對建立生態(tài)補償法律機制的再思考

摘要：生態(tài)補償是指生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的受益者向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的提供者支付費用的機制，其理論依據(jù)主要有自然資本論、外部性理論、公共物品理論等。生態(tài)補償?shù)闹黧w是依法有進行生態(tài)補償?shù)臋?quán)利能力或負有生態(tài)補償職責(zé)的國家、國家機關(guān)、法入、其他社會組織以及自然人。生態(tài)補償?shù)目腕w包括自然資源、生態(tài)環(huán)境和主體所從事的各種保護生態(tài)環(huán)境、自然資源的行為。生態(tài)補償方式主要有公共財政補償方式和市場機制補償方式。生態(tài)補償標準主要涉及生態(tài)補償客體的自然資本、生態(tài)服務(wù)功能價值以及環(huán)境治理或生態(tài)恢復(fù)成本。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補償；自然資本；生態(tài)足跡；生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)；生態(tài)認證

中圖分類號：D922.601

文獻標識碼：A

文章編號：1671-0169(2010)05-0028-08

2010年4月26日，國家發(fā)改委牽頭啟動《生態(tài)補償條例》的起草，這意味著我國生態(tài)補償制度在經(jīng)歷了漫長的討論與摸索之后進入到立法準備階段。由于多年來的持續(xù)關(guān)注，筆者借此機會重新對這一課題的重大基本問題進行探討，期待引起共鳴。

一、生態(tài)補償概念的緣起、內(nèi)涵和理論依據(jù)

1997年Robeft Costanza等人在《自然》(Nature)雜志上發(fā)表了《世界生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值和自然資本》(The Value of the Worlds Ecosys-tern Services and Natural Capital)一文，首次系統(tǒng)地對全球生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與自然資本的價值進行研究，測算出全球生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能每年的總價值為16～54萬億美元，平均為33萬億美元，是1997年全球GNP的l_8倍。2005年3月30日，聯(lián)合國《千年生態(tài)系統(tǒng)評估報告》(MA，2005)正式發(fā)布，該報告對“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能”給予了極大的關(guān)注，提出生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能是指人類從生態(tài)系統(tǒng)中所獲得的效益，生態(tài)系統(tǒng)為人類提供各種效益，主要包括供給功能、調(diào)節(jié)功能、文化功能以及支持功能(如表1所示)。Costanza和聯(lián)合國《千年生態(tài)系統(tǒng)評估報告》(MA，2005)的研究對生態(tài)補償制度的研究起到了劃時代的作用。這些研究成果表明生態(tài)系統(tǒng)可以對人類的福祉產(chǎn)生重要影響?！肚晟鷳B(tài)系統(tǒng)評估報告》認為生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性具有內(nèi)在價值，因此，人類在進行管理決策時，既要考慮人類自身的利益，也要考慮生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在價值。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)(Ecosystem Serv-ices)是指人類直接或間接從生態(tài)系統(tǒng)得到的利益，主要包括生態(tài)系統(tǒng)向經(jīng)濟社會系統(tǒng)輸入有用的物質(zhì)和能量、接受和轉(zhuǎn)化來自經(jīng)濟社會系統(tǒng)的廢棄物，以及直接向人類社會成員提供各種服務(wù)，如提供清潔空氣、清潔水等自然資源以及旅游、休閑、娛樂、審美、科學(xué)研究，等等。十余年來，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)(Ecosystem Services)這一自然科學(xué)概念已在全球范圍內(nèi)引起各國學(xué)者的廣泛關(guān)注。國際、國內(nèi)圍繞各種“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)”功能進行了多種形式的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)(以下簡稱“生態(tài)補償”)功能的補償政策與制度創(chuàng)新。

目前，學(xué)界對“生態(tài)補償”一詞尚未形成一致的見解。英語國家通常是用“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費”(PES，Payment for Ecosystem Services；PEB，Pay-ment for Ecosystem Benefit)這一術(shù)語，意即生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費。中國國內(nèi)的學(xué)者分別從法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、環(huán)境科學(xué)以及實務(wù)界的不同視角和層面來揭示生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵。王金南教授等人認為，在中國的生態(tài)環(huán)境保護管理中，生態(tài)補償至少具有四個層面上的含義：一、對生態(tài)環(huán)境本身的補償；二、生態(tài)環(huán)境補償費的概念，將經(jīng)濟活動的外部成本內(nèi)部化；三、對個人或區(qū)域保護生態(tài)環(huán)境或放棄發(fā)展機會的行為予以補償；四、對具有重大生態(tài)價值的區(qū)域或?qū)ο筮M行保護性投入等。毛顯強博士等認為：生態(tài)補償是指通過對損害(或保護)環(huán)境資源的行為進行收費(或補償)，提高該行為的成本(或收益)，從而刺激損害(或保護)行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟性(或外部經(jīng)濟性)，達到保護資源的目的。

