青年民間組織的生長困境與制度供給
——以高校學(xué)生社團規(guī)制為例

劉 俊 張 勤（鹽城師范學(xué)院，江蘇鹽城，224051）

青年民間組織的生長困境與制度供給
——以高校學(xué)生社團規(guī)制為例

劉 俊 張 勤（鹽城師范學(xué)院，江蘇鹽城，224051）

通過對高校學(xué)生社團運行現(xiàn)狀的調(diào)查和梳理，探究制約青年民間組織生長的合法性困境、行政干預(yù)過度、資源缺乏和內(nèi)部治理失范等四方面的現(xiàn)實困境，并針對制度供給不足提出應(yīng)對思路。

青年民間組織；規(guī)制；制度供給

國家治理范式轉(zhuǎn)換和社會結(jié)構(gòu)變遷的內(nèi)在動力催生了民間組織的勃興，其在市民社會孕育和促進社會和諧與有序方面發(fā)揮重要作用。然繁華側(cè)畔，民間組織生長阻滯依然清晰存在，民間組織量的增長并未伴隨質(zhì)的整體提升和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，民間組織提供的公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品遠無法支撐中國社會從“國家—市場”二元結(jié)構(gòu)向“國家—市場—非營利組織”的三元結(jié)構(gòu)的變遷。本文以高校學(xué)生社團規(guī)制為例，探討青年民間組織治理的制度供給偏差及其修正。

一、青年民間組織的生長態(tài)勢

民間組織在國內(nèi)學(xué)術(shù)話語體系里又常為學(xué)者們稱為“民間非營利組織”、“非營利組織”(NPO)、“非政府組織”(NGO)、“第三部門”等。本文中民間組織是指非公權(quán)主體志愿結(jié)合，獨立自主從事民間非營利活動的社會組織，在現(xiàn)行法律框架中包括社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會。青年民間組織是民間組織的下位概念。青年民間組織除具有民間組織的組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性等屬性外，還應(yīng)符合年齡特征，即其組織成員處于青年期。

根據(jù)民政部民間組織管理局提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截止2008年底，全國共有社會組織41.4萬個，比上年增長7.0%，與2001年的21.1萬個相比，數(shù)量更是激增近一倍。雖然由于制度供給不足等不利因素，青年民間組織的生長也面臨諸多困境，但即使忽略統(tǒng)計口徑差異，數(shù)據(jù)的變化也至少反映了當(dāng)代中國包括青年民間組織在內(nèi)的社會組織蓬勃發(fā)展的總體趨勢。青年民間組織數(shù)量和規(guī)模的迅速增長，一方面是民間組織對彌補“政府失靈”和“市場失靈”造成多元社會需求響應(yīng)的延遲和缺失發(fā)揮著不可替代的作用；另一方面隨著經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型和民主政治發(fā)展，中國政府開始從“全能政府”的角色中擺脫出來，大量政府職能轉(zhuǎn)由市場和社會承擔(dān)，也為民間組織提供了發(fā)展空間。

青年民間組織的主體是青年社團。筆者選擇高校學(xué)生社團作為青年民間組織研究的樣本的動因，一是高校學(xué)生社團成員為在籍大學(xué)生，具有青年組織年齡特征，且整體文化層次較高，有強烈的創(chuàng)新意識和權(quán)利意識；二是全國數(shù)千高校，每校僅正式學(xué)生社團就達數(shù)十甚至過百，就數(shù)量而言，其在青年民間組織中處于絕對的優(yōu)勢；三是高校長期受特別權(quán)力關(guān)系影響，學(xué)生社團管理中學(xué)校選擇為主導(dǎo)模式，制度供給偏差具有典型性。

二、青年民間組織的生長困境

青年民間組織的蓬勃發(fā)展日新月異，然而不利影響因素的存在亦不容忽視。筆者通過對不同高校學(xué)生社團運行現(xiàn)狀的調(diào)查和梳理，認為制約以高校學(xué)生社團為代表的青年民間組織生長的現(xiàn)實困境主要有四方面。

