碳捕獲與封存技術應用中的國際法問題初探

秦天寶 成 邯

摘要：碳捕獲與封存技術的應用一方面有利于人類減緩溫室效應，另一方面也蘊含了巨大的技術風險和可能造成新的國際社會的不公平，因此它的應用不僅提出了國內(nèi)法上新的課題，也成為國際法關注的焦點。與此相關的國際法問題主要集中在氣候變化、海洋環(huán)境保護及廢棄物跨境轉(zhuǎn)移等領域。目前已有部分國際法文件對此作出了針對性的修改。研究現(xiàn)行國際法體系如何適用于CCS技術應用具有重要意義。

關鍵詞：碳捕獲與封存；國際法；氣候變化；海洋環(huán)境；廢物轉(zhuǎn)移

中圖分類號：D996.9

文獻標識碼：A

文章編號：1671-0169(2010)05-0036-05

一、問題的提出

在國際社會對減緩和適應全球氣候變暖逐步達成共識的大背景下，減少以二氧化碳為主的溫室氣體的排放和發(fā)展低碳經(jīng)濟已成為各國社會經(jīng)濟發(fā)展的重要任務。目前減少溫室氣體排放的思路之一是繼續(xù)使用現(xiàn)有的化石燃料，而將其產(chǎn)生的二氧化碳通過工程手段捕獲并長期封存到地層深處適合的地質(zhì)結構中，以避免其進入大氣層而加劇溫室效應。這種技術被稱為碳捕獲與封存技術(Car-bon Capture and Storage，以下簡稱cCs)，它主要包括四個部分：二氧化碳在排放源被收集起來，經(jīng)過專門的管道或其他運輸方式運到封存地，再被注入到密閉性較好的地質(zhì)結構中并被封存起來，此后還需要對此地質(zhì)結構做長期的監(jiān)測以確認二氧化碳沒有泄漏或侵入其他地質(zhì)結構。

CCS技術的優(yōu)點在于可以繼續(xù)利用相對廉價的化石燃料，同時從根本上避免了溫室氣體的排放。目前該技術的研發(fā)和應用主要針對以煤炭為燃料的火電廠所排放的二氧化碳。然而CCS技術的優(yōu)點難以掩蓋其缺點，CCS技術應用具有很大的風險性，目前常用的地質(zhì)儲存構造包括廢棄油氣田、煤層以及咸水含水層。其中二氧化碳的運輸、注入及封存過程中都有可能因為技術原因或地質(zhì)活動等原因而發(fā)生泄漏，從而對該地區(qū)的自然環(huán)境造成無法預測的影響。例如1986年位于喀麥隆的尼奧斯湖因為地震引發(fā)，湖底天然積累的大約120萬噸二氧化碳被釋放出來，導致了附近1700人當場死亡。另外，科學家擔心CCS技術儲存的二氧化碳如果在海洋環(huán)境中泄漏，除了直接傷害海洋生物之外，還有可能導致海水的逐步酸化從而徹底改變海洋環(huán)境。

CCS技術的應用是一種復雜且高風險的活動，它涉及眾多的法律部門，對傳統(tǒng)的法律規(guī)范的適用提出了挑戰(zhàn)。就目前而言，部分發(fā)達國家在這個領域已經(jīng)開始了初步的立法實踐，有的制定了專門的法律規(guī)范，而有的則在現(xiàn)有規(guī)范上進行適當修訂，途徑不一而足。而在國際法領域，雖然對CCS技術的關注由來已久，但限于國際立法的復雜性，其發(fā)展一直相對緩慢。

CCS技術的應用涉及國際法的眾多領域，但主要集中在三個領域：(1)CCS技術應用在氣候變化國際法中的意義；(2)CCS技術應用對海洋環(huán)境保護及其他國際海洋法問題的影響；(3)CCS技術應用與廢棄物跨境轉(zhuǎn)移之間可能的聯(lián)系。