生態(tài)補償機制是自然資源有償使用制度的重要內(nèi)容之一。所謂自然資源有償使用制度，是指自然資源使用人或生態(tài)受益人在合法利用自然資源過程中，對自然資源所有權(quán)人或?qū)ι鷳B(tài)保護付出代價者支付相應(yīng)費用的法律制度。這一概念包括兩層含義：一是自然資源作為資源性資產(chǎn)，具有經(jīng)濟價值和生態(tài)價值，使用權(quán)人向其所有權(quán)人支付一定的費用，這是所有權(quán)人實現(xiàn)其經(jīng)濟利益的方式；二是對生態(tài)環(huán)境保護做出貢獻并付出代價者理應(yīng)得到相應(yīng)的經(jīng)濟補償，而生態(tài)受益人也不能免費使用改善了的生態(tài)環(huán)境，應(yīng)當(dāng)對其進行補償，因為，生態(tài)功能是具有價值的。為了理解上的準確和敘述上的方便，筆者采用狹義的生態(tài)補償概念，即：所謂生態(tài)補償，是指生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的受益者向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的提供者支付費用。這與目前國際上通用的生態(tài)補償涵義是一致的，便于國際學(xué)術(shù)交流。

一般而論，生態(tài)補償機制的理論依據(jù)主要有自然資本論、外部性理論、公共物品理論等。

自然資本論主張在傳統(tǒng)的人造資本、金融資本、人力資本之外，還存在著第四種形式的資本，即自然資本，它是由自然資源、生命系統(tǒng)和生態(tài)構(gòu)成的。世界銀行界定的自然資本要素包括土地、水、森林、石油、煤、金屬與非金屬礦產(chǎn)等，但這些只是自然生態(tài)系統(tǒng)為人類提供服務(wù)的一部分。

外部性理論(Externality)是環(huán)境經(jīng)濟學(xué)的基礎(chǔ)，也是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能補償制度的理論支柱。外部性理論經(jīng)過馬歇爾(A·Marshall，1890)和福利經(jīng)濟學(xué)(The Economics of Welfare)的創(chuàng)始人庇古(A·C·Pigou，1920)等經(jīng)濟學(xué)家的發(fā)展，已經(jīng)成為一個被廣為接受的理論。外部性可分為正外部性(外部經(jīng)濟性)與負外部性(外部不經(jīng)濟性)兩種。正外部性是指某一經(jīng)濟主體的生產(chǎn)或消費活動對其他經(jīng)濟主體產(chǎn)生正的效益而沒有得到后者的補償。如果說環(huán)境污染是一種負的外部性的話，那么生態(tài)補償則屬于正的外部性。各國的環(huán)境資源法律對解決經(jīng)濟主體的活動所產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟性問題上，已有成熟的經(jīng)驗和較為完善的制度。在世界范圍內(nèi)，環(huán)境資源法上已經(jīng)確立了污染者付費的原則(PPP，Polluters Pay Principle)，中國環(huán)境法上也確立了此項原則。這一原則主要目的在于將環(huán)境污染所產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化。然而，在經(jīng)濟主體的行為所產(chǎn)生的正外部性方面，各國的理論與實踐都大大滯后于前者。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能所產(chǎn)生的溢出效益同樣需要運用外部性理論來提供政策和制度依據(jù)，既可以對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的受益者征收稅費的方式，也可以運用市場手段來調(diào)整生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者與受益者之間的利益關(guān)系。

公共物品(Public Goods)理論是生態(tài)補償機制的又一理論依據(jù)。公共物品是與私人物品相對的

術(shù)語，是指這樣一類商品：“將該商品的效用擴展于他人的成本為零，因而也無法排除他人共享?！惫参锲酚袃蓚€基本特征：非競爭性(Non-rivalrousness)和非排他性(non-exclud-ability)。自然資源、環(huán)境及其所提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能具有公共物品(Public Goods)屬性或準公共物品(Quasi-public Goods)屬性，存在著供給不足、過度使用、擁擠和搭便車現(xiàn)象，不可避免地產(chǎn)生加勒特·哈丁所描述的“公有地的悲劇”(Tragedy of the Commons)，必須通過相應(yīng)的制度安排，來調(diào)整生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的提供者與受益者之間的利益關(guān)系。

二、生態(tài)補償?shù)闹黧w、客體和范圍

(一)生態(tài)補償?shù)闹黧w

生態(tài)補償法律關(guān)系的主體是指依照法律的規(guī)定有進行生態(tài)補償?shù)臋?quán)利能力或負有生態(tài)補償職責(zé)的國家、國家機關(guān)、法人(Legal Person)、其他社會組織以及自然人。

1.國家和國家機關(guān)。一個主權(quán)國家是該國對外、對內(nèi)一系列環(huán)境資源保護、生態(tài)補償法律關(guān)系的主體。國家作為生態(tài)補償法律關(guān)系主體的典型例子是《京都協(xié)議書》所規(guī)定的清潔發(fā)展機制(CDM，Clean Development Mechanism)項目下的造林與再造林?！毒┒紖f(xié)議書》允許發(fā)達國家通過其在發(fā)展中國家實施削減溫室氣體的項目或增加碳貯存指標(碳匯)，如造林或再造林，而獲得溫室氣體減排指標，用于履行其在《京都協(xié)定書》上承諾的減排額。因此，發(fā)展中國家可以從造林與再造林項目中所獲得的碳匯(森林的眾多生態(tài)服務(wù)功能之一)出售給發(fā)達國家，獲得經(jīng)濟補償。

