推進土地調(diào)控的理論和實踐創(chuàng)新

■ 劉隨臣

（國土資源部 ，北京 100812）

2010年，我國經(jīng)濟從最困難時期轉(zhuǎn)入最復(fù)雜時期，經(jīng)濟增長內(nèi)生動力不足，改善外需狀況難度加大，財政收入增長的基礎(chǔ)比較脆弱。在這種情況下，雖然總體寬松的宏觀經(jīng)濟政策基調(diào)不會改變，但是“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、防通脹、促轉(zhuǎn)型”尤其是加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整被擺在更加重要的位置。保持宏觀經(jīng)濟政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，著力提高政策的靈活性和針對性，是保持經(jīng)濟企穩(wěn)回升，促進經(jīng)濟社會平穩(wěn)較快發(fā)展的重大舉措。就土地政策參與宏觀調(diào)控而言，保持穩(wěn)定性和連續(xù)性相對容易，但增強靈活性和針對性則難度較大，及時研判形勢和把握調(diào)控時機非常重要。土地作為要素參與宏觀調(diào)控是根據(jù)我國資源國情和發(fā)展階段的管理創(chuàng)新。近年來，雖然在土地資源、資產(chǎn)、資本“三位一體”理論和宏觀調(diào)控政策目標、工具以及形勢分析的核心指標等方面進行了積極探索，但距有效服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求還有較大差距，需要結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展實際，加快推進土地政策參與宏觀調(diào)控的理論和實踐創(chuàng)新。

1 土地參與宏觀調(diào)控面臨的挑戰(zhàn)

我國特有的資源管理制度、特殊的國情和特定的發(fā)展階段，決定了土地調(diào)控面臨的形勢更加復(fù)雜，任務(wù)更加繁重和艱巨。

1.1 理論難點

總體上說：我國尚未形成土地資源、資產(chǎn)和資本“三位一體”整體調(diào)控與管理的理念和政策。具體表現(xiàn)在：

從資源角度講，供需總量矛盾突出，供給彈性不足。土地資源剛性需求在很長一段時間持續(xù)增大，我國國土面積大，但耕地比例低、人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、后備耕地資源不足。同時，未利用土地中可供開墾為耕地的數(shù)量有限，加之水土流失嚴重，土地沙化問題突出，土地污染嚴重，土地資源可持續(xù)利用能力較弱。

從資產(chǎn)角度，結(jié)構(gòu)性矛盾尖銳，導(dǎo)致違法違規(guī)和粗放浪費并存。土地資源總量供需之間的矛盾轉(zhuǎn)化為土地資產(chǎn)的占有和利益分配之間的矛盾，形成土地供給的有限性與私人、單位對土地資產(chǎn)占有、使用需求無限性之間的尖銳矛盾，呈現(xiàn)出城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)行業(yè)之間、住房與莊稼爭地的現(xiàn)象。土地資產(chǎn)成為利益主體發(fā)展和創(chuàng)造財富的要素和手段，在一定程度上扭曲了建設(shè)用地實際的供需關(guān)系。加上現(xiàn)有政策制度對土地供需、占有使用和利益的有效調(diào)控不到位，造成當前土地違法違規(guī)尚未遏 制，開發(fā)利用粗放浪費現(xiàn)象嚴重。

從資本角度，與貨幣政策缺乏有效配合，風(fēng)險加大。隨著金融作為市場經(jīng)濟核心地位的日益顯現(xiàn)，貨幣資本對其他要素資本作用和影響的不斷強化，土地資本不斷從實物資本形態(tài)衍生出虛擬資本形態(tài)，金融信貸和資本市場與土地市場相互傳導(dǎo)，土地-金融耦合共生效應(yīng)日益顯現(xiàn)。然而，土地政策與貨幣金融政策各自獨立、缺乏有效配合造成土地市場和金融市場風(fēng)險累計放大。

