因此，政府必須重新審視自身定位，將市場本身可以解決的問題交由市場來解決，而著重于提供市場無法供給的公共產(chǎn)品和服務。

法治國家建設和農(nóng)村法治化是基層政府轉(zhuǎn)型的制度基礎，法治國家中政府形態(tài)表現(xiàn)為法治政府，建設法治政府的重要任務之一就是建設服務型政府，要求基層政府將其社會管理職能建立在非強制性、以指導為主的基礎之上，依照法律規(guī)定的范圍和程序行使職權(quán)，專注于提供市場無法供給的公共產(chǎn)品與服務，保障公平、穩(wěn)定的社會秩序。在我國現(xiàn)有行政體制中，各級政府的地位、性質(zhì)以及承擔的任務和管理方法都不同，基層政府承擔著具體執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的重要任務，并直接和人民群眾相聯(lián)系，是連接中央政府、省級政府和廣大人民群眾的“橋梁”。傳統(tǒng)上基層政府習慣于把自己設定為社會主宰的角色，通過行政權(quán)力、指導命令的方式來實現(xiàn)自己的職能，而在市場經(jīng)濟條件下，地方政府的一般職能是管理，核心職能則應當是服務，為市場主體提供必需的公共產(chǎn)品、維護市場交易秩序、提供合理的權(quán)利救濟途徑。法治國家建設和農(nóng)村法治化進程為基層政府向服務型政府轉(zhuǎn)變提供了和制度基礎，基層政府轉(zhuǎn)型是法治國家建設的重要一環(huán)，它要求基層政府必須立足于“服務”職能，從農(nóng)村實際出發(fā)供給公共產(chǎn)品，在政府主導的農(nóng)村法治化進程中發(fā)揮積極作用。

二、服務型政府——基層政府轉(zhuǎn)型的邏輯定位

建設社會主義法治國家，是我國的基本方略，是今后一段時期內(nèi)的法治目標，但什么是法治國家，尤其是在中國幾千年“管制”思想浸染下如何尋找政府新的定位，都是基層政府轉(zhuǎn)型必須審視的問題。從宏觀上考慮，法治國家建設是在社會轉(zhuǎn)型的背景下展開的。而社會轉(zhuǎn)型的一個重要方面就是政府職能的轉(zhuǎn)變，這個轉(zhuǎn)變就是將政府的管理目標從“管制”轉(zhuǎn)向“服務”。從微觀上研究，2004年國務院頒發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》首次提出“法治政府”這一概念，十七大報告對法治政府建設提出了新的要求，即法治政府是建設法治國家的最重要環(huán)節(jié)，只有建立法治政府，建設法治國家的目標才有可能實現(xiàn)?？梢钥闯?，法治政府建設是基于社會轉(zhuǎn)型的背景下開展的，其重要目標是轉(zhuǎn)變政府職能，建立起能有效提供公共服務、全心全意為人民服務、以政府行為推動法治進步的新型服務型政府。

服務型政府理論基于新公共服務理論而產(chǎn)生，該理論認為：從國家與政府產(chǎn)生的目的來說，社會的需要是政府產(chǎn)生和存在的基礎與前提，而政府就應當適應社會的需要，向社會提供良好的服務；從統(tǒng)治階級和被統(tǒng)治階級互動的角度來說，政府的服務性是維持社會存在所必不可少的因素，因為政治統(tǒng)治功能是政府向社會提供的特殊必要服務，而社會管理功能則是政府向社會提供的一般必需服務，任何政府的政治統(tǒng)治功能和社會管理功能都可以在服務性的基礎上得到統(tǒng)一。對此，中國人民大學的馬懷德教授認為，政府的存在就是為社會提供公共產(chǎn)品、公共服務，服務型政府的另外一個解讀就是政府行

為必須規(guī)范、高效、便民。服務型政府以向社會提供良好的服務為宗旨，與農(nóng)村法治化建設中政府轉(zhuǎn)型的目標是一致的，基層政府應當從以往單純下達命令的管理模式向提供充足的公共產(chǎn)品和公共服務的服務型政府模式轉(zhuǎn)變。

2004年，溫家寶總理在其題為《提高認識，統(tǒng)一思想，牢固樹立和認真落實科學發(fā)展觀》的講話中指出：“公共服務，就是提供公共產(chǎn)品和服務，包括加強城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件。”從中我們可以歸納出基層服務型政府的內(nèi)涵及政府公共服務的范圍，主要應包括以下幾個方面：第一，提供制度供給服務。政府作為秩序化的代表，必須向人們和社會提供一個權(quán)威的制度體系，如政治、社會經(jīng)濟制度等，為社會糾紛提供順暢的解決途徑，通過制度供給規(guī)范公民行為，以達到社會秩序的穩(wěn)定狀態(tài)；第二，提供公共政策服務。服務型政府制定公共政策要從公共性角度出發(fā)，為解決社會穩(wěn)定發(fā)展和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展問題制定政策，政府在基本制度確立后的主要服務就是提供良好的公共政策服務，通過政策手段如稅收、貨幣、財政政策等引導經(jīng)濟和社會主體的行為達到可持續(xù)的科學發(fā)展目標；第三，提供公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品是指為滿足社會需求或?qū)崿F(xiàn)社會利益而提供的產(chǎn)品，如司法、國防、教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基礎設施，公共產(chǎn)品的特性決定了它只能由政府來提供而不能交由市場來解決；第四，提供公共服務。公共服務是政府機關(guān)及其工作人員滿足社會公共需要、提供公共產(chǎn)品時的勞務行為的總稱，它實際上就是解決政府如何提供制度供給、公共政策服務以及公共產(chǎn)品的問題。