政府在生態(tài)補償中作為最常見也是最主要的一類補償主體，起著極其重要的作用。生態(tài)補償往往延續(xù)時間長、耗資大，政府具有組織人力、資金和技術(shù)等優(yōu)勢，政府主要從提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的角度出發(fā)實施補償，實質(zhì)是依靠國家掌握的強制力依法對生態(tài)環(huán)境和自然資源的利益收入進行再分配，間接出面干預(yù)市場經(jīng)濟活動的行為，重在維護社會公平，實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。政府作為一類補償主體又可以按級別分為中央政府補償主體和地方政府補償主體，中央政府主要負責(zé)全國性的具有全局意義的補償，如：全國性的重要生態(tài)功能區(qū)保護——三江源自然保護區(qū)，全國性的大型生態(tài)環(huán)境工程建設(shè)——退耕還林工程，大型生態(tài)環(huán)境修復(fù)工程——淮河流域的水污染治理。地方政府主要是對轄區(qū)范圍內(nèi)或由于中央政府和地方政府的分工而進行的有關(guān)相對較小的生態(tài)功能區(qū)的保護、生態(tài)環(huán)境修復(fù)和生態(tài)環(huán)境污染治理等補償活動。

2.法人和其他社會組織。在生態(tài)補償法律關(guān)系中，企業(yè)法人是常見的補償主體之一。企業(yè)作為生態(tài)補償?shù)闹黧w，是因為企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動幾乎都要涉及自然資源的利用和實施有害于生態(tài)環(huán)境的行為，它們是導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問題的主要責(zé)任者。由企業(yè)向自然資源的所有者或生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的提供者支付相應(yīng)的費用，避免企業(yè)把本應(yīng)由自己承擔(dān)的污染成本轉(zhuǎn)嫁給社會，從而實現(xiàn)企業(yè)外部不經(jīng)濟性的內(nèi)部化。補償費用為企業(yè)收入的一部分，最終納入企業(yè)的生產(chǎn)成本核算，也是國家生態(tài)補償基金的主要來源。

其他社會組織，主要指非營利性組織，是一些社會成員出于自身的政治目的、宗教信仰、個人倫理道德或?qū)τ诃h(huán)境資源保護等公益事業(yè)的關(guān)心而自發(fā)組織起來的社會團體，如各種非政府組織(NGOs)的環(huán)保團體。這些社會團體的經(jīng)費來源主要是自籌和募捐所得，可以作為生態(tài)補償法律關(guān)系的一般主體。在市場經(jīng)濟國家，非政府環(huán)保組織往往通過購買綠色電力或其他帶有綠色標識的能源、產(chǎn)品，以對那些環(huán)境友好型的企業(yè)或行業(yè)給予生態(tài)補償。

3.自然人。自然人包括我國公民、居住在我國的外國人和無國籍人。公民從事植樹造林或退耕還林、退牧還草等改善生態(tài)環(huán)境，從而成為生態(tài)服務(wù)功能的提供者，國家或生態(tài)服務(wù)受益者應(yīng)對其進行補償。

(二)生態(tài)補償?shù)目腕w

生態(tài)補償法律關(guān)系的客體是法律關(guān)系主體的權(quán)利和義務(wù)所指向的共同對象，又稱權(quán)利客體和義務(wù)客體。張文顯教授認為，法律關(guān)系客體具有以下共同的特征：一、它必須是對主體的“有用之物”，而且圍繞著、針對著它可能發(fā)生利益沖突，因此需要對之做出利益界定，即其權(quán)利和義務(wù)的分界，明確其所屬所歸。二、它必須是人類能夠控制或部分控制的“為我之物”。只有人類能夠控制的東西才適宜由法律調(diào)整，才可以成為主體的權(quán)利和義務(wù)作用的對象。三、它必須是獨立于主體(在認識上可以與主體分離)的“自在之物”。這一精辟的論述對生態(tài)補償法律關(guān)系客體的界定具有重要的指導(dǎo)意義。生態(tài)補償法律關(guān)系的客體是指生態(tài)補償法律關(guān)系主體的權(quán)利和義務(wù)所指向的共同對象，即生態(tài)補償權(quán)利客體和義務(wù)客體。生態(tài)補償法律關(guān)系的客體可以劃分為兩類：一是物，主要有自然資源和生態(tài)環(huán)境。二是行為，即主體所從事的各種保護生態(tài)環(huán)境、自然資源的行為，如植樹造林、自然保護區(qū)的養(yǎng)護與建設(shè)，等等。

(三)生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w

生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w(生態(tài)補償?shù)膶ο?是指因向社會提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品、從事生態(tài)環(huán)境建設(shè)或使用綠色環(huán)保技術(shù)，或者因其居所、財產(chǎn)位于重要生態(tài)功能區(qū)致使其生活工作條件或者財產(chǎn)利用、經(jīng)濟發(fā)展受到限制，依照法律規(guī)定或合同約定應(yīng)當(dāng)?shù)玫轿镔|(zhì)、技術(shù)、資金補償或稅收優(yōu)惠的國家和國家機關(guān)、法人(Legal Person)和其他社會組織以及自然人。具體包括以下幾類受償主體：

