我國燃油稅的政策取向及其國際比較

青海油田財務處 王彩玲

隨著經(jīng)濟的增長、城市化進程的加快，特別是汽車工業(yè)的迅猛發(fā)展，人們對燃油的需求越來越大，而且這種需求增長趨勢仍在繼續(xù)發(fā)展。然而，石油作為不可再生資源，其供應量不會無限地增長下去。到20世紀90年代后，各國越來越重視稅收對環(huán)境的影響，燃油課稅便承擔起環(huán)境目標的重任，通過燃油課稅縮減需求，進而減少污染并刺激使用清潔燃料。令人欣慰的是對燃油課稅，其能源目標和環(huán)境目標是一致的，所以世界很多國家都對燃油征稅。我國有關部門從1994年就正式提出實施燃油稅，直到2009年1月1日才開始征收燃油稅。

我國燃油稅才剛開始實施，其主要是對養(yǎng)路費實行的全面清理，以實現(xiàn)規(guī)范收費管理增加財政收入為目的，而未加強重視燃油稅對節(jié)省能源、緩解交通擁擠、保護環(huán)境方面的作用。通過世界發(fā)達國家普遍實施、并形成完整的征收體系的燃油稅進行比較，以加強燃油稅作為環(huán)境稅的收入來源，增加財政收入的作用。并在取得收入的同時，減少燃油消費量，提高能源的利用效率，鼓勵節(jié)約，抑制浪費，取得環(huán)境效益，以實現(xiàn)稅收的調節(jié)職能。

一、對我國燃油稅形成和發(fā)展分析

（一）對我國燃油稅的形成進行分析和研究

由于我國存在巨額的政府稅外收費。隨著經(jīng)濟體制改革的深人，中央對地方各級政府逐步放權讓利，地方政府在市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的情況下，需要掌握一定的經(jīng)濟調控手段，對市場進行彌補，這樣就增加了地方政府的財政開支，從而造成了地方政府的以費代稅，以費擠稅的現(xiàn)象，致使國家預算內收入大量流失稅外收費的比重過大，不僅造成我國財政收人的流失，削弱中央政府對宏觀經(jīng)濟的調控力度，而且助長了收費地方和部門的本位主義收費增加，管理力度又不夠，不僅增加公民的負擔，還會滋生腐敗。

我國自改革開放以來，隨著公路建設與交通發(fā)展的日新月異，交通收費變得名目繁多，雜亂無章。首先是各地方權力部門在利益驅使下林立各種非法收費，導致民怨沸騰，腐敗滋生；另外，國家對公路交通和汽車使用方面的政策法規(guī)也不成體系，稅費形式繁多，包括車輛購置稅、公路養(yǎng)路費、公路客貨運附加費、公路運輸管理費，以及各地方政府用于公路、水路、城市道路維護和建設方面的部分收費等，容易產(chǎn)生財政收入漏洞，地方收入不均，管理難度加大等弊端。于是燃油稅改革的方案開始浮出水面。

燃油稅就是我國大力推行費改稅的財政政策的結果，對現(xiàn)行的各種稅外收費實行全面清理，把具有稅收性質的收費逐步轉為稅收，規(guī)范收費管理，取締不合理的收費。

（二）對我國燃油稅的發(fā)展歷程進行分析和研究

早在1994年，我國有關部門就正式提出開征燃油稅。1997年通過的《公路法》，首次提出以“燃油附加費”替代養(yǎng)路費等，擬于1998年1月1日起實施，具體辦法由國務院決定，但后來因故沒有施行。2006年7月26日國家發(fā)改委在全國節(jié)能工作會議上提出要密切跟蹤國際油價變化，研究完善燃油稅改革方案，推進燃油稅盡快出臺。燃油稅改革幾次在熱議中擦肩而過，其主要原因都是油價的上漲?！百M改稅”的具體文件遲遲不能出臺，最直接的原因就是目前的成品油價格居高不下。

