論礦業(yè)權(quán)的主體

■ 田 峰

（吉林大學地球科學學院，長春 130061）

1 引言

礦業(yè)權(quán)是探礦權(quán)和采礦權(quán)的統(tǒng)稱，是礦業(yè)權(quán)主體進行勘探和開采活動的依據(jù)和保障。這種權(quán)利的基礎(chǔ)是國家對國有礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。由于作為礦業(yè)權(quán)客體的礦產(chǎn)資源有特殊的自然屬性，礦業(yè)權(quán)在其取得、喪失和變更的過程中具有了與一般民事權(quán)利不同的性質(zhì)，但這并不影響礦業(yè)權(quán)作為民事權(quán)利的法律地位，于是有學者將這一權(quán)利稱為“準物權(quán)”。確定礦業(yè)權(quán)是一種民事權(quán)利是我們對這項權(quán)利做進一步研究的前提，也是確保礦業(yè)權(quán)不受行政權(quán)力過度干預的保障。筆者將從礦業(yè)權(quán)的主體開始對礦業(yè)權(quán)進行研究，這樣做的原因是由于礦業(yè)權(quán)的特殊性決定了在該項權(quán)利取得和行使的過程中，權(quán)利主體具有舉足輕重的作用。

2 礦業(yè)權(quán)主體的資質(zhì)條件

根據(jù)我國《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》的規(guī)定，勘查出資人為探礦權(quán)申請人；國家出資勘查的，國家委托的勘查單位為探礦權(quán)申請人。探礦權(quán)申請人的申請獲得批準，交納了探礦權(quán)使用費或探礦權(quán)價款的，就成為探礦權(quán)人。根據(jù)我國《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，國有礦山企業(yè)、集體和個體礦山企業(yè)以及個人均可以對礦產(chǎn)資源進行開采，即當然地享有采礦權(quán)。也就是說，在我國礦業(yè)權(quán)的主體原則上為在中國境內(nèi)從事采礦業(yè)的法人和個人，同時也允許外國公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟組織以及個人，依照中國的法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在中國領(lǐng)域及管轄的其他海域投資勘查、開采礦產(chǎn)資源。但是，成為礦業(yè)權(quán)人還必須具備法律規(guī)定的一系列資質(zhì)條件。為適應不同礦種、不同規(guī)模的礦產(chǎn)資源對勘查者、開采者不同的資質(zhì)要求，我國法律對不同所有制性質(zhì)的礦業(yè)主體設定了不同的資質(zhì)條件。

我國現(xiàn)行法對國有礦山企業(yè)給予了諸多方面的優(yōu)惠保護，國有礦山企業(yè)處于主導、核心的地位，國家規(guī)劃礦區(qū)和對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)資源、礦山儲量規(guī)模在大型以上的礦產(chǎn)資源等，幾乎都由國有礦山企業(yè)開采。集體所有制礦山企業(yè)可以開采的礦產(chǎn)資源有不適于國家建設大、中型礦山的礦床及礦點；經(jīng)國有礦山企業(yè)同意，并經(jīng)其上級主管部門批準，在其礦區(qū)范圍內(nèi)劃出的邊緣零星礦產(chǎn)；礦山閉坑后，經(jīng)原礦山企業(yè)主管部門確認可以安全開采并不會引起嚴重環(huán)境后果的殘留礦體；國家規(guī)劃可以由集體所有制礦山企業(yè)開采的其他礦產(chǎn)資源。集體所有制 礦山企業(yè)開采前款第二項所列礦產(chǎn)資源時，必須與國有礦山企業(yè)簽訂合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源和礦山安全協(xié)議，不得浪費和破壞礦產(chǎn)資源，并不得影響國有礦山企業(yè)的生產(chǎn)安全。私營礦山企業(yè)開采礦產(chǎn)資源的范圍參照集體所有制礦山企業(yè)開采范圍的規(guī)定執(zhí)行。個體采礦者可以采挖下列礦產(chǎn)資源：零星分散的小礦體或者礦點；只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土。國家設立國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦區(qū)時，對應當撤出的原采礦權(quán)人，國家按照有關(guān)規(guī)定給予合理補償。

