河南省公眾參與生態(tài)城市建設(shè)的現(xiàn)狀、影響因素與對(duì)策分析
——基于H市的調(diào)查

鄧小云

（河南省社會(huì)科學(xué)院，河南 鄭州 450002）

河南省公眾參與生態(tài)城市建設(shè)的現(xiàn)狀、影響因素與對(duì)策分析
——基于H市的調(diào)查

鄧小云

（河南省社會(huì)科學(xué)院，河南 鄭州 450002）

當(dāng)前，河南省公眾參與生態(tài)城市建設(shè)的狀況尚不盡如人意。受年齡、職業(yè)、收入、文化程度等因素的影響，不同群體中各有不同比例的人對(duì)本市環(huán)境不夠滿意。為了充分發(fā)揮公眾參與這一社會(huì)資本的效用，政府應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境教育和宣傳，出臺(tái)更多激勵(lì)措施，促進(jìn)環(huán)保NGO建設(shè)，增強(qiáng)環(huán)境決策的透明度，多策并舉，為公眾參與生態(tài)城市建設(shè)開(kāi)辟各種渠道和途徑。

生態(tài)城市；公眾參與；影響因素；對(duì)策

多年來(lái)，河南一直致力于生態(tài)立省。生態(tài)城市建設(shè)是生態(tài)省建設(shè)的重要組成部分。在河南，公眾對(duì)生態(tài)城市建設(shè)的滿意度如何？他們對(duì)環(huán)境問(wèn)題知曉多少，參與環(huán)境公益活動(dòng)的狀況如何，對(duì)改善城市環(huán)境有何建言？為了了解這些問(wèn)題，筆者設(shè)計(jì)了涵蓋以上問(wèn)題的問(wèn)卷，對(duì)河南省H市進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)查研究。為了保證調(diào)查結(jié)果的客觀性，問(wèn)卷采取不記名的方式，調(diào)查對(duì)象包括不同年齡段、不同職業(yè)、不同收入和文化程度的人群。希望通過(guò)對(duì)調(diào)查問(wèn)卷的分析，了解公眾參與生態(tài)城市建設(shè)的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，找出影響公眾參與生態(tài)城市建設(shè)的主要因素，在此基礎(chǔ)上提出促進(jìn)公眾參與生態(tài)城市建設(shè)的建設(shè)性意見(jiàn)，為河南省城市定位和科學(xué)發(fā)展提供一定的數(shù)據(jù)支持和理論參考。

一、河南省H市公眾參與生態(tài)城市建設(shè)的調(diào)查分析

這次調(diào)查共發(fā)放問(wèn)卷500份，收回475份。在統(tǒng)計(jì)每項(xiàng)調(diào)查結(jié)果時(shí)摘除信息不全、模糊的問(wèn)卷，所得到的各項(xiàng)實(shí)際有效問(wèn)卷數(shù)量為356至468份。從理論上講，公眾參與生態(tài)城市建設(shè)包括主觀與客觀、微觀與宏觀、個(gè)體參與與組織參與等層面，基于此，筆者將所調(diào)查的10個(gè)問(wèn)題分成4類，即公眾對(duì)本市環(huán)境滿意程度（總體、主觀層面）、公眾環(huán)境管理參與情況（個(gè)體、微觀層面）、公眾環(huán)境政策參與情況（個(gè)體、宏觀層面）、公眾環(huán)境公益活動(dòng)參與情況（組織或微觀或宏觀層面）。下面將這四方面問(wèn)題的調(diào)查結(jié)果分別列表。

由表1可見(jiàn)，H市接受調(diào)查的468人中，男性188人，女性280人，19～50歲者占89%，18歲以下和50歲以上者共占11%。在文化程度上，高中以下學(xué)歷的約占19%、高中/中專學(xué)歷的約占27%、大專/本科學(xué)歷的約占44%、本科以上學(xué)歷的約占10%。被調(diào)查對(duì)象的職業(yè)分布非常廣泛，教師和學(xué)生約占43%、國(guó)家公務(wù)員及待業(yè)或離退休人員約占10%、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員約占9%、社會(huì)服務(wù)人員約占14%、從事其他職業(yè)的人員約占23%。由于是在公共場(chǎng)所隨機(jī)調(diào)查，一些被調(diào)查者在“實(shí)際月收入”的選項(xiàng)中未作選擇，所以本項(xiàng)調(diào)查得到的實(shí)際有效問(wèn)卷數(shù)量最少，只有356份。在這356份有效問(wèn)卷中，選擇實(shí)際月收入在1000～3000元的約占55%，這比較符合H市的城鎮(zhèn)居民實(shí)際月收入水平；選擇實(shí)際月收入在300元以下的約占20%，這可能是由于本次問(wèn)卷調(diào)查對(duì)象中18～30歲的人員比例占46%，這個(gè)階段正是求學(xué)或準(zhǔn)備就業(yè)的高峰年齡段；選擇實(shí)際月收入在300～1000元的約占11%，選擇3000元以上的約占15%。