（一）合法性困境

合法性有“合法律性”和“正當(dāng)性”等不同的含義，本文主要從“合法律性”角度考察現(xiàn)行制度框架下青年民間組織的設(shè)立所面臨的困境。按照1989年國務(wù)院頒布并于1998年修訂的《社會團體登記管理條例》、1998年國務(wù)院頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、2004年頒布的《基金會管理條例》以及2000年民政部發(fā)布的《取締非法民間組織暫行辦法》，除免予登記的部分社會團體外，在民間組織管理部門的有效登記是青年民間組織合法性獲得的基本途徑，否則將不具合法性，屬于“非法民間組織”。由于嚴格許可主義的取向，我國民間組織管理實行“歸口登記、雙重負責(zé)、分級管理”的監(jiān)管制度，在掛靠單位、活動范圍、資產(chǎn)、場所等方面對民間組織設(shè)立條件的嚴格限制，大量的“非正式青年組織”、“青年自組織”無法跨越過高的設(shè)立門檻，而處以非法狀態(tài)或轉(zhuǎn)經(jīng)工商登記。按《社會團體登記管理條例》第3條第3款規(guī)定，高校學(xué)生社團是事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)本單位批準成立、在本單位內(nèi)部活動的團體，不在《社會團體登記管理條例》規(guī)定的登記范圍，也無需具備法人條件，為非法民間組織。然而現(xiàn)實中高校并未對學(xué)生社團的設(shè)立取放任的態(tài)度，甚至結(jié)合各校自身實際，參照國家有關(guān)規(guī)范，制定了更為嚴格的學(xué)生社團管理規(guī)定。眾多學(xué)生組織因不符合管理層價值取向，不能納入學(xué)生教育管理格局，沒有合適的掛靠單位和部門；已經(jīng)存在相同或相似類型的組織，甚至因為創(chuàng)立者個人條件的欠缺，而不能通過規(guī)定的申請成立程序。由于救濟制度的缺失，社團設(shè)立申請的駁回便意味著合法性不能獲得，從而就無法以學(xué)生社團的身份公開活動，其他相關(guān)權(quán)利和功能更無合法實現(xiàn)的可能。由于管理制度實施乏力，不少未獲設(shè)立許可的學(xué)生自組織便以非法狀態(tài)而存在，時刻處于被取締的風(fēng)險之中，另一方面因其游離于監(jiān)管之外又成為學(xué)校管理的隱憂。

（二）行政干預(yù)過度

民間性是民間組織的本質(zhì)屬性之一，民間組織設(shè)立的必要性就在于其可以運用民間力量提供政府無法提供的公共產(chǎn)品，做政府做不了或做不好的事。反觀高校學(xué)生社團，多具有官辦的成分，往往是由院校行政支持設(shè)立或授意設(shè)立，其設(shè)立多是對院校行政的某個具體任務(wù)或號召的響應(yīng)，而非如社團章程中所載明的基于社團成員自身的需求。濃烈的官方色彩所表征的民間性喪失，必然帶來自治性的喪失和行政的深度干預(yù)。行政管制涉及到社團的成立、重大決策、領(lǐng)導(dǎo)人的確定、財務(wù)管理甚至日?；顒拥拈_展，要求學(xué)生社團必須在指導(dǎo)老師的指導(dǎo)下開展活動且須經(jīng)掛靠單位許可。過度的行政干預(yù)極大消解了高校學(xué)生社團的創(chuàng)新欲和主動性，大量高校學(xué)生社團蛻變?yōu)樵盒Ｐ姓C構(gòu)的延伸，成為行政功能實現(xiàn)的工具。青年民間組織實然的“被組織”狀態(tài)是對應(yīng)然的“自組織”狀態(tài)的反動，此時的青年民間組織很難再承擔(dān)彌補因“政府失靈”導(dǎo)致的公共產(chǎn)品供給不足的社會期待。

（三）資源缺乏

高校學(xué)生社團民間性、獨立性的喪失必然導(dǎo)致對行政資源強烈的依賴，而對于高校而言更多地將社團活動視為有益的補充，認為學(xué)生社團需求的響應(yīng)無關(guān)全局，也不是關(guān)系學(xué)校建設(shè)和發(fā)展的重點，故院校行政不可能將更多的資源投放給學(xué)生社團，更遑論未經(jīng)登記的非正式組織了。高校學(xué)生社團的日常運行費用，除有限的院校和少量的會費之外，只能爭取社會力量的支援，但由于其屬于單位內(nèi)部非法人團體，獨立法律人格的不健全，社會影響力和信任度低，阻礙了其社會資源的獲得，社團的活力和功能發(fā)揮受到限制，不能滿足社團成員的需求，社團規(guī)模壓縮不可避免，有些淪為空殼社團或自然消亡。