本文試圖以國際法領域針對CCS的應對措施為研究對象對此問題進行初步探索。

二、碳捕荻與存儲技術應用與國際氣候變化法

與CCS技術應用直接關聯(lián)的國際法領域是氣候變化國際立法，而其核心是1992年的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(以下簡稱《框架公約》)和1998年的《京都議定書》。CCS技術應用與《框架公約》及其《京都議定書》的關系簡而言之便是，《框架公約》及《京都議定書》的實施成為推動CCS技術發(fā)展的直接動力。CCS技術應用的直接目的毫無疑問是為了減少溫室氣體的排放，減緩溫室效應的加劇，這與《框架公約》的目標是一致的。

《框架公約》第3條規(guī)定：“各締約方應當采取預防措施，預測、防止或盡量減少引起氣候變化的原因并緩解其不利影響，同時考慮到應付氣候變化的政策和措施應當講求成本效益，確保以盡可能最低的費用獲得全球效益。為此，這種政策和措施應當考慮到不同的社會經(jīng)濟情況，并應當具有全面性，包括所有有關的溫室氣體源、匯和庫及適應措施，并涵蓋所有經(jīng)濟部門?！边@一規(guī)定尤其強調(diào)了溫室氣體的控制不應僅限于“源”(即溫室氣體的排放)的減少，還可以通過增加“匯”(即清除大氣中的溫室氣體)和“庫”(即存儲溫室氣體)的方式來實現(xiàn)綜合治理。其中后兩種方式就包含了CCS技術的應用?？蚣芄s的第4條，則對有關“匯”和“庫”的措施作了更具體的規(guī)定。

如果說《框架公約》僅是涉及了CCS技術的使用，那么《京都議定書》的生效則極大地推動了CCS技術的發(fā)展，其規(guī)定了列入附件一的締約方承擔強制減排義務，以使其在2008年至2012年承諾期內(nèi)將溫室氣體的全部排放量在1990年的水平上至少減少5％(第3條)。其第3條同時還規(guī)定了將土地利用變化和林業(yè)活動產(chǎn)生的溫室氣體源的排放和匯的清除方面的凈變化納入附件一締約方的履約方式。但《京都議定書》并未將溫室氣體的物理存儲納入附件一締約方的履約方式中，而僅在第2條中規(guī)定各締約方應當采取措施研發(fā)和推動利用新能源技術、二氧化碳存儲技術和其他先進的有利于環(huán)境的創(chuàng)新技術?？梢姡凇毒┒甲h定書》甚至更早的《框架公約》的制定過程中就已經(jīng)有了二氧化碳封存的思路，但由于這一技術的僅處于概念之中，并無實用價值，因此未被納入締約方的履約方式中。甚至在《京都議定書》之后的歷次締約方大會上，CCS技術都僅只是作為一個前沿概念被關注到，并沒有被納入修改方案中。但是近年來隨著CCS技術的逐漸成熟，其能否被納入《京都議定書》的繼承者逐漸成為學術界和工商界關注的焦點之一。這一焦點所反映的利害關系主要包含兩個方面：其一，CCS技術能否納入《京都議定書》創(chuàng)設的清潔發(fā)展機制(CDM)、聯(lián)合履約(JI)和排放貿(mào)易(ET)等三個靈活履行機制之中；其二，CCS技術應用所引起的碳匯的變化如何進行計算。目前發(fā)達國家重視CCS技術發(fā)展的一個重要原因就是力求占據(jù)技術的壟斷地位并向其他國家出售獲利，而利用清潔發(fā)展機制和貿(mào)易排放機制就可以順利打開世界市場的大門。

為了適應CCS技術發(fā)展和應用的需要，后京都時代的氣候變化立法需要對以下幾個問題作出明確規(guī)定：第一，CCS技術是否如同人類林業(yè)活動一樣視為“匯”的清除和“庫”的增加并被納入國際碳市場，且如何對其進行單位化以適應國際碳市場的需要。第二，當CCS技術應用中碳的捕捉地和存儲地不屬于同一締約方主權管轄范圍時，碳匯的變化應當如何分配到各方賬戶上。第三，當CCS技術在應用中發(fā)生泄漏事故時，應當如何確定各方責任。