此外，基層服務型政府與傳統(tǒng)管制型政府相比還具備以下幾個鮮明特征：首先，基層服務型政府應當是弱化管理職能的有限政府。有限政府是相對于全能政府而言的，在相當長的一段歷史時期內(nèi)，政府職能范圍較為廣泛，無論是否屬于其職權(quán)范圍內(nèi)以及能否管理好的事情全部包攬，政府對社會事務的不當干預造成了其自身權(quán)力的膨脹，進一步導致政府職能錯位、越位情況的發(fā)生。建設基層服務型政府，就要糾正這種不當?shù)墓芾砝砟?，把市場可以自行調(diào)節(jié)的公共事務交由市場解決，把部分公共事務交由可以承擔的其他社會組織分擔，退出市場和社會可以自行管理、自我調(diào)節(jié)的領域，集中力量提供社會和市場無法提供的必要公共產(chǎn)品和服務。其次，基層服務型政府擁有的權(quán)力和承擔的責任應是對等的。在傳統(tǒng)的管制型政府治理模式下，更多的是強調(diào)權(quán)力而忽視了與之對應的責任問題，導致權(quán)力和責任的不對等?；鶎臃招驼粌H是權(quán)力的行使者，還應當是責任的承擔者，政府提供公共服務既是權(quán)利又是義務，既要對社會公眾負責又要對法律負責，這意味著基層政府對社會和公眾的基本要求必須積極地回應和滿足，同時還要接受來自內(nèi)外的控制以保證責任的落實。再次，基層服務型政府應當是信息公開、公眾參與的政府。信息公開和公眾參與，意味著政府的一切活動都應當置于公眾的監(jiān)督之下，這種公開透明的運作機制不僅可以監(jiān)督和約束政府行使權(quán)力的過程，有效預防權(quán)力的擴張和濫用，還可以保證公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及重大決策參與權(quán)的行使。同時，這種機制把政府職能行使的評價權(quán)從以往由上級政府行使歸還給公眾，保障了政府職能的高效運轉(zhuǎn)。最后，基層服務型政府應當強化服務職能。強化服務職能是指基層政府不僅要向公眾提供公共產(chǎn)品和服務，還要最大化地體現(xiàn)出其自身的服務性和主動性。在傳統(tǒng)的管制型政府體制下，政府職能行使就是“命令—執(zhí)行”模式，這與當今社會需求和經(jīng)濟發(fā)展水平是極不適應的，在建設“服務行政”的現(xiàn)實背景下，基層政府應當改變自己是社會主宰的定位，弱化傳統(tǒng)行政的命令色彩，加強自身服務屬性。此外，基層政府在向公眾提供公共產(chǎn)品和服務的同時還應當保證自身行為的規(guī)范性和正當性，以達到方便百姓，提高服務效率與水平，同時降低行政成本的目的。

三、基層政府“服務”職能實現(xiàn)的建設路徑

概括地說，建設基層服務型政府要注意幾點：經(jīng)濟上，其主要職能是制定公平規(guī)則，確保市場經(jīng)濟的有效運行，彌補市場不足，為社會提供市場不能夠提供的公共產(chǎn)品和服務；政治上，樹立以民為本的治理理念，為社會各階層提供一個安全、平等和民主的制度環(huán)境；社會問題上，從長遠角度、全局利益出發(fā)，協(xié)調(diào)社會沖突，提供社會福利，確保社會健康發(fā)展；法律上，必須堅持貫徹依法行政的理念，保證法律的實施以及公眾權(quán)利、義務的有效實現(xiàn)。據(jù)此，基層政府在建設服務型政府的過程中，應當從以下幾個方面努力：