表2、表3、表4分別反映了H市公眾環(huán)境管理參與、環(huán)境政策參與、環(huán)境公益活動(dòng)參與的總體情況。由表2可以看出，H市公眾對(duì)一些淺層次的、簡(jiǎn)單易行的環(huán)境管理措施有較高的參與水平，有88%的被調(diào)查者對(duì)實(shí)施垃圾分揀化表現(xiàn)出積極接受的態(tài)度，92%的被調(diào)查者表示自己不會(huì)在公共場(chǎng)所亂扔廢棄物甚至?xí)浦顾说膩y扔行為。但對(duì)一些需要更大勇氣和積極性的環(huán)境管理參與行動(dòng)如對(duì)環(huán)境噪聲擾民行為的制止，被調(diào)查者中只有27%的人表示會(huì)立即制止，有26%的人寄希望于環(huán)境保護(hù)等有關(guān)部門(mén)來(lái)制止，47%的人僅是不滿而不去制止。H市公眾認(rèn)為本市的最大污染源排序是垃圾、空氣污染、噪聲、水源污染。由表3可以看出，H市公眾對(duì)本市的環(huán)境政策非常關(guān)心，有77%的被調(diào)查者認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)把環(huán)境保護(hù)作為工作重點(diǎn)。但在政策實(shí)施層面，H市公眾的表現(xiàn)多少有點(diǎn)令人失望，66%的被調(diào)查者很少或者從未向政府反映過(guò)環(huán)境問(wèn)題，7%的公眾反映過(guò)但只反映與自己相關(guān)的環(huán)境問(wèn)題，經(jīng)常向政府反映環(huán)境問(wèn)題的只有4%。關(guān)于“環(huán)境侵害的解決途徑”，H市公眾顯然屬于“惡訟”的傳統(tǒng)類型，只有4%的被調(diào)查者選擇了司法途徑，絕大多數(shù)公眾希望通過(guò)行政途徑或者媒體報(bào)道、居委會(huì)調(diào)解等途徑化解環(huán)境侵害糾紛。建設(shè)核能發(fā)電廠是最能反映政府環(huán)境政策與公眾環(huán)境利益碰撞程度的舉措之一，在此問(wèn)題上，H市公眾顯然是非常謹(jǐn)慎的，有47%的被調(diào)查者表示要求政府做好安全評(píng)估工作，31%的被調(diào)查者表示不支持并理智地通過(guò)有關(guān)部門(mén)反映自己的意見(jiàn)，17%的被調(diào)查者情緒比較偏激，表示堅(jiān)決反對(duì)且要組織群眾抗議，只有6%的被調(diào)查者明確表示支持和配合電廠建設(shè)。表4的數(shù)據(jù)顯示出H市公眾在有組織地參與生態(tài)城市建設(shè)方面非常不足，88%的被調(diào)查者沒(méi)有參加過(guò)環(huán)保團(tuán)體，只有14%的被調(diào)查者經(jīng)常參與環(huán)保公益活動(dòng)。

表1 H市公眾環(huán)境滿意程度

表2 H市公眾環(huán)境管理參與情況

表3 H市公眾環(huán)境政策參與情況

表4 H市公眾環(huán)境公益活動(dòng)參與情況

二、河南省公眾參與生態(tài)城市建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）公眾參與生態(tài)城市建設(shè)的主動(dòng)性不強(qiáng)，部分人持觀望態(tài)度

伴隨著環(huán)境事件的頻發(fā)和環(huán)境教育的開(kāi)展，公眾的環(huán)境意識(shí)日益覺(jué)醒，很多人對(duì)參與環(huán)境建設(shè)有較高的主觀愿望。但是，從主觀層面到實(shí)際行動(dòng)還需要一個(gè)過(guò)程，H市公眾的環(huán)境管理參與情況反映出部分人尚處于這個(gè)過(guò)程的初始階段。環(huán)境利益涉及方方面面，除人身利益、財(cái)產(chǎn)利益外，其核心內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是生態(tài)利益。生態(tài)利益得到保全和維護(hù)，整個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展才能夠持續(xù)，才能最終建成環(huán)境友好型、生態(tài)宜居型城市，因此，對(duì)于“環(huán)境噪聲擾民”、“亂扔廢棄物”等行為，城市公眾有責(zé)任和義務(wù)主動(dòng)制止，爭(zhēng)做文明市民，打造生態(tài)文明城市。H市公眾認(rèn)為本市的最大污染源是垃圾，其次是空氣污染，再次是噪聲、水源污染，但對(duì)亂扔垃圾和噪聲擾民行為的防范卻表現(xiàn)得不夠積極。僅從防治污染的角度來(lái)講，H市公眾應(yīng)當(dāng)更多地走到城市生態(tài)建設(shè)的前臺(tái)，而不是做幕后旁觀者。