三、碳捕獲和存儲技術應用與國際海洋法

當二氧化碳的封存地點位于陸地上時，一般僅涉及國內(nèi)法的問題。但當封存地點位于海洋中時，其法律問題則因國際海洋法的適用尤其是海洋環(huán)境保護的要求而變得更加復雜?，F(xiàn)行與CCS相關的

國際海洋環(huán)境保護的法律體系由國際性公約和區(qū)域性公約組成。其中國際性公約的核心是1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》和1972年的《防止傾倒廢棄物及其他物質(zhì)而引起海洋污染的倫敦公約》(簡稱《倫敦公約》)及1996年通過的倫敦公約的替代者《倫敦議定書》。目前《倫敦議定書》已生效卻僅獲得了部分《倫敦公約》締約國的批準，只在部分國家生效，因而《倫敦公約》也仍然有著重要的研究意義。與CCS有關的區(qū)域性公約目前只有《東北大西洋海洋環(huán)境保護公約》(簡稱OSPAR公約)，其他區(qū)域的公約并未對該領域作出規(guī)定。

1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》在其第十二部分對海洋環(huán)境的保護和保全作了專門的規(guī)定。該公約第193條規(guī)定：各國享有根據(jù)其海洋政策開發(fā)其自然資源的主權權利，但前提是承擔保護和保全海洋環(huán)境的職責。接著公約第194條又規(guī)定：各國應采取必要措施盡量減少包括陸源污染、來自大氣層或通過大氣層的污染、傾倒而造成的污染、來自船只的污染、海洋底土勘探或開發(fā)活動造成的污染或海洋環(huán)境內(nèi)操作的其他設施和裝置造成的污染。第196條針對技術的使用，要求各國采取必要措施防止、減少和控制由于在其管轄或控制下使用技術而造成的海洋環(huán)境污染。然而該公約對海洋環(huán)境的保護僅作了籠統(tǒng)的規(guī)定，對CCS技術應用的規(guī)制主要來自于其他更為細化了的國際法文件。

在海洋環(huán)境保護領域，CCS技術應用的主要障礙來自于《倫敦公約》及《倫敦議定書》。1972年《倫敦公約》制定之時，地質(zhì)封存尚未進入討論范圍，因此其定義之下的海洋環(huán)境僅限于海水水體，而并不包括海底即其底土，此外，其定義的傾倒也尚不包括廢棄物的海底封存。《倫敦議定書》將海底即其底土納入了海洋環(huán)境的范圍，并明確將廢棄物的海底封存納入其定義的封存范圍，從而為將CCS納入其管制創(chuàng)造了可能。2006年11月2日，該議定書的附件I——即允許引入海洋環(huán)境的廢棄物名單——將“從捕獲過程中獲得的二氧化碳流”列入其中，這一修訂于100天后即2007年2月10日起生效，從而為CCS在海洋中應用打開了法律之門。但《倫敦議定書》同時規(guī)定二氧化碳的海底封存必須符合三個條件：其一，二氧化碳只能被封存在海底地質(zhì)構造中；其二，注入的氣體的主要成分是二氧化碳(可以包括少量在捕獲過程中偶然附帶的其他氣體)，不得以處置為目的將其他物質(zhì)摻入其中；其三，封存必須以一種無論短期還是長期內(nèi)均對海洋環(huán)境無害的方式進行。

值得注意的是，即使1972年的《倫敦公約》并未涉及二氧化碳的海底封存，但其第三條第1款C項卻規(guī)定在海底礦產(chǎn)資源勘探、開采及其他開發(fā)活動中產(chǎn)生的或與之相聯(lián)系的廢棄物的處置活動并不屬于公約的管轄范圍。這就意味著在海底石油天然氣開采過程中產(chǎn)生的二氧化碳可以回注到海底、并且當前經(jīng)常使用的二氧化碳強化油氣開采技術(Enhanced Oil Recovery，簡稱EOR，即將二氧化碳取代水注入油氣井中以提高油氣開采率的技術)也不在《倫敦公約》的管轄之內(nèi)。目前《倫敦議定書》仍未對所有《倫敦公約》的締約國生效，對于那些尚未批準《倫敦議定書》的國家，這一條款允許的雖然不是典型的CCS技術適用，但為剛剛起步的CCS試驗性項目的開展提供依據(jù)，并為未來大規(guī)模的二氧化碳海底封存儲備前期的經(jīng)驗。

