房地產(chǎn)救市可行性的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析
——兼評(píng)《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》

尹德洪

(北京物資學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院,北京 101149)

房地產(chǎn)救市可行性的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析
——兼評(píng)《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》

尹德洪

(北京物資學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院,北京 101149)

為了研究地方政府在房價(jià)波動(dòng)中所起的作用,采用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法對(duì)地方政府的房地產(chǎn)救市動(dòng)機(jī)進(jìn)行分析。分析表明,諾思悖論的存在容易導(dǎo)致最優(yōu)政策的時(shí)間不一致性問題的發(fā)生,使地方政府缺乏解決房地產(chǎn)市場所出現(xiàn)問題的真正動(dòng)力,因此使中央政府頒布的《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》所能產(chǎn)生的實(shí)際效果大打折扣。分析結(jié)果表明:要真正解決房地產(chǎn)市場存在的問題,必須借助規(guī)則、聲譽(yù)、民意有效監(jiān)督等措施制止地方政府的相機(jī)抉擇行為的發(fā)生。

房地產(chǎn)市場;諾思悖論;最優(yōu)政策的時(shí)間不一致性;經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

隨著國際金融危機(jī)的爆發(fā),2009年全國主要大中城市的樓市也相繼進(jìn)入觀望期:一方面,商品房交易數(shù)量不斷下降,房地產(chǎn)開發(fā)投資金額下降尤其明顯,房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為最具代表性的消費(fèi)低迷行業(yè)。以北京市為例,據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示, 2009年1～4月份,北京市已完成房地產(chǎn)開發(fā)投資額338.2億元,比上年同期下降26.5%,比一季度下降3.7個(gè)百分點(diǎn)。房地產(chǎn)開發(fā)市場總體形勢依然低迷,企業(yè)對(duì)擴(kuò)大投資和購置土地的行為仍然較為謹(jǐn)慎。2009年1～4月,全市建安工程完成投資180.2億元,比上年同期下降21.6%,比一季度下降1.7個(gè)百分點(diǎn)。全市房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)支付土地購置費(fèi)用75億元,下降46.6%,比一季度下降8.5個(gè)百分點(diǎn)[1]。另一方面,與此間樓市低迷相對(duì)應(yīng)的是商品房價(jià)格的波動(dòng),圖1是以全國房價(jià)收入比表示的1996～2008年的商品房價(jià)格的變動(dòng)情況(數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站)[1]。由圖1可以看出,1997～ 2003年的7年時(shí)間里,全國房價(jià)收入比的平均值為6.21,基本維持在一個(gè)比較平穩(wěn)的運(yùn)行狀態(tài)之中。但房價(jià)收入比明顯高于合理的住房價(jià)格所要求的房價(jià)收入比,這說明全國城市商品房的價(jià)格仍然存在下降的空間。在這種情形下,許多地方政府紛紛推出具有當(dāng)?shù)靥厣姆康禺a(chǎn)市場“救市”政策[2](表1)。

圖1 全國房價(jià)收入比情況

由表1可以看出,從2008年4月開始,全國許多地方政府開始針對(duì)本地房地產(chǎn)市場的萎靡情況,采取了內(nèi)容不盡相同的房地產(chǎn)“救市”措施,但是地方政府卻不愿意承認(rèn)救市行為。本文認(rèn)為,地方政府自身的“經(jīng)濟(jì)人”屬性,以及地方政府在救市過程中出現(xiàn)的最優(yōu)政策時(shí)間不一致性,使得地方政府缺乏真正解決房地產(chǎn)市場問題的動(dòng)力,中央政府頒布的《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》所能真正起到的作用將非常有限。