（二）公眾參與生態(tài)城市建設(shè)的層次不高，政治層面的參與不足

我國(guó)《憲法》第二十六條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”《環(huán)境保護(hù)法》第七條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國(guó)家海洋行政主管部門(mén)、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)和各級(jí)公安、交通、鐵道、民航管理部門(mén)，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理?？h級(jí)以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門(mén)，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。”該法第十六條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！睆姆傻拿魑囊?guī)定來(lái)看，政府及其環(huán)境行政部門(mén)是我國(guó)履行環(huán)境管理、監(jiān)督和保護(hù)職責(zé)的法定機(jī)關(guān)，公眾環(huán)境政治參與主要是指公眾了解、知曉政府環(huán)境決策信息，參與環(huán)境政策的形成過(guò)程及其貫徹、落實(shí)，將政策實(shí)施結(jié)果反饋給政府，為政府科學(xué)決策建言獻(xiàn)計(jì)等。多年來(lái)，“大政府、小社會(huì)”的現(xiàn)象在我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域表現(xiàn)得非常明顯，“環(huán)保靠政府”、生態(tài)城市建設(shè)是政府的法定職責(zé)的觀念在社會(huì)公眾頭腦中深深扎根，人們慣常于接受政府決策的引導(dǎo)而忽視了公眾參與政府環(huán)境決策的重要性，H市公眾即是如此。

（三）公眾參與生態(tài)城市建設(shè)的組織性不強(qiáng)

結(jié)成組織可以使個(gè)人鉆營(yíng)私利、以自我為中心、逃避責(zé)任的心態(tài)在組織規(guī)范的約束下轉(zhuǎn)變?yōu)樾萜菖c共、利益互享、具有公共精神的積極行動(dòng)，人們?cè)诮M織中能夠修正甚至放棄自己的狹隘目標(biāo)而與其他成員相互寬容、相互理解、相互制約，增強(qiáng)行動(dòng)的效果，節(jié)省行動(dòng)的成本。但是，在西方國(guó)家較為普遍的環(huán)保團(tuán)體發(fā)起環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的現(xiàn)象在我國(guó)現(xiàn)階段比較少見(jiàn)，這一點(diǎn)從H市公眾參與環(huán)境公益活動(dòng)的情況中可以略見(jiàn)一斑。H市公眾很少參加環(huán)保團(tuán)體或參與環(huán)境公益活動(dòng)，有72%的被調(diào)查者從來(lái)沒(méi)有參加過(guò)環(huán)保團(tuán)體或者環(huán)境公益活動(dòng)，他們對(duì)本市生態(tài)建設(shè)的參與主要停留在個(gè)體、分散參與的階段。H市公眾非常關(guān)注公共空間如空氣污染、垃圾的環(huán)境問(wèn)題，有77%的被調(diào)查者認(rèn)為本市最大的污染源是空氣污染和垃圾，這表達(dá)了他們對(duì)潔凈公共環(huán)境的重視程度。但是，在實(shí)際行動(dòng)上，H市公眾主要關(guān)注私人環(huán)境空間的改善和私人環(huán)境行為的規(guī)范，69%的被調(diào)查者對(duì)事不關(guān)己的在公共場(chǎng)所亂扔廢棄物的行為不加制止，這種單獨(dú)行動(dòng)的簡(jiǎn)單、淺層次的環(huán)保行為模式無(wú)益于城市生態(tài)環(huán)境的大范圍、徹底保全和改善。造成這種局面的因素可能有兩個(gè)，一是H市環(huán)保公益團(tuán)體數(shù)量少，組織發(fā)起的環(huán)境公益活動(dòng)也相應(yīng)較少，二是一些因素如環(huán)保團(tuán)體自身的宣傳力度不夠大，與公眾的信息交流不夠等影響了公眾參加環(huán)保公益組織及其組織的環(huán)境公益活動(dòng)。

三、河南省公眾參與生態(tài)城市建設(shè)的主要影響因素

（一）性別因素

由表1可見(jiàn)，女性對(duì)本市環(huán)境“滿意”或“不滿意”的比例均略高于男性，而對(duì)本市環(huán)境“很滿意”、“很不滿意”的比例均略低于男性，這與女性普遍性格比較溫和、感覺(jué)比較細(xì)膩有關(guān)，而男性的性格則更加粗獷直爽一些，他們會(huì)將自己的感受簡(jiǎn)單歸納后直言不諱。

（二）年齡因素

H市接受調(diào)查的人員中，18歲以下的人員和31～50歲的人員中多數(shù)對(duì)本市環(huán)境滿意或很滿意，而19～30歲的人員和50歲以上的人員中多數(shù)對(duì)本市環(huán)境不滿意或很不滿意，其中50歲以上的被調(diào)查人員無(wú)一人對(duì)本市環(huán)境很滿意。這些數(shù)據(jù)表明，年齡因素或者說(shuō)隨著人的年齡的增長(zhǎng)而不斷豐富的社會(huì)閱歷因素對(duì)公眾環(huán)境參與的積極性產(chǎn)生著切實(shí)的影響。

（三）文化程度因素

高中以下或高中/中專學(xué)歷的人大多對(duì)本市環(huán)境滿意或很滿意，這與前面有關(guān)年齡的分析是相照應(yīng)的。受過(guò)大專/本科教育的人和有本科以上學(xué)歷的人對(duì)本市環(huán)境的不滿意比例都是53%，前者中有8%的人對(duì)本市環(huán)境很不滿意，后者中有22%的人對(duì)本市環(huán)境很不滿意且無(wú)一人對(duì)本市環(huán)境很滿意。這種現(xiàn)象說(shuō)明，我國(guó)的環(huán)境教育深入人心，總體上受教育水平較高的人群接受的環(huán)境教育也較多，他們對(duì)環(huán)境的憂慮隨著環(huán)境意識(shí)的提高而增強(qiáng)，從而他們參與城市環(huán)境建設(shè)的潛能也應(yīng)當(dāng)是較大的。