為了強化交通運輸節(jié)能減排管理，國家將優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，加快城市快速公交和軌道交通建設?？刂聘吆挠汀⒏呶廴緳C動車發(fā)展，嚴格執(zhí)行乘用車、輕型商用車燃料消耗量限值標準。財政部經(jīng)濟建設司副司長曾曉安2008年7月8日在接受中國政府網(wǎng)專訪時明確表示：國家將結合當前形勢，不斷完善燃油稅的改革方案，擇機開征燃油稅。針對社會上對于“油價上漲是否會對燃油稅政策出臺有影響”問題的關注，曾曉安說，燃油稅改革方案的推出，需要具備一些必要的條件，如油價相對基本穩(wěn)定，形成合理的成品油價格機制等。因此，我國將結合當前形勢，根據(jù)節(jié)約能源和道路交通稅費改革的總體要求，不斷完善燃油稅的改革方案，擇機開征燃油稅。

二、燃油稅的理論依據(jù)及其特點

（一）分析和研究燃油稅對環(huán)境保護的意義

隨著經(jīng)濟的增長、城市化進程的加快，特別是汽車工業(yè)的迅猛發(fā)展，人們對燃油的需求越來越大，而且這種需求增長趨勢仍在繼續(xù)發(fā)展。當人類享用著工業(yè)文明的產(chǎn)物汽車帶來的種種便利時，殊不知汽車已成為污染大氣的第二個嚴重的污染源，其污染主要來自于燃油的燃燒，產(chǎn)生了大量的一氧化碳和二氧化碳，而且愈來愈多的高馬力汽車發(fā)動時所需要的高溫燃燒，又產(chǎn)生了大量的氮氧化物，使汽車成為氮氧化物的一大污染源。一氧化碳是眾所周知的有毒氣體，危害人體健康；二氧化碳被認為是造成全球變暖的溫室效應的元兇，聯(lián)合國政府間氣候變化委員會(IPCC)于1990年就各種溫室氣體對全球變暖的影響進行評估的結果表明，二氧化碳對溫室氣體總的熱效應貢獻為66%，即在溫室氣體總排放量中，二氧化碳排放量占66%；氮氧化物是另一種溫室氣體，據(jù)IPCC的評估,氮氧化物對溫室氣體總的熱效應貢獻為4.5%，即在溫室氣體總排放量中，氮氧化物排放量僅占4.5%，但他對大氣的影響卻是二氧化碳的290倍。另外，氮氧化物和二氧化碳是造成酸雨的主要污染物，由于汽車不論是在發(fā)達國家還是在發(fā)展中國家,都成為最受歡迎的耐用消費品，使用量急劇上升。如美國目前每兩個公民就擁有一輛汽車，而且，近年來汽車使用量的增長已兩倍于人口的增長速度，這就相應地要求有大量增長的燃油供應，如果不采取任何措施,空氣污染會隨之加大，因此，不少國家都對車輛和汽車燃料課以重稅。

20世紀90年代后，各國越來越重視稅收對環(huán)境的影響，燃油課稅便承擔起環(huán)境目標的重任，通過燃油課稅縮減需求，進而減少污染并刺激使用清潔燃料。令人欣慰的是對燃油課稅，其能源目標和環(huán)境目標是一致的。代齊(2009)發(fā)表的文章中提到，英國著名的環(huán)境經(jīng)濟學教授沃福德和皮爾斯曾以墨西哥為例，研究燃油稅的政策效應。他們經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，若對墨西哥汽油課稅，汽油的短期需求彈性是相當?shù)偷?，大約在0.1~0.2之間,這就意味著汽油價格每提高10個百分點，需求只減少1~2個百分點。但是就長期而言,需求彈性大于1，這意味著價格每提高10個百分點，需求至少下降10%，因此汽油稅對控制墨西哥的污染，緩解對人體健康造成的巨大不利影響，具有現(xiàn)實的和潛在的作用。

（二）分析和研究燃油稅在節(jié)約能源,提高能源使用效率方面的作用

石油作為不可再生資源，其供應量不會無限地增長下去。對可開發(fā)的石油儲藏量的許多預測認為，石油生產(chǎn)到21世紀的前幾十年內將達到穩(wěn)定狀態(tài)，然后在一個削減供應、提高價格的時期逐步下降。兩次石油危機使人們認識到節(jié)約能源，提高能源使用效率的重要性，征收燃油稅可刺激車主使用高能效、低排放車輛，從而達到節(jié)能減排的作用。