一、房地產(chǎn)救市的原因

地方政府之所以能夠迅速采取措施對(duì)房地產(chǎn)市場實(shí)施“救市”行動(dòng),很大程度上是與各地方政府自身的利益密不可分的。

第一,地方政府是中央政府的代理人。按照諾思的國家理論,地方政府滿足“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)條件,具有自身效用目標(biāo)最大化的動(dòng)機(jī):一方面,地方政府有權(quán)規(guī)定競爭和合作的基本規(guī)則,以便為地方政府的所得租金最大化提供一個(gè)所有權(quán)結(jié)構(gòu)(即規(guī)定要素和產(chǎn)品市場的所有制結(jié)構(gòu));另一方面,地方政府在第一個(gè)目標(biāo)的框架內(nèi)減少交易費(fèi)用,以便促進(jìn)社會(huì)產(chǎn)出的最大化,從而增加地方政府的稅收。但是,這兩大目標(biāo)相互矛盾:第一個(gè)目標(biāo)則試圖規(guī)定一組基本規(guī)則,能使地方政府最大限度地增加自己的收入;第二個(gè)目標(biāo)含有一組旨在使社會(huì)產(chǎn)出最大化的、完全有效的所有權(quán)[3]。實(shí)際上,第一個(gè)目標(biāo)說明了地方政府滿足所謂“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè),即力圖以最小的經(jīng)濟(jì)代價(jià)來獲取最大的經(jīng)濟(jì)利益。第二個(gè)目標(biāo)則體現(xiàn)了地方政府所具有的對(duì)公共利益的追求屬性。但無論是追求第一個(gè)目標(biāo)還是追求第二個(gè)目標(biāo),如果假定地方政府試圖使其自身效用最大化,那么地方政府的行為就可以得到很好的解釋:即他們的行為是由許多種因素決定的,其中既包括地方政府對(duì)公共利益的追求,也包括地方政府官員對(duì)收入、名譽(yù)、權(quán)利等個(gè)人志向的滿足[3]。

自1994年實(shí)行稅制改革以來,全國稅收制度采用“國稅、地稅”分別征收的分稅制度。由于大部分稅收被中央財(cái)政控制了,地方財(cái)政稅收出現(xiàn)不足,無法滿足日益龐大的地方政府開支。于是,地方政府便將目光瞄上了土地出讓金。所謂“土地出讓金”,按照財(cái)政部頒布的《關(guān)于國有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》和《關(guān)于國有土地使用權(quán)有償收入若干財(cái)政問題的暫行規(guī)定》的說法,就是“各級(jí)政府土地管理部門將土地使用權(quán)出讓給土地使用者,按規(guī)定向受讓人收取的土地出讓的全部價(jià)款(即土地出讓的交易總額);土地使用期滿,土地使用者需要續(xù)期向土地管理部門繳納的續(xù)期土地出讓款;原通過行政劃撥獲得土地使用權(quán)的土地使用者,將土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作為入股和投資,按規(guī)定補(bǔ)交的土地出讓價(jià)款”。土地出讓金的實(shí)質(zhì)是土地所有者出讓土地使用權(quán)若干年限的地租之總和,是政府出讓土地一次性收取未來幾十年的土地收益,是國家作為土地所有者向土地使用者收取的土地價(jià)格,但是地方政府所收取的數(shù)額巨大的土地出讓金是構(gòu)成商品房成本的一個(gè)重要組成部分。因此,收取的高額土地出讓金是導(dǎo)致商品房價(jià)格居高不下的一個(gè)重要原因。土地出讓金對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格的影響可以通過近幾年來地價(jià)指數(shù)與房價(jià)指數(shù)之間的變動(dòng)關(guān)系來進(jìn)行分析(表2)。表2數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。

表2 2003～2008年中國房地產(chǎn)價(jià)格指數(shù)

根據(jù)表2的數(shù)據(jù)資料,中國2003～2008年第一季度地價(jià)與房價(jià)指數(shù)變化趨勢,如圖2所示。從圖2可以看出,從2003年第一季度開始,一直到2008年第一季度為止,房價(jià)指數(shù)變化與地價(jià)指數(shù)變化趨勢基本上是一致的,而全國一些大城市房地產(chǎn)開發(fā)的實(shí)際情況也基本證實(shí)了這一點(diǎn),這說明土地在商品房造價(jià)中所占的比例越來越大。