（四）職業(yè)因素

從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和社會(huì)服務(wù)的人員對(duì)本市環(huán)境滿意度都在50%以上，而多數(shù)國(guó)家公務(wù)人員和教師、學(xué)生則對(duì)本市環(huán)境不滿意，13%的教師/學(xué)生表示對(duì)本市環(huán)境很不滿意，這一方面說(shuō)明環(huán)境教育與環(huán)境憂慮感的增強(qiáng)有必然聯(lián)系，另一方面也在一定程度上說(shuō)明，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)的人群沒(méi)有切身經(jīng)歷環(huán)境很容易受污染的現(xiàn)實(shí)，相對(duì)低估了城市環(huán)境保護(hù)的難度，對(duì)環(huán)境改善懷著純理性的期望和熱情。而由于職業(yè)原因不得不直接排污或接受污染轉(zhuǎn)移的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和社會(huì)服務(wù)人員可能更加意識(shí)到城市環(huán)境建設(shè)的復(fù)雜性和艱巨性，盡管他們同時(shí)對(duì)環(huán)境有較高的期望值。待業(yè)或離退休人員似乎沒(méi)有深入城市生活當(dāng)中或者說(shuō)沒(méi)有表現(xiàn)出對(duì)城市環(huán)境的足夠關(guān)注程度，他們對(duì)本市環(huán)境的滿意和不滿意比例幾乎相當(dāng)，沒(méi)有人對(duì)本市環(huán)境很滿意或很不滿意。這種態(tài)度似乎受到了他們對(duì)職業(yè)前景不太樂(lè)觀或由于身體原因而活動(dòng)范圍受限等的影響。

（五）收入因素

H市被調(diào)查的公眾中有55%實(shí)際月收入在1000～3000元、10%實(shí)際月收入在300～1000元、20%實(shí)際月收入在300元以下，這部分公眾的環(huán)境滿意度與其收入成反向相關(guān)關(guān)系，即收入越高者對(duì)環(huán)境滿意的比例越大。低收入者對(duì)環(huán)境滿意程度的選擇，可能更多是從物質(zhì)方面的感受出發(fā)來(lái)作出的。非常奇怪的是，月收入在3000元以上的人群，其環(huán)境滿意度反而下降了，他們中多數(shù)人對(duì)城市環(huán)境建設(shè)不滿意或很不滿意。關(guān)于這個(gè)現(xiàn)象，筆者試從環(huán)境問(wèn)題的成因與高收入者的欲望方面來(lái)解答。人們普遍認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)環(huán)境問(wèn)題的誘因有三大類即經(jīng)濟(jì)技術(shù)不良發(fā)展、消費(fèi)者貪得無(wú)厭、人口繁衍過(guò)濫，低收入者一般首先追求發(fā)展而較少關(guān)注環(huán)境或者說(shuō)尚無(wú)力關(guān)注環(huán)境，高收入者的消費(fèi)欲望隨著收入水平的提高而不斷膨脹，他們更關(guān)注發(fā)展的可持續(xù)性包括環(huán)境承載能力的可持續(xù)性，從這個(gè)角度講，收入較高的人群對(duì)環(huán)境的不滿意程度會(huì)相應(yīng)增大。需要指出的是，根據(jù)前面有關(guān)年齡和職業(yè)的調(diào)查可以推斷，實(shí)際月收入在300元以下的人員中有絕大部分是青年學(xué)生，所以這里20%的人員實(shí)際月收入在300元以下的收入結(jié)構(gòu)并不能真實(shí)反映H市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

四、河南省公眾參與生態(tài)城市建設(shè)的推進(jìn)措施

從總體上講，隨著城市社區(qū)管理制度的完善和新一代環(huán)境公民的成長(zhǎng)，河南省公眾參與生態(tài)城市建設(shè)尤其是社區(qū)環(huán)境管理的水平將會(huì)不斷提高。為了推動(dòng)政府環(huán)境管治與公眾環(huán)境參與的互動(dòng)，政府應(yīng)結(jié)合公眾參與生態(tài)城市建設(shè)的主要影響因素，有針對(duì)性地出臺(tái)引導(dǎo)、激勵(lì)措施等，動(dòng)員各種力量參與城市生態(tài)環(huán)境的改善，這將是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。

（一）加強(qiáng)環(huán)境教育和宣傳，吸納公眾自覺(jué)參與城市生態(tài)文明建設(shè)