3 礦業(yè)權(quán)主體的特殊性

礦業(yè)權(quán)的主體是一種民事主體，在礦業(yè)權(quán)法律關(guān)系中各種礦業(yè)權(quán)主體類型也應當具有平等的法律地位。但是基于礦業(yè)權(quán)法律關(guān)系的特殊性，礦業(yè)權(quán)主體在享有權(quán)利的過程中并不完全遵循民法上主體地位平等的規(guī)則。因而筆者認為，礦業(yè)權(quán)主體由于其享有權(quán)利的產(chǎn)生、行使、權(quán)利客體等諸多方面的特征，而具有不同于一般民事法律關(guān)系主體的特征。

3.1 礦業(yè)權(quán)主體資格的享有受時間和地域的限制

主體資格的享有限于特定的時間和地域范圍，這首先是由作為礦業(yè)權(quán)客體的礦產(chǎn)資源的自然屬性決定的。作為不可再生的自然資源，礦產(chǎn)資源的生成需要幾百萬甚至上千萬年的時間，其品質(zhì)和分布不是由人力能夠決定的。而且在礦產(chǎn)資源形成之后，由于地質(zhì)環(huán)境和自然儲量的差異，礦業(yè)權(quán)人技術(shù)水平以及勘探和開采能力的限制，可以進行實際利用的儲量可能存在巨大的不同。礦產(chǎn)資源只能存在于特定的地理位置，而且再豐富的資源也有枯竭的一天，那么以礦產(chǎn)資源為客體的礦業(yè)權(quán)也必然會隨著礦產(chǎn)資源的枯竭而自然消滅。相應地，礦業(yè)權(quán)主體的存在也必然會受到相同的時間和地域上的限制。其次，礦產(chǎn)資源的稀缺性和不可再生性也是關(guān)系到國計民生的大事。國家基于國家和社會公共利益以及自然資源可持續(xù)利用的考慮不可能不對礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用進行必要的控制和干預。比如規(guī)定特定礦種的勘探和開采只能由國家指定的單位和機構(gòu)進行，對比較重要的礦產(chǎn)資源的勘探和開采進行必要的限制，對一些礦產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售采取必要的監(jiān)督和控制措施，等等。同時為了實現(xiàn)對自然環(huán)境的保護以及經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，國家也有必要通過宏觀調(diào)控措施實現(xiàn)對利用自然資源的控制。在法律層面，規(guī)定礦業(yè)權(quán)主體享有礦業(yè)權(quán)的時間和地域范圍就成了實現(xiàn)這種控制的有效手段。

3.2 礦業(yè)權(quán)主體行使其礦業(yè)權(quán)受法律規(guī)定的限制

不同所有制形式的礦山企業(yè)可以進行的勘探和開采活動有不同的范圍。如上文所述，根據(jù)所有制性質(zhì)的不同國家對不同所有制性質(zhì)的礦業(yè)權(quán)主體可以進行勘探和開采活動的范圍都做出了明確的規(guī)定。對于外資企業(yè)，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細則》第七條規(guī)定：“國家允許外國的公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟組織以及個人依照中華人民共和國有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在中華人民共和國領(lǐng)域及管轄的其他海域投資勘查、開采礦產(chǎn)資源。”也就是說，外國企業(yè)只能以投資的形式在我國參與礦產(chǎn)資源的勘探和開采，而不能直接進行勘探和開采活動。對于這類合資企業(yè)在勘探和開采活動中應當適用的規(guī)范，在立法中尚未明確，筆者認為目前可以適用有關(guān)集體所有制企業(yè)和私營企業(yè)的規(guī)定。但是在未來的立法中，應當明確合資企業(yè)應當遵循的規(guī)范。