另一方面原來的養(yǎng)路費等固定成本，變成了可以由車主自主選擇、控制的動態(tài)成本。油耗水平有可能成為最重要的技術參數(shù)，小排量、低油耗的車型，將會更受歡迎，節(jié)能好、污染小的經(jīng)濟環(huán)保型汽車將成為汽車市場的主流，這將促進我國汽車工業(yè)的產(chǎn)業(yè)做出積極的調整，從而進一步推動汽車技術的進步。隨著汽車技術的進步和人們消費意識的改變，一味貪大的浮華之風，有望得到抑制。企業(yè)開發(fā)更省油節(jié)能的產(chǎn)品，降低了燃油的消耗，節(jié)約了能源，同時保護了環(huán)境

目前對燃油課稅的國家，有的出于不同的環(huán)境目標對燃油同時課征幾種稅；有的對燃油按不同用途課稅，形成不同的專項基金；有的國家將車輛稅與燃油稅相配合，刺激車主使用高能效、低排放車輛。盡管對燃油的課稅方式不同，稅種設計不同，但其課稅目標歸納起來有兩個，一是將燃油稅作為環(huán)境稅的收入來源，這體現(xiàn)了稅收的收入職能；二是在取得收入的同時，減少燃油消費量，提高能源的利用效率，鼓勵節(jié)約，抑制浪費，取得環(huán)境效益，這體現(xiàn)了稅收的調節(jié)職能。

三、國內外燃油稅進行比較和分析

（一）我國燃油稅與美國及日本燃油稅的差別分析

12月5日，國家發(fā)改委和其他3個部門公布了成品油價稅費改革方案公開征求意見稿。方案在不提高現(xiàn)行成品油價格的前提下，取消公路養(yǎng)路費等6項收費，逐步有序取消政府還貸二級公路收費，將汽油消費稅由每升0.2元提高到1元，柴油由每升0.1元提高到0.8元。改革跟我以前預期的差不多。燃油稅替代養(yǎng)路費，成品油仍然是政府定價下的國際接軌。調整后的成品油價格低于現(xiàn)行成品油價格，低稅率和補貼都體現(xiàn)了。對于提高中國能源效率是一個制度性改革，短期可能有不同群體的利益分配，由于能源稀缺和環(huán)境問題，這對所有的人是一個長期有利的事。

1.征稅范圍方面的差別分析

對于中國燃油稅的征稅范圍，除了對汽油和柴油征稅以外，還可以借鑒美國和日本，對煤油、液化氣和重燃油等石油產(chǎn)品征收燃油稅，以避免替代品在具有汽油、柴油某些同樣使用價值時，產(chǎn)生避稅投機行為。

2.稅率方面的差別分析

發(fā)達國家稅率高低相差很大，如代齊(2009)發(fā)表的文章中提到，美國對汽油征收30%的稅率，日本卻高達120%。稅率的基礎還是一個消費者負擔和對能源稀缺的認識問題。美國地域遼闊，是一個以汽車為主要交通工具的國家，如果稅率太高，交通負擔就比較重。此外，美國能源資源豐富從歷史上就造成了美國對能源效率的要求沒有日本高。中國既有美國的地域遼闊的特征，也有日本能源稀缺的問題，更重要的是中國是發(fā)展中國家，對能源的補貼是解決社會負擔和支持經(jīng)濟發(fā)展的需要，應當傾向美國的低稅率。對于產(chǎn)業(yè)的引導可以通過其他政策配套。

因此，方案中將汽油消費稅提高到每升1元，柴油0.8元。的確是比較低的稅率，這樣，與調低成品油價格一起推出，調后的價格可能會低于目前的價格（至少不提高現(xiàn)行成品油價格）。這大致是根據(jù)養(yǎng)路費和二級公路收費的規(guī)模定的，同時考慮政府和消費者的接受能力。應對不同的燃油品種采取差別比例稅率，鼓勵清潔油品的消費，如制定柴油的稅率低于汽油的稅率。

3.生產(chǎn)環(huán)節(jié)方面的差別分析

目前汽油消費稅只是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)上征收。大多數(shù)國家直接向消費者或石油商在零售或批發(fā)環(huán)節(jié)征稅，在零售環(huán)節(jié)征收，其優(yōu)點是誰用油誰繳稅，繳稅人即是最終負擔者，這些中國都可以借鑒。比如銷售環(huán)節(jié)就很透明，買的時候把稅給交了，油價多少，稅多少，發(fā)票上列清楚就行。中國也可以根據(jù)不同油種，在不同的環(huán)節(jié)征收。