1.生態(tài)環(huán)境建設(shè)者。依法從事生態(tài)環(huán)境建設(shè)的單位和個人應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的經(jīng)濟或?qū)嵨镅a償。例如，2002年12月16日，國務(wù)院正式批準西部地區(qū)11省(自治區(qū)和直轄市)實施退牧還草工程。從2003年開始，用5年時間在內(nèi)蒙古自治區(qū)、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)西部的荒漠草原、內(nèi)蒙古東部的退化草原、新疆北部退化草原和青藏高原東部江河源草原，先期集中治理0.67億公頃(10億畝)，約占西部地區(qū)嚴重退化草原的40％，退牧還草將采用禁牧、休牧和劃區(qū)輪牧三種方式進行。退牧還草期間，國家將對牧民給予糧食和飼料補助。

2.生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的地方政府和居民。生態(tài)功能區(qū)是對生態(tài)環(huán)境保護具有重要意義的地理單元。在該區(qū)域范圍內(nèi)，經(jīng)濟建設(shè)要讓位于生態(tài)環(huán)境保護，生態(tài)環(huán)境保護的標準往往高于非生態(tài)功能區(qū)，或者國家和地方對生態(tài)功能區(qū)有特殊的環(huán)境保護要求，特別是對企業(yè)的經(jīng)濟活動設(shè)立了較多的限制，自然資源的開發(fā)受到限制或禁止。以三江源自然保護區(qū)為例，為保護“三江”河水免受污染、避免源頭水土流失的發(fā)生和保護野生動植物，那里幾乎停止了一切資源開發(fā)和利用活動。再如，長江上游的天然林停伐禁運后，四川省、云南省原來財政來源主要依靠森林工業(yè)的縣市面臨嚴重的財政困難。作為林區(qū)主要產(chǎn)業(yè)的森林加工業(yè)面臨著生存危機，多數(shù)企業(yè)被強行要求“關(guān)”、“?！薄ⅰ安ⅰ?、“轉(zhuǎn)”。地方政府財政收入大大減少，嚴重影響地方教育、醫(yī)

療、交通和其他公益事業(yè)的發(fā)展，居民就業(yè)機會也受到顯著影響，生活水平大幅度下降。因此，國家及省級政府應(yīng)當(dāng)對受影響區(qū)域的地方政府和居民提供相應(yīng)的資金、實物、優(yōu)惠政策、技術(shù)等補償。

3.環(huán)保技術(shù)研發(fā)單位和個人。為提高生態(tài)環(huán)境和自然資源保護及利用水平而進行相關(guān)技術(shù)的開發(fā)、研究、教育、培訓(xùn)的單位和個人，也是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的間接提供者，對上述行為也應(yīng)當(dāng)進行生態(tài)補償。

4.采用新型環(huán)保技術(shù)的企業(yè)。國家和社會鼓勵推廣應(yīng)用資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的新技術(shù)、新材料、新方法，對那些積極主動采用無污染或低污染、節(jié)約自然資源和能源、提高資源利用效率和能源效率的企業(yè)應(yīng)該給予補償，如給予稅收減免或政策優(yōu)惠。

5.合同當(dāng)事人。從國際、國內(nèi)的生態(tài)補償案例來看，生態(tài)補償既有政府主導(dǎo)型的公共財政支付體系，也有運用市場手段，如私人交易、協(xié)調(diào)談判、開放的市場貿(mào)易、生態(tài)標識等多種形式。

6.國家。國家既可能是生態(tài)補償?shù)慕o付主體，也可能是生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w或補償對象。國家是全體國民的代表，我國大多數(shù)自然資源及生態(tài)環(huán)境均屬于國家所有，以礦產(chǎn)資源為例，凡是開采礦產(chǎn)資源的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)交納礦產(chǎn)資源補償費和采礦權(quán)使用費。對礦產(chǎn)資源收取礦產(chǎn)資源稅費是國家作為礦產(chǎn)資源所有者實現(xiàn)其所有者權(quán)益的經(jīng)濟形式。國家通過征收各種自然資源稅費來籌集資金，維持生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護活動，并向社會和全體公民提供足額的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)。

(四)生態(tài)補償?shù)姆秶?/p>

生態(tài)補償?shù)姆秶侵冈谝欢ㄉ鐣?jīng)濟條件和社會公平觀念下，對因生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護、恢復(fù)、節(jié)約使用、有效利用以及相關(guān)的研究、教育、推廣等所發(fā)生的，依照法律規(guī)定或合同約定應(yīng)當(dāng)給予補償或獎勵的行為或活動等的總稱。生態(tài)補償?shù)姆秶饕ㄒ韵聝?nèi)容：