在對礦產(chǎn)品的處分上，礦業(yè)權(quán)人可以自行銷售礦產(chǎn)品，但是國務院規(guī)定由指定的單位統(tǒng)一收購的礦產(chǎn)品除外。在邊探邊采或邊采邊探的情況下，礦業(yè)權(quán)人也必須依法律規(guī)定取得行政主管部門的批準，否則會受到相應的制裁。在對礦業(yè)權(quán)的處分上，導致礦業(yè)權(quán)人權(quán)利消滅的原因有多種，大體可以分為積極原因和消極原因兩類。所謂積極原因，是指基于礦業(yè)權(quán)人自己的意思出讓或放棄其權(quán)利而導致礦業(yè)權(quán)消滅的情況。消極原因，是指基于礦業(yè)權(quán)期限屆滿而礦業(yè)權(quán)人沒有申請續(xù)期或基于法定事由導致礦業(yè)權(quán)消滅的情況。即便是礦業(yè)權(quán)人以自己的意思出讓或放棄礦業(yè)權(quán)的情況下，也存在諸多法定的限制。礦業(yè)權(quán)人出讓礦業(yè)權(quán)的，必須具備下列條件：(1)探礦權(quán)人有權(quán)在劃定的勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)進行規(guī)定的勘查作業(yè)，有權(quán)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)。探礦權(quán)人在完成 規(guī)定的最低勘查投入后，經(jīng)依法批準，可以將探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人。(2)已經(jīng)取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)，因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經(jīng)營，或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情形，需要變更采礦權(quán)主體的，經(jīng)依法批準，可以將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人。

3.3 礦業(yè)權(quán)主體的責任承擔受公共利益的限制

傳統(tǒng)民法強調(diào)自己責任，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)代民法的民事責任承擔更強調(diào)民事責任的社會化。而礦業(yè)權(quán)主體所要承擔的責任就更加嚴格。礦業(yè)權(quán)主體因其作業(yè)性質(zhì)的特殊性，對由于其作業(yè)產(chǎn)生的損害后果以及安全生產(chǎn)問題等要承擔嚴格責任，同時在其生產(chǎn)過程中要兼顧環(huán)境、耕地、特殊礦種的礦山作業(yè)以及人員安置等諸多問題。其責任承擔更多的是出于公共利益的考量，而不僅僅在于補償損失。

4 余論——個體礦山企業(yè)投資者的困境

如前所述，按照我國《民法通則》和《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)的主體可以是我國的公民和法人，只要他們具備相應的民事能力以及法定的資質(zhì)條件。但是，在實踐中我們遇到的問題遠不是這么簡單。以我國的煤炭大省山西為例，這個睡在煤堆上的資源大省在礦業(yè)權(quán)改革過程中遇到的困境是很令人費解的。山西煤炭的儲量和產(chǎn)能都占全國煤炭儲量和產(chǎn)能的三分之一左右。在2004年開始的資源整合和有償使用試點中，山西臨汾作為試點城市頒布的一系列政策得到了投資者的追捧。因為在這次改革試點中要解決的首要問題就是在保證國有資產(chǎn)不流失的前提下，明確礦山企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實現(xiàn)資源的有償利用和可持續(xù)發(fā)展。改革的初步目標應該是明確礦山企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，這樣做的意義一是推動礦山企業(yè)和礦產(chǎn)資源的市場化，二是保障礦山安全生產(chǎn)。為了實現(xiàn)改革的目的，首先要做的就是實現(xiàn)資源的有償使用，即收取礦產(chǎn)資源價款。為“無價”的資源“定價”是一項非常艱難的工作，這要在保障國有資產(chǎn)和吸引投資者之間尋找平衡。其次，為了保障安全生產(chǎn)，就必須控制礦山企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模，年產(chǎn)量在6萬噸以下的煤礦不能通過審批，而這也意味著投資的增加。

以一位王姓的礦主為例。2004年秋天，在臨汾進行的資源整合與有償使用試點改革中，王姓礦主得到了原來所承包的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的采礦權(quán)。付出的代價是，除了以往給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的承包費用外，還要“買資源”——為這塊儲量3000多萬噸的焦煤資源掏出近8000萬元的有償使用價款。這些價款頭一年繳納1000萬元，余下的6年內(nèi)交清。打消了煤礦可能被鄉(xiāng)鎮(zhèn)收回去的顧慮，他打算放手一博，徹底重建這個原來年產(chǎn)只有6萬噸的小礦，將產(chǎn)能提高到45萬噸，同時使不到15%的回采率提高到75%以上。算算賬，他為此需要再掏一個8000萬。一個多億的投資對誰都不是小數(shù)目。而困擾投資者的還不僅這些。一般投資者承包的多數(shù)是屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體所有制礦山。在我國目前的法律體制下，他們?nèi)匀粚儆诔邪?jīng)營者的范疇。而對于集體所有的礦山，承包者必須是經(jīng)營者，起碼現(xiàn)階段他們將礦山轉(zhuǎn)包的行為仍然屬于“非法承包”。