環(huán)境教育的開(kāi)展方式有專項(xiàng)行動(dòng)、日常教育、固定基地宣傳、活動(dòng)宣講等。河南近年開(kāi)展了一些自上而下的環(huán)境教育宣傳專項(xiàng)行動(dòng)①，這些活動(dòng)收效甚佳。筆者建議除在省級(jí)、市級(jí)環(huán)境教育基地開(kāi)展環(huán)保知識(shí)宣傳普及活動(dòng)外，河南省政府還可以通過(guò)地方法規(guī)的形式將環(huán)境保護(hù)和公眾參與的知識(shí)寫(xiě)入本地區(qū)義務(wù)教育的內(nèi)容，在中小學(xué)教學(xué)和升學(xué)中將生態(tài)保全和環(huán)境保護(hù)作為一門(mén)必修課設(shè)置、考核，提倡在有條件的地區(qū)（如鄭州市）將環(huán)境教育作為幼兒園教學(xué)改革的試點(diǎn)；學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)、科技館、公園等要設(shè)置經(jīng)常性的、規(guī)范的、專門(mén)的環(huán)保宣傳教育展覽室，吸引和接待兒童、學(xué)生及來(lái)自社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的公眾參觀、學(xué)習(xí)。河南省政府及各城市政府要借助電視臺(tái)、廣播電臺(tái)、報(bào)紙等媒體推出環(huán)境教育系列報(bào)道，在“3·12”植樹(shù)節(jié)、“4·22”世界地球日、“5·22”國(guó)際生物多樣性日、“6·5”世界環(huán)境日、“6·25”土地日、“9·16”國(guó)際臭氧層保護(hù)日、“12·5”國(guó)際志愿者日、“12·29”世界生物多樣性日等節(jié)日前后舉辦專題性的環(huán)境保護(hù)宣傳講座，編寫(xiě)環(huán)境簡(jiǎn)訊、環(huán)保報(bào)刊等并向市民免費(fèi)贈(zèng)送；組織環(huán)境行政人員利用節(jié)假日開(kāi)展環(huán)保法律、法規(guī)義務(wù)解答活動(dòng)，運(yùn)用各種傳媒手段向公眾宣傳環(huán)保法律、法規(guī)，曝光環(huán)境違法案件及其處理結(jié)果；在城市街道兩旁增設(shè)綠色視窗之類的環(huán)境公益廣告，使人們?cè)谌粘Ｉ⒉?、休閑時(shí)能隨時(shí)隨地接觸、了解、思考環(huán)境信息，時(shí)時(shí)處處關(guān)心環(huán)境、保全生態(tài)。另外，政府應(yīng)鼓勵(lì)公眾自發(fā)地組織社區(qū)環(huán)保組織、環(huán)境志愿者隊(duì)伍等開(kāi)展民間環(huán)境教育宣傳活動(dòng)，這些環(huán)保團(tuán)隊(duì)尤其要將成年女性納入其中，因?yàn)榕钥傮w上性格比較溫和、感觸比較細(xì)膩，能夠把對(duì)自然的熱愛(ài)更加生動(dòng)細(xì)致地傳輸給受眾。

（二）增強(qiáng)環(huán)境決策的透明度，為公眾環(huán)境政治參與提供前提和基礎(chǔ)

環(huán)境行政是環(huán)境執(zhí)法、管理活動(dòng)，它不僅要依法作出，而且要充分考慮公眾的話語(yǔ)和利益?！霸试S利益代表的參與并在充分考慮各種受影響的利益的基礎(chǔ)上作出的決定和政策，就在微觀意義上和立法具有同樣的原理，并進(jìn)而獲得了合法性”②。目前，公眾環(huán)境參與主要在環(huán)境立法和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)領(lǐng)域得到了實(shí)現(xiàn)，政府環(huán)境決策如城市政府制定城市規(guī)劃的過(guò)程尚缺乏公眾參與，但如果城市規(guī)劃在一開(kāi)始就未充分考慮城市生態(tài)建設(shè)，其實(shí)施結(jié)果就很難保證城市生態(tài)環(huán)境的保全和維護(hù)。河南省應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，不僅在制定地方環(huán)境法規(guī)等規(guī)范性文件的過(guò)程中廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，而且讓公眾參與到城市規(guī)劃等涉及城市環(huán)境保護(hù)的宏觀決策的形成過(guò)程中，在這些決策的出臺(tái)過(guò)程中不僅聽(tīng)取專家和權(quán)威部門(mén)的科學(xué)評(píng)價(jià)，而且廣泛聽(tīng)取公眾代表的意見(jiàn)。這樣的環(huán)境決策才能充分反映民意，其執(zhí)行結(jié)果才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境政策正當(dāng)合理，公眾環(huán)境權(quán)益得以保障、實(shí)現(xiàn)的良性效應(yīng)。當(dāng)然，公眾參與環(huán)境決策的前提是事前知曉政府環(huán)境行政的有關(guān)信息，城市政府要特別重視互聯(lián)網(wǎng)的作用，大力發(fā)展電子政務(wù)，將除國(guó)家機(jī)密以外的所有文件公開(kāi)到政府網(wǎng)站，公開(kāi)環(huán)保部門(mén)的辦事程序和法律依據(jù)、收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境違法處罰細(xì)則等環(huán)境信息，加強(qiáng)與群眾的互動(dòng)聯(lián)系，以利于公眾的監(jiān)督，提高公眾對(duì)政府的信任度，保障公眾對(duì)政府環(huán)境決策的異議權(quán)③。城市政府還應(yīng)大力加強(qiáng)地方環(huán)保部門(mén)公開(kāi)環(huán)境信息的能力建設(shè)，完善環(huán)境狀況通報(bào)制度，讓公眾較直觀地了解所處區(qū)域的環(huán)境狀況，為公眾參與環(huán)境政策制定和執(zhí)行提供信息對(duì)照。河南省現(xiàn)有的環(huán)境狀況公報(bào)內(nèi)容比較單一，所提供的環(huán)境狀況指標(biāo)種類較少、專業(yè)技術(shù)性過(guò)強(qiáng)，不便于一般公眾理解，起不到公報(bào)應(yīng)有的效果。建議城市環(huán)境公報(bào)細(xì)化指標(biāo)種類，增強(qiáng)內(nèi)容的通俗性、可讀性，全面反映某一地區(qū)環(huán)境的整體狀況和變動(dòng)趨勢(shì)。日本、美國(guó)和我國(guó)香港地區(qū)開(kāi)展公眾參與的鮮明特點(diǎn)就是信息透明，如美國(guó)2000年頒布《森林保護(hù)條例》時(shí)召開(kāi)了600多次公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，設(shè)計(jì)了1600多項(xiàng)內(nèi)容征求公眾意見(jiàn)反饋④。當(dāng)然，先進(jìn)制度的實(shí)施是建立在公眾具有充分的環(huán)境知識(shí)和環(huán)保參與意識(shí)的基礎(chǔ)之上的，這也從另一個(gè)角度說(shuō)明了對(duì)公眾進(jìn)行環(huán)境教育宣傳的必要性。