4.稅收收入分配方面的差別分析

對于中央和地方政府的稅收分享，目前比例不清楚。方案提出主要用于替代公路養(yǎng)路費等六項收費的支出，補助各地取消已審批的政府還貸二級公路收費。這實際上也與美國和日本的經(jīng)驗相符，實行燃油稅收入歸中央和地方共有。對于燃油稅收入一律?？顚Ｓ玫囊?guī)定也符合國際慣例的。

5.政策優(yōu)惠方面的差別分析

對于燃油稅的減免和補貼，方案提出對種糧農民、部分困難群體和公益性行業(yè)給予必要扶持。世界上許多國家也是這么做的。只對用于道路交通的油品課以高稅，而對公共交通、農業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)、取暖等特定行業(yè)領域用油都采取低稅、免稅、補貼的政策。對于航空、水運等非公路部門不需要使用道路，以前沒有養(yǎng)路費。但實現(xiàn)燃油稅之后，卻要繳納燃油稅，這將增加這些行業(yè)的成本，政府可以選擇減免或者補貼以減輕燃油稅對這些部門影響。

（二）我國燃油稅與加拿大燃油稅的差別分析

1.燃油稅征收、管理和分配方面的相同性分析

征收燃油稅的根本目的都是為了籌集交通基礎設施維護和建設資金，促進公路、水路及相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；征收環(huán)節(jié)和稅基都采用在批發(fā)環(huán)節(jié)從量計征。這樣做的好處是稅務征收機關不需要面對成千上萬的加油站、零售商和消費者，稅務成本相對較低。同時由于是從量計征，燃油稅稅負不會隨燃油價格的波動而變化，只會隨著消費燃油數(shù)量的變化而變化，體現(xiàn)了多用路者多交稅的原則；享受燃油稅政策優(yōu)惠的范圍大致相同。對特定人群農民、特殊行業(yè)林業(yè)、采礦業(yè)和不使用公路設施的火車機車、船舶給予政策優(yōu)惠。同時通過對有利環(huán)保的燃油、燃氣品種給予低稅率優(yōu)惠，促進環(huán)境保護。

2.燃油稅制上的不同進行分析

加拿大和我國在稅收級次上不同。代齊(2009)發(fā)表的文章中提到，在加拿大，行政區(qū)內的公路維護建設、公路水路運輸、城市公共交通屬于省級政府的事權，按照事權財權相統(tǒng)一的原則，燃油稅為省級收入，由省政府統(tǒng)一安排支出使用。在我國，從中央、省、市到縣鄉(xiāng)，各級政府都經(jīng)辦交通事業(yè)，并且各級政府對交通事業(yè)投入的份額也不確定，所以我國燃油稅實行由中央與地方共享，中央再從其分享部分拿出一部分，用于地區(qū)間調劑，應該說這一設計有利于縮小地區(qū)間差異，是符合我國國情的，同時也避免了跨地區(qū)的燃油稅清算，減少了稅收成本。

加拿大對燃油稅的優(yōu)惠政策主要在稅務征收環(huán)節(jié)完成，通過對不同燃油品種按不同稅率征稅，特別是運用彩色燃油區(qū)分優(yōu)惠與非優(yōu)惠對象，簡捷明了易于稽查。而我國對燃油稅的稅收優(yōu)惠主要在財政再分配環(huán)節(jié)完成；收入再分配的內容不同。加拿大的燃油稅收入基本上是來五去五，在稅款征收的同時就按法定份額分配給各用款單位，使征收和分配一次完成。而我國燃油稅收入的再分配不僅包括了?？顚Ｓ玫慕ㄔO性支出，而且還要包括體現(xiàn)稅收優(yōu)惠的返還性支出、體現(xiàn)既得利益的補償性支出以及體現(xiàn)宏觀調控的轉移支付支出。我國沒有采用彩色燃油的辦法，主要是考慮到我國農業(yè)人口眾多，農業(yè)占國民經(jīng)濟的比重較大，如引入彩色燃油，其使用范圍和使用量會過大，而且燃油的漂染也要耗費一定的成本，監(jiān)管的難度也較大，如監(jiān)管不力會導致濫用彩色燃油、稅款大量流失等問題的出現(xiàn)。