礦業(yè)權(quán)的有償取得制度是基于國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)確立的，國家對礦產(chǎn)資源享有所有權(quán)，收取礦業(yè)權(quán)價款是國家作為所有者行使權(quán)利的方式之一。而且，國家在礦業(yè)權(quán)法律關(guān)系中分別扮演著不同的角色。國家作為礦產(chǎn)資源的所有權(quán)人，要實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的有償使用，對利用國有礦產(chǎn)資源的人要征收資源稅和資源補償費；國家作為公共事務的管理者，要實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的有償取得，對申請取得礦業(yè)權(quán)的人要征收探礦權(quán)使用費和采礦權(quán)使用費；國家作為出資人，要實現(xiàn)國家風險勘探投資回報，在出讓礦業(yè)權(quán)時收取礦業(yè)權(quán)價款和礦業(yè)權(quán)人轉(zhuǎn)讓由國家出資形成的礦業(yè)權(quán)時要經(jīng)過評 估，并對國家出資形成的礦業(yè)權(quán)價款作出適當?shù)奶幹谩?/p>

礦業(yè)權(quán)有償取得制度體現(xiàn)的是國家的行政管理權(quán)利，而行政權(quán)利必須是依法行使的，不可以有任何的隨意性。國家風險勘查投資回報制度是由國務院的3個法規(guī)確立的。它們規(guī)定了申請國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的探礦權(quán)或采礦權(quán)，應當交納國家出資勘查形成的探礦權(quán)價款或采礦權(quán)價款。擬轉(zhuǎn)讓由國家出資勘查所形成的探礦權(quán)、采礦權(quán)必須進行評估。這一制度主要是基于國家對礦產(chǎn)資源勘查投入了大量的資金。在經(jīng)濟體制改革后，國家財政逐步從商業(yè)性礦產(chǎn)資源勘查的領(lǐng)域里撤出，目前在總的商業(yè)性礦產(chǎn)資源勘查投入中已經(jīng)占不到50%的比重。國家財政用于資源勘查的投入是一種投資行為，國家是出資人的身份。在出讓礦業(yè)權(quán)時收取礦業(yè)權(quán)價款和礦業(yè)權(quán)人轉(zhuǎn)讓由國家出資形成的礦業(yè)權(quán)時要經(jīng)過評估，并對國家出資形成的礦業(yè)權(quán)價款作出適當處置，都是體現(xiàn)了對國家投資權(quán)益的回報。但是國家并非對全部財政投入均要求收益，僅僅限于對已經(jīng)形成有經(jīng)濟意義的成果部分，也就是說，對已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的投入要求回報。

5 結(jié)語

政策上的放寬仍然需要法制建設的跟進才能真正吸引更多的資金進入礦業(yè)市場，以保障更多投資者的利益和交易的安全。如果不考慮礦山設備以及保障生產(chǎn)安全的投入，僅礦產(chǎn)資源價款一項對于部分投資者而言就是一道難題。因而，在制度層面保證礦業(yè)權(quán)人的法律地位和拓寬礦業(yè)權(quán)投資者的融資渠道，是搞活礦業(yè)權(quán)市場必須具備的條件。礦業(yè)權(quán)主體是民事法律性質(zhì)應該是一個不容置疑的問題，基于此而使得礦業(yè)權(quán)主體獲得了必要的在民事法律關(guān)系中的地位。同時，由于其本身的特殊性，又使礦業(yè)權(quán)主體具有了不同于一般民事主體的特殊性，一如前文所述。正確認識礦業(yè)權(quán)主體的特征是認識礦業(yè)權(quán)法律性質(zhì)的前提和基礎(chǔ)，也是礦業(yè)權(quán)法制建設的重要基石。

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