上述問題的根源在于土地收益分配機制不完善。在土地資源資產(chǎn)化和資本化的過程中，由于我國土地收益分配制度改革滯后、土地增值收益歸屬主體不清，造成土地收益分配失衡問題突出，形成土地資源配置和利益分配主要流入城市，過多偏向于強勢利益主體的格局。主要表現(xiàn)為：一是農(nóng)民參與土地增值收益分配的比例過??；二是中央與地方之間土地資源收益分配不合理，中央財權(quán)與事權(quán)的不匹配，地方“以地生財”，形成了中央和地方之間的利益博弈；三是開發(fā)商追求利益最大化，高房價使貧富差距進一步拉大；四是缺乏當前利益與長遠利益的統(tǒng)籌機制，過度征地，財政透支，影響可持續(xù)發(fā)展。

1.2 實踐挑戰(zhàn)

一是運用行政手段相對較多，經(jīng)濟手段運用尚顯不足。宏觀調(diào)控的手段主要包括經(jīng)濟、行政、法律和技術(shù)手段。但在實踐中，更多的是使用行政手段。從短期看，為了見效快，選擇土地供應(yīng)計劃和審批管理等行政手段是必要的，但是行政手段是以相應(yīng)的行政體制為基礎(chǔ)和前提，政策上不斷重申“最嚴格”，可在實際執(zhí)行中既沒有“最嚴格”的定量概念，也沒有科學(xué)的指標體現(xiàn)，政策尺度存在一定的隨意性。表現(xiàn)出不是事前研判、及時決策，而是以事后糾正為主。土地政策參與調(diào)控是一個系統(tǒng)工程，各種調(diào)控手段應(yīng)該相互配合，綜合運用以經(jīng)濟手段為主的調(diào)控手段，影響市場主體的行為，對總量、結(jié)構(gòu)、布局、時序等進行調(diào)控。

二是保持政策穩(wěn)定性、連續(xù)性相對容易，增強靈活性和針對性更難。主要表現(xiàn)在政策的時滯效應(yīng)較為明顯，對經(jīng)濟運行進行宏觀調(diào)控的時間或時機非常重要，需要適時、適度進行調(diào)控，更多地進行事先防范，錯過時機就要付出更高的代價，甚至?xí)霈F(xiàn)難以彌補的損失。從宏觀調(diào)控的實踐來看，調(diào)控措施的滯后，自然就增加了靈活性和針對性的難度。從土地供應(yīng)計劃下達到形成有效供給一般需要2-3年時間。如果調(diào)控措施沒有預(yù)見性，很難發(fā)揮積極作用。

2 建立以經(jīng)濟手段為主的土地調(diào)控體系

2.1 實行多元供地方式

根據(jù)用地性質(zhì)選擇適宜的土地供應(yīng)方式，擴大有償使用范圍，對不同用途、類型、規(guī)模、性質(zhì)的用地，采取靈活的供應(yīng)方式；針對不同行業(yè)產(chǎn)業(yè)特點和成長周期，采用彈性年期的出讓方式。加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設(shè)，盡快研究和制定建設(shè)用地交易辦法。

2.2 以價格為核心，實施差別化的調(diào)控政策

完善價格形成機制，以競爭擇優(yōu)方式選擇用地者，健全土地價格體系，制定基礎(chǔ)設(shè)施用地價格標準。定期發(fā)布不同地區(qū)不同行業(yè)最低指導(dǎo)地價，鼓勵優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)且用地集約的工業(yè)項目用地。調(diào)整使用未利用地的價格標準，積極拓展建設(shè)用地供應(yīng)新空間。通過建立調(diào)整地價或租金的提升、降低機制，影響各類用途土地的需求和成本，調(diào)控土地的供給量和供給結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，進而達到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目的。

2.3 發(fā)揮土地稅費的調(diào)控空間

稅和費是土地參與宏觀調(diào)控的重要手段。嚴格征收土地增值稅調(diào)控房地產(chǎn)供給量和供給結(jié)構(gòu)，適時開征不動產(chǎn)稅調(diào)控土地需求量和需求結(jié)構(gòu)。提高中央在新增建設(shè)用地 使用費中的使用比例，增大調(diào)控的空間。