（四）內(nèi)部治理失范

章程是高校登記必備的要素，所有正式的學(xué)生社團都有通過審核的內(nèi)部規(guī)范，但由于過度的行政干預(yù)，內(nèi)部治理為外部行政干預(yù)所替代，社團事務(wù)不公開，會員監(jiān)督乏力，社團往往由管理部門認可的少數(shù)負責(zé)人實際掌控，社團章程被束之高閣，章程所規(guī)定的社團成員民主參與的權(quán)利和程序也被虛置。由于內(nèi)部管理失范，不少學(xué)生社團不再是指向成員需要的私組織，而變成類似于學(xué)生干部的官僚機構(gòu)，響應(yīng)上級管理部門和掛靠單位的指令成為其工作內(nèi)容，學(xué)生干部身份的獲得和綜合測評的加分等成為學(xué)生參與社團活動的功利目標，民間組織的內(nèi)部性與外部性發(fā)生嚴重錯位。

三、青年民間組織生長制度需求與回應(yīng)

新制度主義認為，在決定一個國家經(jīng)濟增長和社會發(fā)展方面，制度具有決定性的作用。制度是一種特殊產(chǎn)品，制度供給就是為規(guī)范人們的行為而提供的法律、倫理或經(jīng)濟的準則或規(guī)則。制度均衡要求制度供給必須與制度的需求相適應(yīng)。制度的需求是指當(dāng)行為者的利益要求在現(xiàn)有制度下得不到滿足時產(chǎn)生的對新的制度的需要。民間組織的制度需求，就是回答民間組織存在和發(fā)展的必要性的問題。青年民間組織的生長狀態(tài)取決于包括資源、技術(shù)、能力等在內(nèi)的綜合因素，但筆者認為最關(guān)鍵的是對青年民間組織生長制度需求的積極回應(yīng)，有效增進制度供給。

新制度經(jīng)濟學(xué)認為，人們之所以需要民間組織，主要是它能降低生產(chǎn)者與消費者、消費者之間以及公民與政府之間的交易費用，民間組織可以通過非市場交易的方式實現(xiàn)市場交易的目標。美國經(jīng)濟學(xué)家伯頓·韋斯布羅德（Burton A. Weisbrod）在1974年最早提出政府失靈和市場失靈理論，他認為在民主社會中，政府提供的公共物品由于民主制政府特定的運作邏輯（民主制的投票決策方式）往往反映了中位選民的需求，而不能滿足其他選民的需求，從而導(dǎo)致“政府失靈”，而市場對利潤的追逐的固有局限性使市場中的營利組織在公共物品生產(chǎn)方面只愿選擇有利可圖的一部分，從而又導(dǎo)致了“市場失靈”?！罢ъ`”和“市場失靈”為民間組織的介入公共物品生產(chǎn)提供了前提條件［1］。薩拉蒙則認為非營利組織先于政府出現(xiàn)，政府是非營利組織“志愿失靈”后的衍生性制度，二者是主次關(guān)系，由于二者在資金來源、運作方式、組織結(jié)構(gòu)和成本等方面的優(yōu)勢互補，才使得政府與非營利組織之間建立起合作伙伴關(guān)系［2］。反觀中國民間組織，眾多合法的民間組織具有官方背景，帶有濃重的權(quán)力運作的痕跡，民間組織與公權(quán)力因血緣產(chǎn)生的曖昧的親密關(guān)系，幻化出淪為社會資本交易和公權(quán)尋租載體的民間組織異樣的繁榮。西方關(guān)于民間非營利組織制度需求的理論學(xué)說，雖然對當(dāng)下中國官民二重性為主色調(diào)的民間組織現(xiàn)狀缺乏解釋力，但其對青年民間組織管理制度變遷的借鑒作用卻不應(yīng)全盤否定。通過適當(dāng)?shù)闹贫劝才?，對制度需求予以有效回?yīng)，勢必將推進青年民間組織的健康發(fā)展。筆者認為面對前述四方面困境，青年民間組織規(guī)制應(yīng)建立完善如下制度：