（三）完善相關(guān)立法和政策，促進(jìn)環(huán)保NGO建設(shè)，增強(qiáng)公眾參與生態(tài)城市建設(shè)的組織性、規(guī)模性和影響力

環(huán)保NGO根植民眾、了解民情、深知民意，其活動(dòng)范圍小至社區(qū)、區(qū)域，大至全國(guó)乃至全球，能夠利用其成員數(shù)量多、來(lái)源廣、職業(yè)背景復(fù)雜等特點(diǎn)，向政府反映不同群體身邊的環(huán)境問(wèn)題及公眾對(duì)環(huán)境的滿意情況和愿望，這對(duì)于環(huán)境行政部門(mén)提高行政效率、節(jié)約行政成本起到了積極的作用。河南的環(huán)保NGO活動(dòng)非常積極?，F(xiàn)階段，我國(guó)環(huán)保NGO作用的發(fā)揮受到了較大的限制，主要是有關(guān)立法尚不完善，如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定的民間組織“雙重管理”的登記門(mén)檻過(guò)高，使得國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的絕大部分環(huán)保NGO都沒(méi)有合法地登記注冊(cè)。目前，該條例正在修訂中，民政部官員透露，修改后的登記條例對(duì)涉及社區(qū)類的民間組織、比較成熟的民間組織包括環(huán)保NGO有望納入登記管理?；诖?，河南應(yīng)積極研究制定地方社團(tuán)登記管理?xiàng)l例或辦法，如對(duì)環(huán)保NGO主要采取備案登記辦法，通過(guò)地方立法試點(diǎn)為全國(guó)性立法的出臺(tái)提供參考。河南目前不僅要支持基金會(huì)、行業(yè)性環(huán)保NGO和新聞媒體類環(huán)保NGO等半官方環(huán)保NGO的發(fā)展，而且要支持環(huán)保志愿者團(tuán)體的組建，因?yàn)楹幽先丝诒姸?、城市人口密度大，只有發(fā)揮人多的優(yōu)勢(shì)和動(dòng)員大量社會(huì)資本的參與，才能減輕環(huán)境行政部門(mén)在人力、財(cái)力等方面的壓力，而環(huán)保志愿者團(tuán)體不限職業(yè)背景，較之行業(yè)性環(huán)保團(tuán)體可以進(jìn)行更為廣泛的信息交流和物資籌備。河南尤其應(yīng)重視學(xué)生環(huán)保NGO的成長(zhǎng)，因?yàn)閷W(xué)生環(huán)保NGO成員有充分的時(shí)間和精力來(lái)投入環(huán)保宣傳和環(huán)境公益活動(dòng)，學(xué)生時(shí)代形成的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和環(huán)保經(jīng)驗(yàn)積累將一直影響他們畢業(yè)之后的工作和生活，從而對(duì)各地生態(tài)環(huán)境改善產(chǎn)生深遠(yuǎn)的社會(huì)意義。