《OSPAR公約》是另一部明確涉及二氧化碳海底封存的公約。盡管只是區(qū)域性公約，但它的締約國都是一些歐洲的主要工業(yè)國，且主要針對海洋油氣開采活動頻繁的北海等，因此也具有較大的世界影響。位于挪威北海海域的Slepner項目正是CCS技術應用中最早建設的試驗性項目之一，目前在二氧化碳海底封存技術上處于領先地位?！禣SPAR公約》要求各締約方采取必要措施消除海洋污染并保護海洋環(huán)境免受人類活動的負面影響。公約采取的主要措施包括規(guī)定各締約國有義務消除陸源污染(附件Ⅰ)、傾倒和焚燒廢棄物(附件Ⅱ)以及海上來源污染(附件Ⅲ)等。上述污染所涉及的人類活動要么被徹底禁止，要么必須事先獲得締約國主管機構的許可。公約明確將海洋區(qū)域界定為海洋水體、海床及其底土。如同《倫敦公約》一樣，二氧化碳的海底地質(zhì)封存是近年來才被納入公約締約方的討論議題的。2007年6月z5日至29日在比利時奧斯登召開的OSPAR公約委員會上，兩個關于二氧化碳的海底地質(zhì)封存的決議被通過，編號為2007/1的決議明確禁止在海水水體中和海床上封存二氧化碳，編號為2007/2的決議則修改了附件Ⅱ和附件，允許二氧化碳的海底地質(zhì)封存活動在締約國主管機構的監(jiān)控下開展。決議將“二氧化碳流”定義為：“從二氧化碳捕獲過程中獲得的，為儲存到海洋底土的地質(zhì)結構中的，以二氧化碳為絕大多數(shù)成分的流體，并需證明沒有廢棄物和其他物質(zhì)以處置為目的添加到其中，上述二氧化碳可以包含適量在原材料或捕獲運輸及封存過程使用材料中轉(zhuǎn)化而來的其他物質(zhì)?！贝篌w來看，《OSPAR公約》采用了和《倫敦議定書》相似的規(guī)定，但《OSPAR公約》的規(guī)定更為細致可行，它對二氧化碳中可能附帶的物質(zhì)作了更明確的限定，明確禁止在海水水體中存儲二氧化碳。同時，該決議規(guī)定封存活動必須獲得締約國主管機構的許可，并明確了申請許可所需要的文件。締約國主管機構則應頒發(fā)許可后向公約執(zhí)行秘書處報告。這些規(guī)定，在公約締約方歐盟于2009年4月23日頒布的2009/31號指令中得到了充分細化，繼而適用于整個歐盟地區(qū)。值得一提的是，除了挪威外，《OSPAR公約》的所有締約國都是歐盟的成員國，因此公約的修訂很快就能通過歐盟立法機制獲得實施上的保障，使得《OSPAR公約》在適用效率上遠超于其他同類公約。

除以上兩個明確允許二氧化碳海底地質(zhì)封存的國際海洋法文件外，其他的區(qū)域性海洋保護公約則要么未將CCS納入許可名單，要么未對海區(qū)相關活動做限制；但如果相關海區(qū)的沿岸國為《倫敦公約》或《倫敦議定書》的締約國，則應當適用《倫敦公約》或其《倫敦議定書》的相關規(guī)定。

