山東省水利基建資金管理現(xiàn)狀與對策

雷淑萍

（山東省水利廳，山東 濟(jì)南 250013）

近年來，隨著我國投資體制和財(cái)政各項(xiàng)改革的不斷深入，水利基本建設(shè)項(xiàng)目資金管理體制和具體的管理方式發(fā)生了重大改變。為了規(guī)范和加強(qiáng)水利基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理，分析全省水利基建資金管理現(xiàn)狀及存在的問題，研究制定符合山東實(shí)際的水利資金管理辦法十分必要。

1 山東省水利基建資金管理現(xiàn)狀

1.1 水利基建資金管理方式

財(cái)政支付制度改革后，水利建設(shè)資金的撥付方式由原來的經(jīng)主管部門自上而下逐級撥付管理，變?yōu)橛墒∝?cái)政直接逐級撥付至市、縣財(cái)政部門，由財(cái)政部門經(jīng)過國庫集中支付撥至項(xiàng)目法人賬戶，實(shí)行財(cái)政集中核算的市縣，資金由財(cái)政部門撥付至財(cái)政會(huì)計(jì)核算中心進(jìn)行核算。

1.2 會(huì)計(jì)核算情況

國家重點(diǎn)工程由省水利廳組建項(xiàng)目法人，均設(shè)有專門的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)和財(cái)務(wù)人員,開設(shè)專門的銀行賬戶，并按照銀行賬戶管理規(guī)定在省財(cái)政廳國庫處備案，會(huì)計(jì)核算均由項(xiàng)目法人進(jìn)行獨(dú)立核算。

由市縣組織實(shí)施的水利項(xiàng)目，組建項(xiàng)目法人多為臨時(shí)機(jī)構(gòu)，設(shè)有財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，有專門的財(cái)務(wù)人員，大多數(shù)項(xiàng)目多為主管部門的財(cái)務(wù)人員或直屬單位的財(cái)務(wù)人員兼職。

由市縣組建項(xiàng)目法人的銀行賬戶開設(shè)情況：一是項(xiàng)目法人單位開設(shè)專門銀行賬戶按項(xiàng)目進(jìn)行核算；二是項(xiàng)目法人不開設(shè)銀行賬戶，由財(cái)政部門成立集中會(huì)計(jì)核算中心來管理資金，據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，山東省16個(gè)市（不含青島）中有10個(gè)市地財(cái)政部門成立市級或縣級會(huì)計(jì)核算中心；三是項(xiàng)目法人不開設(shè)銀行賬戶，由財(cái)政部門實(shí)行國庫直接支付，款項(xiàng)直接支付到施工企業(yè)和供貨商；四是項(xiàng)目法人不開設(shè)專門賬戶，和事業(yè)單位的基本賬戶混合使用。

1.3 財(cái)政部門審查造價(jià)和財(cái)政評審情況

省財(cái)政廳尚未對省屬單位實(shí)施的項(xiàng)目逐一進(jìn)行審查和評審，省財(cái)政投資評審中心每年根據(jù)工作計(jì)劃選取部分項(xiàng)目進(jìn)行投資評審。

市縣財(cái)政部門對水利基建項(xiàng)目工程造價(jià)、竣工財(cái)務(wù)決算進(jìn)行審查和評審，對項(xiàng)目造價(jià)審查、結(jié)算和財(cái)政評審，各地財(cái)政部門開展審查和評審情況各不相同。

2 當(dāng)前水利基建資金管理存在的主要問題

1）水利主管部門對水利基本建設(shè)資金的監(jiān)管弱化，建設(shè)資金到位情況透明度較低，財(cái)務(wù)信息報(bào)送的渠道不暢。目前，水利基本建設(shè)支出預(yù)算下達(dá)方式是由省財(cái)政層層下達(dá)至市、縣財(cái)政，無定期財(cái)務(wù)信息報(bào)送制度，省、市級水利主管部門對預(yù)算的下達(dá)情況不能及時(shí)掌握，造成資金監(jiān)管上的被動(dòng),資金監(jiān)管趨于弱化。現(xiàn)行建設(shè)資金撥付形式透明度低，易造成基層財(cái)政滯留、挪用省及省以上資金用于平衡預(yù)算等，不利于地方自籌資金的及時(shí)、足額到位。