此外,國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研報(bào)告顯示,土地出讓金凈收入已經(jīng)占到部分地方政府預(yù)算外收入的60%以上,但地方政府從土地轉(zhuǎn)讓中獲得豐厚的土地出讓金也是造成房價(jià)虛高的一個(gè)重要因素。原因在于,商品住房成本主要包括以下幾個(gè)部分:一是土地成本,包括拆遷補(bǔ)償費(fèi)用;二是商品房的建造成本;三是稅費(fèi),其中有的是法定的,有的是規(guī)范性文件規(guī)定的;四是開發(fā)企業(yè)的融資成本:企業(yè)的開發(fā)資金大部分是通過商業(yè)銀行貸款取得的,除了償還貸款以外還需要償還利息,這就是融資成本;五是開發(fā)企業(yè)的營銷成本。其中,商品房的建造成本在東、西部地區(qū)差別并不大,而稅費(fèi)是統(tǒng)一規(guī)定的,也沒有太大的差異。其他的運(yùn)營成本,如各個(gè)企業(yè)促銷的程度和銷售理念,各有差異。因此,影響各地區(qū)房價(jià)的主要因素是土地成本[5]。在2009年的全國兩會(huì)期間,全國工商聯(lián)曾遞交了一份大會(huì)發(fā)言,稱根據(jù)其下屬的房地產(chǎn)商會(huì)調(diào)查,在房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)中,土地成本占直接成本比例最高,達(dá)到58.2%;政府所得部分在房地產(chǎn)開發(fā)成本中是剛性的,是造成房價(jià)居高不下的主要原因[6]。

第二,房地產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP的增長起著非常重要的推動(dòng)作用。商品房的建設(shè)不僅是一個(gè)消費(fèi)潛力極大、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度極高,而且又是一個(gè)無技術(shù)障礙的龍頭產(chǎn)業(yè),它可以帶動(dòng)建筑、建材、冶金、化工、輕工、機(jī)械、紡織等50多個(gè)行業(yè)的發(fā)展,形成了從開發(fā)建設(shè)、流通交易、中介服務(wù)到物業(yè)管理的產(chǎn)業(yè)鏈。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局投入產(chǎn)出模型測算,全國每100億元的房地產(chǎn)投資,可以帶動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)各部門產(chǎn)出286億元,其中房地產(chǎn)業(yè)自身產(chǎn)出10.98億元,可以吸納相當(dāng)多的就業(yè)人口,對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用非常明顯[7]。自改革開放以來,GDP開始作為考核地方政府官員政績的一個(gè)主要指標(biāo),許多地方政府為了突出政績,不惜出臺(tái)各種違規(guī)的優(yōu)惠政策,低價(jià)轉(zhuǎn)讓土地資源,在獲取巨額土地出讓金的基礎(chǔ)上,又提升了當(dāng)?shù)谿DP的增長率(表3),真可謂一舉多得。

圖2 2003～2008年全國房地產(chǎn)價(jià)格指數(shù)

第三,房地產(chǎn)市場權(quán)錢交易的腐敗之風(fēng)盛行也是地方政府實(shí)行房地產(chǎn)救市的一個(gè)重要原因。眾所周知,房地產(chǎn)行業(yè)是一個(gè)暴利領(lǐng)域,由于房地產(chǎn)市場中的房屋供給被幾個(gè)大的開發(fā)商所壟斷,房地產(chǎn)的開發(fā)利潤率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于社會(huì)的平均利潤率。這從2008年胡潤中國富豪榜的排名可以看出:2008年中國富豪前10名中,有6人與房地產(chǎn)有關(guān)(表4)。而房地產(chǎn)市場的土地供給審批權(quán)是由地方政府決定的,這就為權(quán)力異化提供了可能:房地產(chǎn)開發(fā)商通過賄賂地方政府官員,以獲取土地開發(fā)的承包經(jīng)營權(quán),地方政府官員則因收取房地產(chǎn)開發(fā)商的好處而不斷推出“救市”措施以暗中幫助房地產(chǎn)開發(fā)商。土地容易成為滋生官員腐敗的溫床。

表3 2000年以來中國房地產(chǎn)開發(fā)投資對(duì)GDP增長的貢獻(xiàn)率%

表4 2008年胡潤中國富豪榜前10名中的房地產(chǎn)開發(fā)商

二、《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》的簡評(píng)