（四）多策并舉，為公眾參與生態(tài)城市建設(shè)開(kāi)辟多種渠道和途徑

公眾參與生態(tài)城市建設(shè)的渠道問(wèn)題有兩個(gè)方面，一是渠道是否多樣，二是渠道是否通暢。我國(guó)目前公眾參與公共決策的正式渠道有：人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議，基于黨和政府的平臺(tái)的各種方式的來(lái)信來(lái)訪、領(lǐng)導(dǎo)接待日、各種不定期的座談會(huì)等。河南應(yīng)在發(fā)揮以上渠道作用的基礎(chǔ)上，開(kāi)辟更多渠道和途徑，為公眾參與生態(tài)城市建設(shè)提供更多機(jī)會(huì)。如在公共場(chǎng)所安排社會(huì)環(huán)境監(jiān)督員，鼓勵(lì)群眾利用“12369”環(huán)保熱線檢舉環(huán)境違法行為；實(shí)行企業(yè)高級(jí)管理人員環(huán)境職業(yè)資格認(rèn)證，企業(yè)環(huán)境效益審核、審計(jì)，建立企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度；對(duì)一些群眾反映強(qiáng)烈的環(huán)境污染案件，邀請(qǐng)公眾參與處理，避免事態(tài)擴(kuò)大；堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)問(wèn)卷調(diào)查制度，每年向社會(huì)各界發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，了解公眾對(duì)環(huán)境的意見(jiàn)和要求以及滿意程度；定期、不定期地召開(kāi)環(huán)境監(jiān)督員或公眾代表“參政議政”會(huì)議，介紹國(guó)家環(huán)境政策和本省、本市環(huán)保措施，請(qǐng)公眾代表獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策；推進(jìn)全省環(huán)保系統(tǒng)信訪信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的作用公布政府新出臺(tái)的環(huán)境政策、環(huán)境信訪熱點(diǎn)、清潔生產(chǎn)企業(yè)、綠色學(xué)校、綠色社區(qū)、有機(jī)食品基地環(huán)境質(zhì)量狀況等環(huán)境信息與網(wǎng)民互動(dòng)，一方面大力宣傳環(huán)保工作，另一方面使網(wǎng)民獲取各類環(huán)境信息。河南舉行的全省范圍每年一次、各省轄市環(huán)保局每年兩次的環(huán)境大接訪活動(dòng)非常有實(shí)效，建議環(huán)境行政部門(mén)更加重視公眾身邊的環(huán)境熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，全天候受理群眾環(huán)保投訴，每周安排一天公開(kāi)接訪，每個(gè)接訪日都有領(lǐng)導(dǎo)干部坐班接訪，隨時(shí)受理投訴、解答群眾投訴難題。環(huán)保監(jiān)察人員要深入現(xiàn)場(chǎng)，逐件查處，及時(shí)反饋，調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性。為了確保各種參與渠道切實(shí)發(fā)揮應(yīng)有的作用，河南應(yīng)構(gòu)建公眾環(huán)境參與檢查懲處機(jī)制。如在《河南省環(huán)保廳信訪工作辦法》中規(guī)定，公眾通過(guò)書(shū)信、電子郵件、傳真、電話或走訪形式提出獲取環(huán)境信息要求的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)應(yīng)在接到要求后的15個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)；環(huán)保部門(mén)對(duì)公眾投訴在規(guī)定之日內(nèi)不予答復(fù)處理的，主要領(lǐng)導(dǎo)將受到問(wèn)責(zé)，情節(jié)嚴(yán)重的將給予行政處分等。

（五）落實(shí)環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制，構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾“三位一體”的環(huán)保模式

當(dāng)前在一些地方，環(huán)保投入被政府看做不受歡迎的負(fù)擔(dān)，政府部門(mén)在承擔(dān)環(huán)境責(zé)任方面形式化。為此，應(yīng)當(dāng)將環(huán)保績(jī)效作為選拔任用考核干部的重要條件之一，并建立考核檢查監(jiān)督機(jī)制，使環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制落到實(shí)處、見(jiàn)到實(shí)效，避免弄虛作假的現(xiàn)象發(fā)生。城市環(huán)境的法定管理和維護(hù)者是政府，環(huán)境污染行為的主要直接實(shí)施者是各種各類的企業(yè)，環(huán)境行政和環(huán)境行為是否合法得當(dāng)?shù)闹饕O(jiān)督者是廣大城市公眾?！逗幽鲜∪嗣裾k公廳關(guān)于認(rèn)真貫徹“十一五”城市環(huán)境綜合整治定量考核指標(biāo)實(shí)施細(xì)則和全國(guó)城市環(huán)境綜合整治定量考核管理工作規(guī)定進(jìn)一步加強(qiáng)我省城市環(huán)境綜合整治工作的通知》（豫政辦〔2006〕64號(hào)）明確提出：各市人民政府要加強(qiáng)“城考”制度化建設(shè)，規(guī)范基礎(chǔ)性工作，建立起“城市政府領(lǐng)導(dǎo)、各部門(mén)分工負(fù)責(zé)，環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督管理，公眾積極參與”的“城考”管理體制?！俺强肌敝皇钦宫F(xiàn)城市環(huán)境目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)的一個(gè)方面，城市生態(tài)建設(shè)的方方面面都需要社會(huì)公眾的廣泛參與。廣大城市公眾不但可以通過(guò)培養(yǎng)自覺(jué)節(jié)能節(jié)電節(jié)水、不亂扔固體廢棄物等良好的環(huán)保習(xí)慣打造整潔市容，而且可以通過(guò)積極正確地行使檢舉、監(jiān)督權(quán)，督促環(huán)境行政機(jī)關(guān)依法行政，企業(yè)樹(shù)立生產(chǎn)效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一的理念。只有政府、企業(yè)、公眾這三方主體既規(guī)范自己的行為，又協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，生態(tài)城市建設(shè)才能在宏觀、中觀和微觀層面找到支撐點(diǎn)，才會(huì)有綠色決策、綠色行動(dòng)和綠色社會(huì)。河南應(yīng)盡快出臺(tái)《河南省環(huán)境保護(hù)監(jiān)察辦法》、《河南省環(huán)境監(jiān)察效能考核辦法》、《河南省重點(diǎn)污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施環(huán)境監(jiān)察管理辦法》和《河南省環(huán)境監(jiān)察稽查管理規(guī)定》，修訂《河南省環(huán)境監(jiān)察工作程序》、《河南省環(huán)境違法案件調(diào)查工作程序指南》、《河南省排污費(fèi)征收程序指南》；制定《河南省環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，指導(dǎo)本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與。在自身依法環(huán)境行政的同時(shí)，政府一方面應(yīng)大力推動(dòng)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)并形成制度，通過(guò)公眾給企業(yè)施加無(wú)形的壓力，使企業(yè)的環(huán)境行為由行政監(jiān)督轉(zhuǎn)向由公眾監(jiān)督和市場(chǎng)監(jiān)督；另一方面應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)展產(chǎn)品環(huán)境標(biāo)志、ISO14001環(huán)境認(rèn)證等自愿性環(huán)境保護(hù)行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的自主環(huán)境管理。政府應(yīng)鼓勵(lì)和支持更多企業(yè)不但規(guī)范自身的環(huán)境行為，而且和公眾一起監(jiān)督、促進(jìn)其他企業(yè)的環(huán)境行為良性發(fā)展。