2）財(cái)政部門對項(xiàng)目實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算，項(xiàng)目法人不進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，對基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算造成諸多不利影響。根據(jù)國家現(xiàn)行政策規(guī)定，項(xiàng)目法人是建設(shè)資金籌集、管理、使用的責(zé)任主體，財(cái)政部門負(fù)責(zé)對建設(shè)資金管理使用的監(jiān)督。但財(cái)政結(jié)算中心以報(bào)帳、控制資金支出代替對建設(shè)資金管理使用的監(jiān)督，沒有真正起到對建設(shè)資金使用管理的監(jiān)督作用。建設(shè)資金支付除項(xiàng)目法人按照基本建設(shè)程序?qū)徍送?，還需層層審批程序，不同程度影響工程建設(shè)進(jìn)度。多數(shù)財(cái)政結(jié)算中心不執(zhí)行基本建設(shè)會(huì)計(jì)制度，設(shè)置“流水帳”，不能夠按照項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容核算各單項(xiàng)工程成本，建設(shè)資金與其他資金混存，銀行存款利息無法區(qū)分到項(xiàng)目，產(chǎn)生的利息收入不能按規(guī)定沖減項(xiàng)目建設(shè)工程成本，不編制竣工財(cái)務(wù)決算，給核定新增資產(chǎn)價(jià)值帶來困難，也給國家審計(jì)和稽察等監(jiān)督工作帶來不便。

3）基本建設(shè)項(xiàng)目涉及政策規(guī)定繁雜，政出多門問題突出，急待解決。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，國家投資體制、財(cái)政管理體制和審計(jì)監(jiān)督體系都進(jìn)行了一系列改革。但部門間的改革不配套，政出多門的問題突出，項(xiàng)目法人執(zhí)行規(guī)定難，給項(xiàng)目建設(shè)管理帶來許多問題。項(xiàng)目法人對建設(shè)項(xiàng)目所涉及的所有政策、法規(guī)、制度、規(guī)定等都應(yīng)無條件執(zhí)行，由于對同一事項(xiàng)不同部門有不同要求，甚至同一部門對同一事項(xiàng)還有不一致的規(guī)定，項(xiàng)目法人執(zhí)行規(guī)定難。

4）地方配套資金不能足額到位，影響工程竣工財(cái)務(wù)決算的編制。因地方自籌資金不能足額到位，造成工程尾工量大、有的甚至成為“半拉子”工程，竣工財(cái)務(wù)決算不能及時(shí)開展，不能組織工程竣工驗(yàn)收。

5）基本建設(shè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱，會(huì)計(jì)人員職能得不到發(fā)揮。項(xiàng)目法人大都是臨時(shí)機(jī)構(gòu)，工作人員由有關(guān)單位抽調(diào)組成，基本建設(shè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員不夠穩(wěn)定、崗位風(fēng)險(xiǎn)大。部分項(xiàng)目內(nèi)部制度不健全，會(huì)計(jì)記賬憑證填制不合規(guī)，會(huì)計(jì)科目使用和會(huì)計(jì)賬簿登記不規(guī)范，取得原始發(fā)票內(nèi)容不完整、不正確，甚至是假發(fā)票，原始憑證附件不全；會(huì)計(jì)賬簿設(shè)置與批復(fù)項(xiàng)目概算內(nèi)容不能科學(xué)對應(yīng)，給單項(xiàng)工程成本核算、竣工財(cái)務(wù)決算帶來不便；工程價(jià)款結(jié)算不及時(shí)、不規(guī)范，個(gè)別項(xiàng)目使用大宗現(xiàn)金支付工程款。項(xiàng)目完成后，人員基本解散，不能及時(shí)編制財(cái)務(wù)決算，有的編制也很簡單，驗(yàn)收完成后，資產(chǎn)移交工作基本沒有進(jìn)行。

3 對策建議

針對以上問題，為進(jìn)一步強(qiáng)化水利基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理，提出以下建議：