針對(duì)房地產(chǎn)市場上的動(dòng)蕩不安,2008年12月17日溫家寶總理主持召開國務(wù)院第40次常務(wù)會(huì)議,研究部署促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的政策措施。同年12月20日,國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》(以下簡稱《意見》),出臺(tái)了6項(xiàng)政策與措施:第一,加大保障性住房建設(shè)力度;第二,進(jìn)一步鼓勵(lì)普通商品住房消費(fèi),主要是從信貸和稅收2個(gè)方面提出進(jìn)一步鼓勵(lì)普通商品住房消費(fèi)的措施;第三,支持房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)積極應(yīng)對(duì)市場變化,具體表現(xiàn)在3個(gè)方面,即既支持房地產(chǎn)企業(yè)合理的調(diào)價(jià)促銷,也支持房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)合理的融資需求,以及取消城市房地產(chǎn)稅;第四,強(qiáng)化地方政府穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的職責(zé)?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)了穩(wěn)定房地產(chǎn)市場由省級(jí)人民政府負(fù)總責(zé)、市縣人民政府抓落實(shí)的工作責(zé)任制,要因地制宜解決其他困難群體住房問題;第五,加強(qiáng)房地產(chǎn)市場的監(jiān)管,抓好加快保障性住房建設(shè)和促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展有關(guān)政策措施的落實(shí)和監(jiān)督檢查工作,防止地方政府因諾思悖論行為而導(dǎo)致?lián)p害群眾利益的事情的發(fā)生;第六,積極營造良好的輿論環(huán)境,新聞宣傳應(yīng)以加快保障性住房建設(shè),鼓勵(lì)住房合理消費(fèi),促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展為基調(diào),大力宣傳中央出臺(tái)的各項(xiàng)政策措施及其成效,著力穩(wěn)定市場信心。

中央政府頒布《意見》的動(dòng)機(jī)是好的,說明中央政府是從全局出發(fā),綜合考慮關(guān)系到國計(jì)民生的百姓住房問題,努力保持房地產(chǎn)投資的規(guī)模,確保經(jīng)濟(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定的增長。但是中央政府出臺(tái)《意見》的實(shí)際效果如何卻值得懷疑。中央政府將穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的職責(zé)交給地方政府,但是地方政府在“救市”政策付諸實(shí)施時(shí),由于諾思悖論行為的存在,“救市”政策無法實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo):一方面,地方政府希望通過出讓土地獲取更多的土地出讓金,但這會(huì)導(dǎo)致商品房價(jià)格上升,使房地產(chǎn)市場陷入低迷,地方政府的土地轉(zhuǎn)讓就出現(xiàn)困難,從而無法獲得高額的土地出讓金。另一方面,地方政府希望通過各種房地產(chǎn)救市措施,刺激消費(fèi)者需求,進(jìn)而激活房地產(chǎn)市場。但是救市政策要想取得效果,就必須在一定程度上降低商品房的價(jià)格,房地產(chǎn)開發(fā)商必然會(huì)要求政府降低土地出讓金,降低土地出讓金自然會(huì)影響到政府的財(cái)政收入。因此,地方政府從自己利益最大化的角度出發(fā),沒有動(dòng)力去真正關(guān)心房地產(chǎn)市場,不可能采取真正有效的房地產(chǎn)救市措施,而是利用自己的相機(jī)抉擇的權(quán)力,采取所謂的“救市”政策措施,并最終導(dǎo)致最優(yōu)政策時(shí)間不一致性(亦即動(dòng)態(tài)不一致性)問題的出現(xiàn):假設(shè)開始時(shí)政府制訂了它認(rèn)為最優(yōu)的政策,但隨著時(shí)間的改變導(dǎo)致原先的最優(yōu)政策并不一定停留在最優(yōu)狀態(tài)。在新情況下,地方政府可以隨時(shí)改變政策,而消費(fèi)者卻沒有能力約束地方政府的行為。地方政府經(jīng)過重新考慮而選擇的最優(yōu)政策與最初的最優(yōu)政策存在一定的差異,這種事先與事后最優(yōu)之間的差異就會(huì)形成最優(yōu)政策的時(shí)間不一致性,這也就是為什么許多地方政府在面對(duì)房地產(chǎn)市場價(jià)格波動(dòng)時(shí)總是不斷調(diào)整“救市”政策的原因所在。