第一，寬嚴相濟的青年民間組織設(shè)立制度。實現(xiàn)青年民間組織的“官退民進”，從設(shè)立制度而言，一方面要寬，打破進入壁壘，由義務(wù)本位的組織進路轉(zhuǎn)向權(quán)利本位的行為進路，改預(yù)防制為追懲制，由現(xiàn)行雙重管理體制逐步過渡到單重許可，直至承認非法人社團和未登記社團的合法性地位，通過降低門檻放棄主動對立，使眾多被同時排除在登記許可和組織監(jiān)管之外的青年民間組織，得以合法身份公開活動，并主動接受監(jiān)管，擴大民間組織監(jiān)管的覆蓋面，同時也充分保障公民結(jié)社自由權(quán)利的實現(xiàn)。另一方面要嚴，對缺乏民間性的官辦社團的設(shè)立要嚴格限制，官辦民間組織在涉及公權(quán)行使的時候，應(yīng)以行政主體視之，按照行政法治的原則對其進行立法監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督，防范在民間組織外衣的掩蔽下的公權(quán)力濫用，保護相對人權(quán)利。對特殊性質(zhì)的社團如政治性社團，或章程中明確危及國家安全民族統(tǒng)一的要嚴格限制。

第二，適度干預(yù)的青年民間組織行為監(jiān)管制度。維護結(jié)社自由是捍衛(wèi)私人事務(wù)的意思自治和契約自由，這不應(yīng)排斥對青年民間組織行為的監(jiān)管。結(jié)社自由是憲法對公民自組織權(quán)利的確認，是對私權(quán)利的維護，然而私權(quán)利的行使不得侵犯他人的私權(quán)利和公共利益。公民自組織并不都發(fā)揮積極的作用，如壟斷性組織對公共資源的獨占，群體優(yōu)勢地位造成的不平等，組織權(quán)力的濫用，更甚者如犯罪組織對公共安全的威脅，以及通過青年民間組織的運作偷逃稅收和侵吞公益資產(chǎn)。結(jié)社自由的維護和青年民間組織行為的監(jiān)管不可偏廢。適度干預(yù)制度清晰界定青年民間組織自治和行政監(jiān)管的范圍和內(nèi)容，設(shè)立監(jiān)管程序，實現(xiàn)保障公民權(quán)與有效監(jiān)管的雙向平衡。

第三，良性競爭促進制度。有序健康的競爭是促進青年民間組織提升效能的動力，應(yīng)逐步分類放開現(xiàn)行管理制度中同一區(qū)域中相同或相似青年民間組織設(shè)立的限制，通過引入良性競爭，激勵青年民間組織加強組織能力建設(shè)，完善內(nèi)部管理運行水平，提高供給效率，從而提高組織的公信度和滿意度。

第四，公共決策的參與制度。理性的參與是公民作為共同體的成員積極參與權(quán)力運行的主體性意識的實踐。應(yīng)通過完善公共決策的參與制度，鼓勵青年民間組織及其成員，公開利用理性，參與公共協(xié)商，增進社會和諧。

第五，私人公益活動的援助制度。通過稅收優(yōu)惠和財政援助、購買服務(wù)、提供物質(zhì)和技術(shù)利益扶持幫助青年民間組織開展公益性活動。

［1］ 田凱.國外非營利組織理論述評［J］.學(xué)會，2004（10）.

［2］ 陸道生，王慧敏，畢呂貴.非營利組織企業(yè)化運作的理論和實踐［M］.上海人民出版社，2004.

LIU Jun，ZHANG Qin

Based on the research and combing of the present running situation of the college student association，this paper investigates four aspects of realistic predicament:legitimacy dilemma，excess administrative intervention，insufficient resources，and loss of norms of internal corporate governance which restrict the development of youth NGO，and finally proposes some countermeasures for the shortage of institutional supply.

youth NGO:regulation:institutional supply

G645.57

A

共青團中央青少年和青少年工作研究規(guī)劃研究課題（2008GH114）；2010年度江蘇省青少年和青少年工作研究課題

劉俊（1973），男，碩士，講師，研究方向為憲法學(xué)與行政法學(xué)、思想政治教育學(xué)。