1）深化財(cái)政體制改革，完善配套措施，實(shí)現(xiàn)建設(shè)資金管理規(guī)范化、科學(xué)化。各級各部門要進(jìn)一步增強(qiáng)對建設(shè)資金支付管理的責(zé)任感，對建設(shè)資金管理方式實(shí)施進(jìn)一步改革，從資金支出預(yù)算的下達(dá)、資金列支級次、資金劃撥方式、資金使用管理責(zé)任主體、資金使用管理監(jiān)督責(zé)任主體、財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算體系等方面實(shí)施改革。資金管理改革要以方便資金管理、落實(shí)有關(guān)方責(zé)任為前提，以避免或減少違規(guī)違紀(jì)問題、提高資金使用效益為目的，以建立、健全、理順、深化資金管理政策法規(guī)為突破口，建立完整、高效、協(xié)調(diào)的管理體系，努力實(shí)現(xiàn)建設(shè)資金管理規(guī)范化、科學(xué)化。

2）完善和規(guī)范國庫集中收付制度改革，實(shí)現(xiàn)財(cái)政會(huì)計(jì)核算中心向國庫支付中心的轉(zhuǎn)換。盡快將建設(shè)資金交還項(xiàng)目法人核算，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部“三不變”原則；財(cái)政部門要完善和規(guī)范國庫集中收付制度改革，堅(jiān)持監(jiān)管和效率并重的原則。優(yōu)化資金支付程序、減少審批環(huán)節(jié)，取消基層財(cái)政部門自行增加的不符合規(guī)定的審批手續(xù)。按照國庫集中支付要求，將項(xiàng)目單位納入國庫單一賬戶體系，設(shè)立零余額賬戶、單獨(dú)設(shè)帳核算，嚴(yán)格工程價(jià)款結(jié)算等資金支付程序，減少資金支付中間環(huán)節(jié)、杜絕大額使用現(xiàn)金支付現(xiàn)象，確保資金安全；明確財(cái)政部門與項(xiàng)目建設(shè)單位的責(zé)權(quán)關(guān)系，認(rèn)真執(zhí)行基本建設(shè)有關(guān)法律法規(guī)，維護(hù)項(xiàng)目法人的合法權(quán)益，分清責(zé)任，各司其職，各負(fù)其責(zé)。項(xiàng)目法人是工程建設(shè)的責(zé)任主體，對工程建設(shè)的全過程負(fù)責(zé)。財(cái)政部門對建設(shè)資金的安全有效使用實(shí)施監(jiān)督。

3）理順基本建設(shè)政策、法規(guī)體系，促進(jìn)協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。國家應(yīng)對水利基本建設(shè)項(xiàng)目從前期工作到工程竣工驗(yàn)收交付使用過程中涉及政策、法規(guī)體系進(jìn)行理順，各個(gè)行業(yè)的政策、法規(guī)、制度應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，避免政出多門、法規(guī)不一致的現(xiàn)象發(fā)生。項(xiàng)目法人在項(xiàng)目建設(shè)管理中應(yīng)當(dāng)有據(jù)可查，有據(jù)可依，政策統(tǒng)一，從而提高項(xiàng)目法人的工作效率，加快水利工程建設(shè)進(jìn)度。

4）盡快改革、完善基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算體系，規(guī)范項(xiàng)目財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)行為。根據(jù)基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算的特點(diǎn)和財(cái)政改革的實(shí)際，實(shí)施基本建設(shè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)配套改革，充實(shí)、調(diào)整、完善基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定，建立科學(xué)、完整的會(huì)計(jì)核算體系?；窘ㄔO(shè)成本按權(quán)債發(fā)生制原則進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，使工程量投資完成額、工程價(jià)款結(jié)算、財(cái)務(wù)投資完成額相統(tǒng)一，避免因工程價(jià)款結(jié)算不及時(shí)而出現(xiàn)財(cái)務(wù)投資完成額不能真實(shí)反映工程量投資完成額的情況；建設(shè)項(xiàng)目不論投資級次、資金性質(zhì)，一個(gè)項(xiàng)目編制一套會(huì)計(jì)報(bào)表，完整地反映一個(gè)項(xiàng)目的投資計(jì)劃、資金到位、資金性質(zhì)、基本建設(shè)支出、資金結(jié)存等財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)全貌；大中型建設(shè)項(xiàng)目的項(xiàng)目法人，在工程建設(shè)期間經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)作為臨時(shí)事業(yè)法人的，應(yīng)進(jìn)行法人登記、辦理組織機(jī)構(gòu)代碼證、實(shí)行政府采購、辦理正常銀行開戶等。