三、結(jié) 語

通過上面的分析得出結(jié)論:要想解決地方政府在房地產(chǎn)市場救市過程中出現(xiàn)的最優(yōu)政策時(shí)間不一致性問題,就必須讓救市政策由規(guī)則決定,而不是由地方政府的相機(jī)抉擇來決定。但必須強(qiáng)調(diào)的是,地方政府根據(jù)一定程序決定的救市政策(即規(guī)則),必須嚴(yán)格遵守。此外,還可以通過聲譽(yù)來解決地方政府出現(xiàn)的最優(yōu)政策時(shí)間不一致性問題,即定期由消費(fèi)者代表對(duì)地方政府救市政策進(jìn)行滿意度表決,而這種滿意度表決的結(jié)果應(yīng)該能夠?qū)Φ胤秸賳T的仕途產(chǎn)生足夠的影響。只有這樣,地方政府官員才能夠拋棄最優(yōu)政策時(shí)間不一致性問題出現(xiàn)時(shí)的投機(jī)想法,設(shè)身處地地為廣大消費(fèi)者的利益著想。當(dāng)然,這需要在高度民主、高度法制的社會(huì)下才能有效實(shí)施。因此,決不能幻想著《意見》的出臺(tái)就能改變目前這種嚴(yán)重背離消費(fèi)者購買力的局面,只有加強(qiáng)制度建設(shè),真正肅清房價(jià)居高不下的幕后推手,才能徹底實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。

[1] 北京市統(tǒng)計(jì)局,國家統(tǒng)計(jì)局北京調(diào)查總隊(duì).1～4月北京市房地產(chǎn)市場運(yùn)行情況[EB/OL].(2009-05-15) [2009-07-18].http://www.bjstats.gov.cn/sjjd/jjxs/ 200905/t20090515_146071.h tm.

[2]駱海濤.政府救樓市全國蔓延,已18個(gè)城市推出救市政策[N].南方日?qǐng)?bào),2008-10-16.

[3]道格拉斯·C·諾思.經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)和變革[M].厲以平,譯.北京:商務(wù)印書館,2002.

[4]尼古拉·阿克塞拉.經(jīng)濟(jì)政策原理:價(jià)值與技術(shù)[M].郭慶旺,劉 茜,譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2001.

[5]齊 驥.土地成本是影響房價(jià)一大主因[EB/OL]. (2009-03-11)[2009-08-01].http://www.cnstock.com/ 08index/2009-03/11/content_4128716.h tm.

[6]張傳勇.解讀兩會(huì)房地產(chǎn)行業(yè)政策[J].城市開發(fā), 2008,28(3):46-48.

[7]蔣婭婭,楊 群.經(jīng)濟(jì)回暖跡象是否穩(wěn)固還有待觀察[J].新華月報(bào),2009,61(9):48-49.

Econom ic analysis for feasibility of properties bailout ing——discussion onSuggestions for Promoting Healthy Development of PropertiesM arket

YIN De-hong

(School of Economics,BeijingWuziUniversity,Beijing 101149,China)

In order to find the functionsof local government in the house price fluctuation,the paper analyzes the bailoutingmotivation of the local governments through economic method.The results in the analysis indicate that the Nows paradox theorymay easily result in the occurrences the time inconsistency of the bestpolicies and a lack ofmotivation to solve the problems in propertiesmarkets so thatSuggestions for Prom oting Healthy Developm ent of Properties M arketissued by the central gover ment may have poor outcome in the implementation.Accordingly,the author believes that the bestway to solve the problems in the propertiesmarket is to do a good job through regulations,reputation and effective supervision so as to stop the local governments from choosing other countermeasures against it.

properties market;Nows paradox theory;time inconsistency of the best policies; economic analysis

F293.30

A

1671-6248(2010)01-0051-05

2009-10-26

北京物資學(xué)院青年科研基金項(xiàng)目(2008XJQN002);北京物資學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)市級(jí)重點(diǎn)建設(shè)學(xué)科的項(xiàng)目(2008-2012)

尹德洪(1968-),男,江蘇連云港人,副教授,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。