2.4 探索土地儲備的調(diào)控作用

根據(jù)市、縣土地供應(yīng)規(guī)模合理確定儲備土地規(guī)模，優(yōu)先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設(shè)用地。加快建立國有土地收益基金，適時調(diào)整儲備土地的供應(yīng)規(guī)模和時序。

2.5 研究準確反映國土資源領(lǐng)域全貌的統(tǒng)計指標

包括計劃、供應(yīng)、使用、地價、儲備、抵押貸款等指標。建立健全國土資源預(yù)警預(yù)報制度，定期發(fā)布土地供應(yīng)數(shù)量、結(jié)構(gòu)和價格等信息，積極引導(dǎo)市場，適時調(diào)整調(diào)控的方向和節(jié)奏。

3 推進土地調(diào)控實踐創(chuàng)新

3.1 注重與產(chǎn)業(yè)政策互動

以供地結(jié)構(gòu)促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。對資源消耗(特別是能源、土地)和環(huán)境污染型項目，限制或禁止土地供應(yīng)；對見效快、就業(yè)多、效率高、能耗低、污染少、拉動力強、支柱作用顯著的產(chǎn)業(yè)用地，要予以優(yōu)先保障。將工業(yè)用地的價格、出讓年期與竣工投產(chǎn)后產(chǎn)出效益有機結(jié)合，對符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化方向的產(chǎn)業(yè)用地價格、租金和供應(yīng)時序要予以優(yōu)先考慮。

3.2 注重與財政、貨幣政策互動

配合證監(jiān)部門和銀監(jiān)部門把住土地上市融資和抵押貸款的門檻。嚴格房地產(chǎn)企業(yè)資本市場融資監(jiān)管，規(guī)范融資行為，嚴肅查處存在違反土地管理法律法規(guī)行為的企業(yè)，并限制其上市融資，及時向社會披露。嚴控土地抵押貸款的成數(shù)，規(guī)范土地儲備貸款行為（比如最高比例不得超過評估值的70%，貸款期限原則上不能超過兩年等），降低土地融資的金融風(fēng)險。參與研究制定彈性房地產(chǎn)信貸杠桿比率。比如，現(xiàn)階段除保障性住房外，可以將普通商品住房等項目的最低資本金比例上調(diào)為30%或者更高。

3.3 注重與考核評價制度互動

中央經(jīng)濟工作會議上，胡錦濤總書記提出，以完善政績考核評價機制為抓手，增強加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的自覺性和主動性?？己嗽u級機制也可以成為調(diào)控的重要手段，目前，除嚴格實施單位和固定資產(chǎn)投資增長的新增建設(shè)用地消耗考核辦法外，可以考慮對土地年度利用計劃執(zhí)行率、報部批準用地的重點城市實施方案審核率、國務(wù)院和省級政府批準建設(shè)用地情況的供地率、供后土地開發(fā)情況的開工率和竣工率、建設(shè)占用耕地的補充率、違法用地比率等指標的考核，根據(jù)考核結(jié)果提出不同的政策調(diào)控導(dǎo)向。

3.4 注重與城鎮(zhèn)化建設(shè)互動

積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化建設(shè)是擴大內(nèi)需、拉動消費的最主要的舉措之一。要充分利用城鎮(zhèn)化推動擴大內(nèi)需的有利時機，發(fā)揮好農(nóng)村土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤組合政策的作用，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)用地。在科學(xué)制定中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，及時調(diào)整用地政策，在節(jié)約集約的前提下，重點保障中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展就業(yè)和保障性住房用地。在年度土地利用計劃指標中對中小城市和小城鎮(zhèn)予以傾斜，切塊支持，重點保障。加強對民生用地落實情況的監(jiān)督檢查，對保障性住房用地指標未能完成年度計劃的，采取責任連帶制度，除扣除下年指標外，對其他用地實行暫?；蛲Ｖ箤徟?。當下，要密切關(guān)注開發(fā)商向三、四線城市、中小城鎮(zhèn)滲透，借推進城鎮(zhèn)化之機對土地進行炒作、投機的苗頭和傾向。

[1]徐紹史.加強和改善土地宏觀調(diào)控構(gòu)建科學(xué)發(fā)展新機制[J].求是,2010(3):34-36.

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