1.生態(tài)環(huán)境的保護、建設(shè)、修復(fù)等各種行為的實際費用支出；

2.因保護生態(tài)環(huán)境而承受機會成本損失的居民收入和政府財政收入所減少的部分；

3.因他人合法使用生態(tài)環(huán)境資源致使權(quán)利人受到的相應(yīng)損失；

4.根據(jù)生態(tài)補償主體之間的合同約定所支付的補償費用；

5.有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護和自然資源利用的推廣、教育、科研等投入；

6.因使用綠色節(jié)能產(chǎn)品、技術(shù)而應(yīng)給予的扶持、鼓勵、獎勵；

7.其他費用。

三、生態(tài)補償?shù)姆绞?/p>

生態(tài)補償?shù)姆绞绞侵干鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價值得以實現(xiàn)的手段、方法和形式。生態(tài)補償?shù)姆绞揭虿煌姆诸悩藴识煌?。根?jù)生態(tài)補償?shù)闹Ц吨黧w來劃分，主要有國家補償、區(qū)域補償和產(chǎn)業(yè)補償。在中國政府主導(dǎo)的項目性的生態(tài)補償工程中，采用的是國家補償?shù)姆绞?。區(qū)域補償目前在我國尚處于探索階段，有一定的發(fā)展?jié)摿?，但困難在于需要區(qū)域之間的協(xié)商、談判，交易成本較高。例如，黃土高原的生態(tài)環(huán)境改善的受益地區(qū)涉及到整個黃土高原及黃河中下游地區(qū)，包括甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南、河北、山東等省份。不同地區(qū)的受益程度及經(jīng)濟社會發(fā)展水平也有區(qū)別，如何確定補償份額的分攤標準是一個關(guān)鍵問題。類似這樣受益人眾多或受益人的范圍和受益份額不易界定，又跨越省際、區(qū)際的補償問題，協(xié)調(diào)、協(xié)商難度大，交易成本高，在具體操作和實施中面臨著較多障礙。很多產(chǎn)業(yè)從改善的生態(tài)服務(wù)功能中受益，因此，在上游、下游產(chǎn)業(yè)之間也存在生態(tài)補償?shù)膯栴}。例如，在退耕還林(草)后，生態(tài)環(huán)境的改善和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整將使生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)進入良性循環(huán)，齋牧業(yè)和特色農(nóng)業(yè)將會帶來可觀的經(jīng)濟收益。所以，受益的產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)從其收益中提取一定比例的資金對生態(tài)服務(wù)的提供者給予經(jīng)濟補償。

(一)補償?shù)闹Ц斗绞絼澐?/p>

它可以劃分為以下四種方式：一是貨幣補償，這是最常用的方式，對于受償主體來說也是最便利的方式。常見的形式有：補償金、稅費減免或退稅、開發(fā)押金、補貼、財政轉(zhuǎn)移支付、貼息和加速折舊、復(fù)墾費等；二是實物補償，給予受償主體一定的物質(zhì)產(chǎn)品、土地使用權(quán)，以改善其生活條件，增強生產(chǎn)能力；三是智力補償，即向受償主體提供智力服務(wù)，如生產(chǎn)技術(shù)咨詢，增強受償者的生產(chǎn)技能或提高其管理水平，為其培養(yǎng)輸送各級各類人才等；四是政策性補償，中央政府給予地方政府、上級政府給予下級政府或各級政府給予其管轄范圍內(nèi)的社會成員某些優(yōu)惠政策，使受償者在政策范圍內(nèi)享受優(yōu)惠待遇；五是項目補償，是指補償者通過在受償者所在地區(qū)從事一定工程項目的開發(fā)或建設(shè)等方式進行補償，如生態(tài)移民、異地開發(fā)等。其中貨幣補償具有最直接和效率高的優(yōu)點；智力補償和項目補償則是“授人以漁”，最能解決受償者的長遠生計，其意義甚至超過補償本身。

(二)按補償基金來源劃分

它主要分為公共財政補償方式和市場機制補償方式，后者又可分為自組織的私人交易、開放的市場交易、生態(tài)標識等形式。

1.自組織的私人交易。紐約市的清潔供水案例是這種方式的典范。美國紐約市900萬市民90％的飲用水來源于上游卡茨基爾河(Catskills)和特拉華河流域。1989年美國國家環(huán)保局要求所有來自于地表水的城市供水必須建立水的過濾凈化設(shè)施，除非企業(yè)已有水處理環(huán)節(jié)或自然條件能夠提供安全飲用水。經(jīng)過估算，建立新的過濾凈化設(shè)施需要投資60～80億美元，每年的運行費用也在3億～5億美元之問，成本很高。如果對上游卡茨基爾河(Catskills)和特拉華河流域在10年內(nèi)投資10億～15億美元，用以改善流域內(nèi)的土地利用方式和生產(chǎn)方式，水質(zhì)就可以達到法規(guī)的要求。另外，這項費用的主要來源是對用水戶征收9％的附加稅，期限為5年。但如果建造一座新的水過濾廠，其稅率可能需要提高2倍。紐約市最后決定購買上游卡茨基爾河(Catskills)和特拉華河流域的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，資金來源分為三個部分：政府對用水戶征收的附加稅、紐約市公債以及信托基金。具體實施方式是紐約市為該流域內(nèi)采取最好管理措施的奶牛場和林場經(jīng)營者提供4 000萬美元，從而使他們采用環(huán)境友好型的生產(chǎn)方式來改善水質(zhì)。對紐約卡茨基爾河(Catskills)農(nóng)民的調(diào)查顯示：44.3％被調(diào)查的人聲稱流域生態(tài)服務(wù)補償增加了他們的經(jīng)濟福利，幾乎所有的被調(diào)查的農(nóng)民都有農(nóng)業(yè)之外的收入來源。流域生態(tài)服務(wù)補償還提供了額外的經(jīng)濟福利，如基礎(chǔ)設(shè)施的改進和市場幫助，這些有助于增加流域農(nóng)場的財富和效益

2.開放的市場貿(mào)易。以哥斯達黎加的可認證可交易的“溫室氣體抵消單位”(CTO，CertifiedTradable Offset)交易為例，哥斯達黎加政府利用通過“溫室氣體抵消單位”的貿(mào)易從國際市場上尋求政府在生態(tài)環(huán)境保護方面的財政支持。森林的碳固定可以被商品化為可認證、可交易的“溫室氣體抵消單位”(CTO)，CTO代表了一定量的溫室氣體釋放物，這些釋放物用減少的或被吸收的碳當(dāng)量來表示。CTO指標可以在國際市場上進行交易，