（三）我國燃油稅與荷蘭燃油稅的差別分析

我國燃油稅才剛開始實施燃油稅種比較單一。王曉玲（2008）發(fā)表的文章中提到，由于燃料燃燒產(chǎn)生多種污染氣體，所以有的國家出于各方面的環(huán)境考慮，對燃油同時課征幾種稅。例如實行環(huán)境稅已經(jīng)30年的荷蘭，對燃油同時課征三種稅。一種稅為燃料消費稅，該稅是荷蘭實施的最大的環(huán)境稅種，課稅對象是重燃油、輕燃油、柴油、含鉛汽油和不含鉛汽油，該稅屬于間接環(huán)境稅，通過對燃油課稅，間接地影響排污量，其主要目的是取得稅收收益并將款項劃撥一般基金。1998年機動車燃料消費稅提高了118億荷蘭盾,這相當于全國總稅收收入的6.6%和國內生產(chǎn)總值的1.6%。荷蘭對燃油課征的第二種稅為燃料環(huán)境稅，該稅是1988年提出的，其目的是取代一系列針對具體產(chǎn)品征收的稅，這些產(chǎn)品稅的收入用于支付政府在環(huán)境方面的支出，1992年開始,燃料環(huán)境稅直接繳入一般基金，稅率是按照設計的碳含量和能源含量各決定50%的制度設計的，即每一種燃料稅稅率一半是由碳含量決定，一半由其能源含量決定,這種稅成為荷蘭的重要的碳稅。除汽油、輕燃油、柴油、重燃油外，煤、天然氣、煤氣、碳、液體燃料、氣體燃料也是燃料環(huán)境稅的課稅對象，而且只有這些產(chǎn)品被用作燃料時才納稅,被用作原料時是免稅的。

荷蘭對燃油課征的第三種稅是能源調節(jié)稅，該稅種是綠色稅制改革的產(chǎn)物，于1996年開始實施，主要目標是為了降低能源使用量，鼓勵節(jié)約能源。該稅是在降低公司所得稅和個人所得稅的基礎上實行的，納稅人僅為小規(guī)模的能源消費者，這是因為對燃料課征的其他稅已促使大規(guī)模工業(yè)消費者節(jié)約能源，另外考慮到較高能源稅對荷蘭制造商的貿易競爭力會有負面影響。列入該稅課稅對象的燃油有輕燃料油和供暖油,稅率的是按照建立歐盟二氧化碳/能源稅的指令第一稿的建議制定的，這個指令呼吁應當逐漸提高能源稅稅率，直到稅負達到每桶大約10美元。這些產(chǎn)品只有用作燃料時課稅，用于非燃料則免稅。該稅的一大特點是對每一課稅對象的使用量規(guī)定了征稅限度，超過限度允許退稅，具體限度為輕燃料油每年15900升，供暖油每年15300升。這種界限規(guī)定的目的主要是對小能源消費者征稅，同時政府通過降低個人所得稅的方式將稅款退還給商業(yè)納稅人，退還額是根據(jù)個人的能源使用量和可支配收入來確定的。

四、結論

燃油稅是作為我國整個“費該稅”的突破口來設計的，其主要是對養(yǎng)路費實行的全面清理，以實現(xiàn)規(guī)范收費管理和增加財政收入的目的，而未加強重視燃油稅對節(jié)省能源、緩解交通擁擠、保護環(huán)境方面的作用。因此希望能夠通過借鑒國際燃油課稅經(jīng)驗，在環(huán)境保護方面有所作為加強我國燃油稅在環(huán)境保護方面的作用。本文應用比較研究方法，通過對我國與美國、日本、加拿大、荷蘭等世界發(fā)達國家普遍實施并形成完整的征收體系的燃油稅的征收范圍、征收環(huán)節(jié)、稅率、優(yōu)惠政策等方面進行比較，提出取消對汽油、柴油課征的消費稅，對燃油稅課稅對象通過清潔程度劃分等級，更改燃油稅的征稅環(huán)節(jié)，把燃油稅劃為中央稅并形成各種專項基金，以及其他稅收政策對燃油稅支持的建議，以加強我國燃油稅對節(jié)省能源、緩解交通擁擠、保護環(huán)境方面的作用。通過燃油課稅縮減需求，從而達到減少污染并刺激使用清潔燃料的目的。

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