（六）試行環(huán)境公益訴訟，強(qiáng)化公眾對(duì)環(huán)境違法行為的監(jiān)督效能

發(fā)生環(huán)境侵權(quán)糾紛后，H市公眾選擇向司法機(jī)關(guān)起訴的人員比例尚不到4%，這個(gè)數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于選擇行政途徑、向媒體反映和居委會(huì)調(diào)解的人員比例。當(dāng)然，司法外糾紛解決方式對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)是必不可少的，但一般而言，居委會(huì)調(diào)解和媒體曝光只是擴(kuò)大了社會(huì)監(jiān)督面，尚不能直接改變環(huán)境違法行為。環(huán)境行政執(zhí)法也有不得力之處，如排污收費(fèi)大大低于治污成本，一些企業(yè)寧愿交罰款也不愿上馬治污設(shè)施，執(zhí)法成本高、違法成本低的頑癥很難在短期內(nèi)化解，并且，行政部門(mén)的法定授權(quán)和行政執(zhí)法手段特別是強(qiáng)制性執(zhí)法措施的啟動(dòng)有限，對(duì)環(huán)境違法行為的防范常常心有余而力不足。在其他監(jiān)督方式均不能奏效的情況下，司法監(jiān)督無(wú)疑是監(jiān)督的最終、最有效層面，它對(duì)于遏制環(huán)境違法行為尤其重要。目前處理環(huán)境違法行為的困境之一是無(wú)法確定因果關(guān)系，想找到導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題的行為人的足夠、確切的證據(jù)非常困難，有時(shí)即使順藤摸瓜推斷出了環(huán)境違法行為實(shí)施地和實(shí)施者，也會(huì)因時(shí)過(guò)境遷、諸多因素疊加進(jìn)來(lái)如原本受污染的河流因天降大雨而得以凈化等原因而取證困難。對(duì)于這一困難，我國(guó)有關(guān)環(huán)境訴訟的立法開(kāi)了綠燈。我國(guó)2002年施行的《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》規(guī)定：“因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任……”一些環(huán)境單行法如《固體廢物污染環(huán)境防治法》也有類似規(guī)定。立法有關(guān)環(huán)境訴訟中舉證責(zé)任倒置的規(guī)定使得提起訴訟成為公眾參與環(huán)境保護(hù)的最有效手段，環(huán)境司法可以大大彌補(bǔ)環(huán)境執(zhí)法效力的不足。河南應(yīng)當(dāng)積極支持檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保團(tuán)體和公眾提起環(huán)境公益訴訟，各級(jí)環(huán)保部門(mén)及其所屬監(jiān)督檢查和技術(shù)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極配合，提供相關(guān)信息資料和技術(shù)支持，使環(huán)境違法行為受到應(yīng)有的司法制裁。

注釋：

①《河南啟動(dòng)互動(dòng)式環(huán)境教育 設(shè)施將向社會(huì)開(kāi)放》，《鄭州日?qǐng)?bào)》，2007年10月16日。

②理查德·斯圖爾特著：《美國(guó)行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，商務(wù)印書(shū)館2002年版，第64頁(yè)。

③段小平、李田：《我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與問(wèn)題及對(duì)策》，載《環(huán)境保護(hù)科學(xué)》，2004年第30卷。

④劉紅梅、王克強(qiáng)、鄭策：《公眾參與環(huán)境保護(hù)研究綜述》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》，2006年第4期，第84頁(yè)。

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1007－905X（2010）03－0194－05

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2009年河南省政府決策研究招標(biāo)課題（B712）

鄧小云（1972— ），女，河南新安人，河南省社會(huì)科學(xué)院中州學(xué)刊雜志社編輯，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院博士研究生。

責(zé)任編輯 韓成軍