當(dāng)一個外國投資者通過購買一定數(shù)額的CTO指標來支持通過造林或再造林的方式保護林業(yè)以減少溫室氣體排放時，相當(dāng)于為當(dāng)?shù)卣牧謽I(yè)保護活動提供了與該交易數(shù)量等量的資金支持。1996年哥斯達黎加政府做成了第一筆CTO碳交易，以200萬美元的價格賣給挪威20萬個CTO單位(相當(dāng)于抵消20萬噸碳排放)。同時，哥斯達黎加政府還啟動了“森林環(huán)境服務(wù)補償”(FESP)項目，項目規(guī)定對植樹造林支付補償費，支付標準每年都進行調(diào)整，2002年的支付標準為5年每公頃支付530美元。支付資金來自于政府的“碳基金”

(CarbonFund)，以及政府從化石燃料中征收的銷售稅。

3.生態(tài)認證或生態(tài)標識(Eco-CertificationPrograms/Labelling Programs)。生態(tài)認證或生態(tài)標識是間接支付生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)費用的價值實現(xiàn)方式。如果消費者在購買商品時以比普通產(chǎn)品略高一點的價格來購買經(jīng)過獨立的第三方根據(jù)一定標準認證的、以生態(tài)友好方式生產(chǎn)的產(chǎn)品的話，那么消費者實際上支付了生產(chǎn)者提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。生態(tài)認證也是一種很好的教育工具，在歐美國家廣泛使用。美國很多州和城市已經(jīng)采納了這樣的生態(tài)標識，這種項目給出消費者做出明智選擇至關(guān)重要的關(guān)于各種設(shè)備如冰箱、電爐、洗衣機、計算機以及其他設(shè)備的能源消耗和支出的信息，也被廣泛應(yīng)用在綠色電力和節(jié)能建筑物領(lǐng)域，如美國加利福尼亞州的綠色電價和綠色電力營銷案例。歐盟于1992年出臺了生態(tài)標識體系，因該標識圖案像一朵綠色小花，獲得生態(tài)標識的產(chǎn)品也被稱為“貼花產(chǎn)品”。經(jīng)過15年的發(fā)展，“貼花產(chǎn)品”在歐洲市場上享有盛譽。生態(tài)標識項目是一個自愿性的制度，歐盟通過各種途徑積極向消費者推薦獲得生態(tài)標識的產(chǎn)品和生產(chǎn)者，“貼花產(chǎn)品”可以很快在歐盟市場上贏得知名度以及消費者的信任和支持。根據(jù)歐盟2002年的調(diào)查結(jié)果，有75％的歐盟消費者愿意購買“貼花產(chǎn)品”?！百N花產(chǎn)品”可以塑造企業(yè)良好的社會形象、贏得社會公眾的信賴、增加產(chǎn)品的附加值。獲得生態(tài)認證的產(chǎn)品價格略高于其他產(chǎn)品的價格，但消費者仍傾向于購買綠色產(chǎn)品。

4.直接的公共財政支付。這種方式是政府對農(nóng)村土地所有者或使用者以及其他的生態(tài)服務(wù)提供者直接支付生態(tài)補償費用。這種方式在全球范圍最為普遍。它包括土地保護、森林的水土保持、生物多樣性、水資源等很多類型的補償。典型的案例有墨西哥的森林生態(tài)補償項目。

2002年，墨西哥政府創(chuàng)建了一個2000萬美元的基金對因其土地所提供的森林生態(tài)服務(wù)的原住民和其他社區(qū)。在墨西哥，原住民和其他社區(qū)擁有了近80％的森林，面積總計4400萬公頃。墨西哥國家林業(yè)委員會與土地所有者簽訂了一份合同，這份合同在5年內(nèi)可以自動續(xù)簽。合同約定：自合同簽訂之日起16個工作日內(nèi)政府支付第一筆款項，其余款項根據(jù)衛(wèi)星圖片和隨機的現(xiàn)場檢查情況于年末支付。合同要求被補償者禁止砍伐林木，并保護其林木不受外來的非法采伐，允許該項目對被補償者的保護活動進行監(jiān)督。合同約定如果被補償者沒有實施預(yù)期的土地管理和保護行為，買方(政府)可以拒絕付款，并終止合同。不僅如此，森林所有者以后將不得重新申請簽訂這一項目合同。補償價格由政府根據(jù)土地所有者利用土地的機會成本損失來確定。如，玉米地的平均補償標準為30～36美元/公頃/年，云杉林為36美元/公頃/年，溫帶林為30美元/公頃/年。