四、碳捕獲與存儲技術應用與廢棄物

跨境轉(zhuǎn)移國際立法

CCS技術的應用與廢棄物跨境轉(zhuǎn)移國際立法之間目前似乎并沒有直接的聯(lián)系，無論國際性的1989年《巴塞爾公約》還是區(qū)域性的1991年《巴馬科公約》都未將二氧化碳列入危險或其他廢棄物的名單。但由于適合于二氧化碳地質(zhì)封存的地質(zhì)結構非常有限，其勘探、評估和工程建設都需要巨大資金，利用其他國家已有的封存場址就會有巨大的吸引力，而且在各國環(huán)境法規(guī)范差異較大的背景下，在其他國家封存二氧化碳對排放者來說就變成了一種規(guī)避手段，尤其是環(huán)境法規(guī)相對不健全的發(fā)展中國家有可能成為發(fā)達國家排放者降低成本和轉(zhuǎn)移風險的目的地。這些情況的出現(xiàn)無疑與《巴塞爾公約》和《巴馬科公約》保護發(fā)展中國家環(huán)境、避免污染轉(zhuǎn)移和風險轉(zhuǎn)嫁的目標背道而馳。因此，是

否將二氧化碳視為廢棄物而對其加以控制便成為一個不得不慎重考慮的問題。

另外，即便在現(xiàn)行《巴塞爾公約》和《巴馬科公約》不修改的前提下，如果被跨境運輸?shù)亩趸細怏w中包含了被上述條約禁止的物質(zhì)，情況就會變得復雜起來。如果被封存的二氧化碳成分不符合進口國要求的話，則進口國可能會遇到兩種法律競合的問題；如果進口國對二氧化碳成分限制不那么嚴格的話，前述公約便成為跨境轉(zhuǎn)移難以逾越的門檻。

五、結語

中國作為一個以火電為主的排放大國，未來能源供應仍然嚴重依賴于煤炭，因此CCS技術對中國有戰(zhàn)略性意義。目前中國已廣泛開展與美國等發(fā)達國家的在該技術上的戰(zhàn)略合作，并在國內(nèi)建設了不少試驗性項目。在此背景下，國際法的相關變化與中國有重大的利害關系。

中國于2006年9月26日批準了《倫敦議定書》，并于同年10月26日起生效。因此，在實施海底二氧化碳封存前必須獲得國內(nèi)海洋環(huán)境保護主管機構的批準。在氣候變化國際立法方面，中國作為清潔發(fā)展機制的最主要受益國，積極推動CCS技術進入國際碳市場對中國來說十分重要。另外，在中國推廣使用CCS技術并掌握核心技術可以為后京都時代中國應付來自國際社會的減排壓力提供后盾。在廢棄物跨境轉(zhuǎn)移方面，中國作為《巴塞爾公約》的締約方，有必要積極調(diào)研CCS技術應用的風險，權衡利弊，在未來的國際談判中掌握主動地位。

國際法領域?qū)τ贑CS技術應用的認可并不是CCS技術應用的必要條件，事實上美國、澳大利亞等國很早就在水資源和礦產(chǎn)資源管理等相關領域?qū)τ糜谄渌康亩趸嫉刭|(zhì)注入作了規(guī)定，例如早已推廣的二氧化碳促進采油(EOR)就可以視為廣義上的CCS(中國也在積極推廣EOR技術)。但是國際法尤其是氣候變化國際法，對CCS技術的認可卻對CCS技術的最終發(fā)展前景有著至關重要的影響。一旦獲得這樣的認可，CCS技術就可以在全球碳市場的推動下迅速使用和推廣，真正成為一項戰(zhàn)略性的技術，徹底改變現(xiàn)階段溫室氣體減排舉步維艱的狀況；但也有可能造成新的發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的不平等，成為發(fā)達國家獲取高額技術壟斷利潤的工具。因此，后京都時代氣候變化國際法關于發(fā)達國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓低碳技術的相關規(guī)定會在很大程度上決定CCS技術的實際意義。

(注：本文為武漢大學自主科研項目“應對全球氣候變化國際法的最新發(fā)展及我國的對策”和武漢大學“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略下的環(huán)境法治”研究團隊之階段性成果。)

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注釋：

see Ray Purdy and Ricard Macrory：Geological carbon seqoestra-tion：Critical legal issues.Tyndall Centre fOr Climate Change Re-