首先，要樹立正確的管理理念。其中包含了三個方面：第一，建設基層服務型政府最重要的就是要堅持以人為本。政府的管理理念決定著其行為方式，堅持以人為本也就是要堅持全心全意為人民服務的宗旨。以往管制型政府的“命令—執(zhí)行”模式已經(jīng)不適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，與建設法治國家的目標也不相符，只有堅持為人民服務，確保并維護人民利益，才是服務型政府的職能目標。第二，建設基層服務型政府，不僅要堅持以人為本，還要始終貫穿依法行政的理念。傳統(tǒng)管制型政府傾向于將政府管理權(quán)限放大，職權(quán)范圍寬泛且不明確，這樣就很容易造成政府的越位或錯位。依法行政是法治政府建設的一項重要原則，強調(diào)把一切政府行為納入法治軌道，依法厘清各級政府之間的關(guān)系，清晰界定部門職能，并明確相關(guān)的責任，實現(xiàn)政府職權(quán)、職責的一致性。只有政府依照法律規(guī)定進行管理，始終堅持依法行政，法律才能得到嚴格的遵守，公眾也才能夠充分享有權(quán)利和主動履行義務。第三，建設基層服務型政府，還要建立優(yōu)質(zhì)高效的公務員隊伍，實現(xiàn)公務員管理的法治化、科學化，確保用人質(zhì)量，并通過整合資源、加強培訓以提高公務員的素質(zhì)，加強公務員的理想信念和思想道德教育，強化廉政意識、服務意識和群眾觀念，以促進廉潔、高效的基層服務型政府建設。

其次，要實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變政府職能是全面推進依法行政，建設服務型政府的核心問題。建設基層服務型政府，就要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管制型政府模式中的黨政不分、政企不分的治理方式，建設合理、科學、高效的政府機構(gòu)，樹立重在服務的觀念，強化公共產(chǎn)品與服務的供給職能，充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，著重為經(jīng)濟和社會的發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。但目前與公共服務供給相關(guān)的法律規(guī)范和制度保障體系尚不健全，基層政府依然是公共設施領域的投資主體，為了保障社會和經(jīng)濟秩序穩(wěn)定，建設基層服務型政府應當循序漸進，不可能一蹴而就。在這一過程中，我們還應當比以往更加關(guān)注社會弱勢群體利益，提供滿足其基本生存需要的公共產(chǎn)品，優(yōu)先解決民生問題。

再次，要推行行之有效的服務模式。建設基層服務型政府，不僅體現(xiàn)在制度設計上，更應注重實踐效果，如果沒有行之有效的服務模式，為建設基層服務型政府而設計的各種機制也就成了空中樓閣。服務模

式是服務職能的具體體現(xiàn)，一些地方在建設基層服務型政府的過程中已經(jīng)積累了不少行之有效的服務模式，主要有：建立社區(qū)導向的服務模式、提倡公眾參與、制定服務標準、建設電子政務以及提供具有人文關(guān)懷的便民服務。所謂社區(qū)導向服務模式，就是將政府職能和服務重心下移，強調(diào)提供便捷服務。提倡公眾參與、制定服務標準和建設電子政務，就是要建設政務公開、透明、高效的政府。公眾參與可以加強政府與公眾之間的溝通交流，制定服務標準便于公眾了解政府的服務承諾，而建設電子政務則是適應社會信息化發(fā)展的需求，在提高政府工作效率的同時為公眾監(jiān)督政府行為和公務人員行為提供保障。同時，提供具有人文關(guān)懷的便民服務可以塑造具有親和力的政府形象，因為傳統(tǒng)管制型政府在社會生活管理中扮演著主宰者角色，與公眾的地位是不對等的，傳統(tǒng)管制型政府習慣于以強硬的手段行使職權(quán)，而基層服務型政府是以向公眾提供公共產(chǎn)品和服務為主，這種轉(zhuǎn)變必須以公眾的實際需求和支持為基礎，政府提供的公共服務才不至于流于形式。

作為世界上最大的發(fā)展中國家，我國幅員遼闊、人口眾多，地區(qū)之間的發(fā)展極不均衡，各地基層政府面臨的問題也不盡相同，這種狀況決定了基層服務型政府建設要循序漸進，不能急于求成，要結(jié)合當?shù)貙嶋H，探索與實踐與之相適應的服務型政府模式和體系。雖然我國基層服務型政府建設相關(guān)理論和實踐目前仍處于起步階段，但有一點已成共識：在建設基層服務型政府的實踐中，必須以實現(xiàn)每個公民都可以享有基本公共服務為目標，一方面，提供滿足全體公民最基本公共需要的公共服務；另一方面，提供滿足部分弱勢群體生存需要的公共服務。從而為探索基層服務型政府建設的道路指明了方向。在建設法治國家的背景下，從傳統(tǒng)管制型政府向現(xiàn)代服務型政府的轉(zhuǎn)變，是政府自身的革命，順應了市場經(jīng)濟發(fā)展的潮流，符合我們黨全心全意為人民服務的宗旨和要求。作為歷史發(fā)展的必然選擇，在基層政府轉(zhuǎn)型過程中，我們要始終以建設基層服務型政府為目標，樹立依法行政的理念，有效地轉(zhuǎn)變政府職能，并推行行之有效的服務模式，才能保證基層服務型政府建設目標的最終實現(xiàn)。

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