中國的退耕還林工程、天然林保護工程等是典型的直接的公共財政支付方式。在政府購買模式中，多數(shù)情況下國家采用了單一的支付標準來購買生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。根據(jù)徐晉濤(2004)等對農(nóng)戶土地退耕機會成本的估算，陜西省樣本地塊退耕前每畝凈收益平均為43元，遠遠低于補貼標準160元。甘肅省樣本退耕地塊退耕前每畝凈收益平均為142元，也低于國家補貼標準160元。四川省的樣本退耕地塊退耕前單位面積的凈收益平均為191元，也低于230元的國家補貼標準。政府購買模式還存在信息不對稱，官僚體制的低效率、尋租的可能性以及政府預(yù)算優(yōu)先目標領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移等，如退耕還林工程雖然是一個國家投資的生態(tài)建設(shè)工程(政府投資購買生態(tài)環(huán)境服務(wù))，但從一開始它就含有其他政策目標，如解決1995—1998年農(nóng)業(yè)連年豐收帶來的糧食庫存壓力、糧食價格走低引起的農(nóng)民收入增長停滯問題、國有糧食企業(yè)改革效果甚微導(dǎo)致的巨額虧損掛賬問題(陶然等，2004)。美國的土地休耕計劃也存在類似的問題。該計劃雖然制定了最高補償標準(MARR)，但在實施過程中，政府工作人員難以對每宗休耕土地的機會成本進行估算，在大多數(shù)的購買合同中，政府均以最高支付標準進行補償。其結(jié)果是，機會成本遠低于最高補償標準的農(nóng)場主發(fā)了橫財，而將機會成本高于最高補償標準的適宜于休耕的農(nóng)場土地排除在土地休耕計劃之外。

盡管如此，政府的公共財政支付方式仍存在著不足之處，政府購買仍然是目前支付生態(tài)環(huán)境服務(wù)的主要方式，尤其是在市場機制不成熟的發(fā)展中國家，政府購買在實施生態(tài)補償機制的初始階段可以發(fā)揮十分重要的引導(dǎo)作用。

四、生態(tài)補償?shù)臉藴?/p>

生態(tài)補償標準是指補償時據(jù)以參照的條件，主要涉及生態(tài)補償客體的自然資本、生態(tài)服務(wù)功能價值以及環(huán)境治理或生態(tài)恢復(fù)成本。生態(tài)補償一般是經(jīng)濟性的補償，常常以貨幣價值方式進行衡量。生態(tài)補償標準是生態(tài)補償?shù)年P(guān)鍵要素之一。由于不同的分類方法，生態(tài)補償可以有多種分類。根據(jù)生態(tài)補償標準的確定方式，可劃分為以下兩種方法：一是核算法，二是協(xié)商法。核算法是以生態(tài)環(huán)境治理成本(生態(tài)環(huán)境保護投入)和生態(tài)環(huán)境損失(生態(tài)服務(wù)功能價值)評估核算為基礎(chǔ)，確定生態(tài)補償標準的方法。協(xié)商法是指生態(tài)補償法律關(guān)系中的利益相關(guān)者之間就生態(tài)補償?shù)姆秶蛿?shù)額進行磋商、談判從而確定其標準的方法。

對于生態(tài)保護補償?shù)臉藴屎怂悖饕袃煞N方法：一是對生態(tài)服務(wù)功能進行價值評估，二是對生態(tài)服務(wù)功能提供者的機會成本損失進行核算。前者由于其測算數(shù)額巨大，難以直接作為生態(tài)補償?shù)囊罁?jù)；后一方法旨在把生態(tài)保護和建設(shè)的直接成本連同全部或部分機會成本補償給生態(tài)服務(wù)功能的提供者，使其可以獲得足夠的動力參與生態(tài)保護，從而使其他社會成員可以繼續(xù)享有生態(tài)系統(tǒng)提供的服務(wù)。后者在國內(nèi)外運用較為普遍，具有可行性。

區(qū)域之問的生態(tài)補償話題也是近年來引人關(guān)注的課題。如何確定區(qū)域之間的生態(tài)補償標準是解決區(qū)域之間生態(tài)補償?shù)闹攸c和難點。1992年加拿大生態(tài)經(jīng)濟學(xué)家William Rees等提出生態(tài)足跡(Ee-ological Footprint)的概念，1996年Wackernagel對其進一步加以完善，成為一種衡量人類對自然資源利用程度以及自然界為人類提供的生命支持服務(wù)功能的方法。其定義如下：任何已知人口(某個人、一個城市或國家)的生態(tài)足跡是生產(chǎn)這些人口

所消費的所有資源和吸納這些人口所產(chǎn)生的所有廢棄物所需要的生物生產(chǎn)面積。生態(tài)足跡方法自1992年提出以來在世界范圍內(nèi)引起了強烈反響，并很快在不同的地域空間尺度和不同社會領(lǐng)域進行了運用和實踐。至目前已有近20個國家利用生態(tài)足跡計算各類承載力問題。WWF和RP兩大國際非政府機構(gòu)自2000年起每兩年公布一次世界各國的生態(tài)足跡資料。這一方法在國內(nèi)外已得到廣泛應(yīng)用，已有的研究成果主要是對全球、國家、區(qū)域和城市等范圍的生態(tài)足跡進行測量和評價。生態(tài)足跡方法可以作為區(qū)域之間的生態(tài)補償標準的依據(jù)。在國家層面上，以省(自治區(qū)、直轄市)為區(qū)域單位，測算出生態(tài)足跡，按照其赤字或盈余的面積多少來實施生態(tài)補償。已有的研究成果顯示，中國西部12省(自治區(qū)、直轄市)的生態(tài)足跡赤字達162.5×104平方公里，相當(dāng)于新疆維吾爾自治區(qū)的面積。除云南、西藏2個省(自治區(qū))的生態(tài)足跡為盈余外，其余10個省(自治區(qū)直轄市)的生態(tài)足跡均為赤字。該數(shù)據(jù)反映出西部地區(qū)的生產(chǎn)、生活強度超過了生態(tài)系統(tǒng)的承載能力，區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)已處于人類的過度開發(fā)利用壓力之下。除此之外，還可以運用生態(tài)指標的配額交易制度來進行區(qū)域之間的生態(tài)補償。例如，可以對各省(自治區(qū)、直轄市)的環(huán)境污染總量、生態(tài)用地、生態(tài)公益林面積、生物多樣性保護、自然保護區(qū)面積等生態(tài)指標進行信用額度配置，信用額度可以在區(qū)域之間進行交易，這樣那些生態(tài)指標額度短缺的區(qū)域可以向指標富余的區(qū)域進行購買，從而實現(xiàn)區(qū)域之間的生態(tài)補償。

此外，依據(jù)補償標準是否法定，可分為法定補償標準和協(xié)定補償標準。法定補償標準是法律明確規(guī)定不容許單方或雙方隨意調(diào)整的補償標準。后者可由雙方協(xié)商確定補償金額或方式。依據(jù)補償標準的性質(zhì)，可分為恢復(fù)和保護價值型標準、出讓型標準、激勵(約束)型標準。恢復(fù)和保護價值型標準是補償受償者實際受到的損失或為保護生態(tài)環(huán)境而實際付出的代價，如復(fù)墾費、養(yǎng)護費、污染治理費，目的在于讓受償者恢復(fù)到先前的狀態(tài)。出讓型標準往往是指以生態(tài)產(chǎn)品在市場上的價格為交換對價，如土地出讓金、礦山采礦權(quán)拍賣后的價金，主要是指自然資源產(chǎn)權(quán)的出讓。激勵(約束)型標準，一般是針對行為對生態(tài)環(huán)境是否友好為前提，結(jié)合一定經(jīng)濟發(fā)展水平和當(dāng)時的生態(tài)環(huán)境狀況而制定的促進生態(tài)環(huán)境保護為目的的補償標準，如企業(yè)采用清潔生產(chǎn)技術(shù)的政策和稅收優(yōu)惠等。目前生態(tài)補償標準一般以恢復(fù)和保護價值型為主，出讓、激勵(約束)型為輔，以補償經(jīng)濟價值為主、生態(tài)價值為輔。當(dāng)然，生態(tài)補償標準也要考慮到區(qū)域流域標準、行業(yè)標準等多種因素。

參考文獻：

[1]cistabza，R.et a1.The vaIue of the worlds ecosystem servlcesand natural capital[J].Nature，Vol 387.15 May 1997.

[2]王金南，等.中國生態(tài)補償政策評估與框架初探[A].王金南，莊國泰.生態(tài)補償機制與政策設(shè)計[C].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社.2005.

[3]毛顯強，等.生態(tài)補償?shù)睦碚撎接慬J].中國人口、資源與環(huán)境，2002，(4).

[4][美]保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯.微觀經(jīng)濟學(xué)(第十六版)[M].北京：華夏出版社，1999.

[5]張文顯.法哲學(xué)范疇研究(修訂版)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社.2001.

[6]洪尚群，等.補償途徑和方式多樣化是生態(tài)補償基礎(chǔ)和保障[J].環(huán)境與科學(xué)技術(shù).2001，(24).

[7]scherr，J.s.t M.T.Bennett，M.Loughney，K.canby.DPeul-aping Future Ecosystem Seruice payments in china lessons kearneb，rom hternatlonal Erpsrince[R].A report preparedfor the China Councl for forInternational Cooperation on Environ.ment and Development(CCICED)Ta5kforoe on Ecoi compensa-tion，2006.

[8]薩拉·J·謝爾，麥克爾·T·班尼特，莫里·羅夫尼.從生態(tài)補償(PEs)國際經(jīng)驗中學(xué)習(xí)到的教訓(xùn)：中國今后的PEs發(fā)展問題(草案)——為中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(CCICED)生態(tài)補償課題組準備的報告(2006年)[R].高彤，楊妹影譯.北京：內(nèi)部印刷2006.

[9][澳]艾德里安·J·布拉德布魯克，[美]理查德·L·奧汀吉爾.能源法與可持續(xù)發(fā)展[M].曹明德，等，譯.北京：法律出版社，2005.

[10]Bradbrook，A.J.R.L Ottinger.Eriergy Law and sustafn-able Deuelopmem[z].lUCN Envlronmental Policy and Law Pa-perNo.47.

[11]勒樂山，等.支付流域生態(tài)環(huán)境服務(wù)：市場的作用[A].莊國泰.生態(tài)補償機制與政策設(shè)計[c].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2005.

[12]國家環(huán)境保護總局環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，等.國臺會生態(tài)樸償機制與政策課題組研究報告[EB/OL].http：//china.com.cn/teth/zhuan ti/wyh/2008-02/16/content－1028024，htm，2008-02-16.

[13]華紅蓮，等.生態(tài)足跡分析法研究評述[J].云南地理環(huán)境研究.2005，(17).

[14]張志強，等.中國西部12省(區(qū)市)的生態(tài)足跡[J].地理學(xué)報，2001.(5).