公民參與環(huán)境決策的理論基礎(chǔ)探析*

沈海軍

(汕頭大學(xué)，廣東 汕頭 515063)

公民參與環(huán)境決策是國際社會公認(rèn)的解決環(huán)境問題的重要原則，也是從根本上遏制環(huán)境惡化的有效途徑。早在1992年，世界環(huán)境與發(fā)展大會通過的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第十項(xiàng)就倡議:“環(huán)境問題最好是在全體有關(guān)市民的參與下，在有關(guān)級別上加以處理。各國應(yīng)通過廣泛提供資料來便利及鼓勵(lì)公眾的認(rèn)識和參與，讓人人都能有效地使用司法和行政程序，包括補(bǔ)償和補(bǔ)救程序?！痹谖覈?，也先后出臺了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等一系列法律法規(guī)，確立了公民參與環(huán)境決策的制度。但在實(shí)踐中，公民參與環(huán)境決策面臨著參與意識不強(qiáng)、參與渠道不足、參與面過窄、缺乏回應(yīng)力、制度化程度低等問題。造成公民不能有效參與環(huán)境決策的原因是多方面的，但其中一個(gè)重要原因就是國內(nèi)學(xué)術(shù)界對這一問題的研究不夠深入、系統(tǒng)，沒有充分挖掘公民參與環(huán)境決策的理論基礎(chǔ)，從理論上論證其合理性和正當(dāng)性，導(dǎo)致政府和公民都對公民參與環(huán)境決策的意義和價(jià)值缺乏深刻的理解。本文擬從哲學(xué)、法理學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等角度對公民參與環(huán)境決策的理論基礎(chǔ)作一探討。

一、哲學(xué)基礎(chǔ):“以人為本”的科學(xué)發(fā)展理論

科學(xué)發(fā)展觀是指導(dǎo)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的科學(xué)理論，也是全黨全社會必須長期堅(jiān)持的指導(dǎo)思想。它的基本內(nèi)涵是“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展”，堅(jiān)持“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的要求”。其中以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心。它要求要始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，尊重人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，保障人民各項(xiàng)權(quán)益，走共同富裕道路，促進(jìn)人的全面發(fā)展，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。體現(xiàn)在環(huán)境決策問題上，以人為本就是要堅(jiān)持環(huán)境問題的解決必須以人的價(jià)值為尺度，弘揚(yáng)人的主體性，關(guān)注人的需要和人的權(quán)利。

首先，弘揚(yáng)人的主體性，就是要通過公民的政治參與，有效地影響環(huán)境決策，在環(huán)保實(shí)踐中彰顯人的能動(dòng)性、自主性和自為性。它一方面需要政府完善公民參與機(jī)制，拓寬公民參與環(huán)境決策的渠道，為公民參與活動(dòng)提供政策支持和制度保障;另一方面，要求公民不斷提高參與意識，積極參與環(huán)境決策的整個(gè)過程，敢于發(fā)表自己的主見，勇于表達(dá)自己的合理訴求。

其次，關(guān)注人的需要就是要承認(rèn)、肯定和尊重人的各種需要，包括社會交往的需要、政治認(rèn)同的需要、政治參與的需要和全面發(fā)展的需要。需要是人的本性，是促使人們積極從事各項(xiàng)活動(dòng)的內(nèi)在動(dòng)力。人的需要是多方面的，具有豐富性。人的需要的豐富性是“人的本質(zhì)力量的新的證明和人的本質(zhì)的新的充實(shí)”［1］。人除了生活需要外，還有參與環(huán)境決策等國家政治生活的需要、促進(jìn)自身全面發(fā)展的需要，因?yàn)椤叭祟愒诒拘陨弦舱钦蝿?dòng)物”［2］。

最后，生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是人的基本權(quán)利，關(guān)注人的權(quán)利關(guān)鍵是要重視人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。由于生態(tài)環(huán)境的破壞直接危害到公眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為避免環(huán)境問題的惡化，更好地維護(hù)自己的切身利益，保障其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，每一個(gè)公民必須盡可能地參與環(huán)境決策。因?yàn)楣竦沫h(huán)境利益既有共同性，也有差異性，“每個(gè)人或任何一個(gè)人的權(quán)利和利益，只有當(dāng)有關(guān)的人本人能夠并習(xí)慣于捍衛(wèi)它們時(shí)，才可免于被忽視?！保?］

二、法理學(xué)基礎(chǔ):環(huán)境權(quán)理論

環(huán)境權(quán)是公眾參與環(huán)境決策的法理基礎(chǔ)和權(quán)利基礎(chǔ)。環(huán)境權(quán)的提出是與生態(tài)環(huán)境破壞的加劇、人們環(huán)境意識和權(quán)利意識的提高密切相關(guān)的。長期以來，西方各國受“人類中心主義”思想的影響，為發(fā)展經(jīng)濟(jì)和最大限度地攫取經(jīng)濟(jì)利益，對環(huán)境進(jìn)行掠奪式開發(fā)和利用，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量不可逆轉(zhuǎn)地惡化。環(huán)境問題不僅嚴(yán)重制約了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且直接威脅到人類的生存。這促使人們對已有的環(huán)境政策和環(huán)境觀念進(jìn)行重新審視和反思，逐漸在環(huán)境權(quán)問題上形成共識。1960年，原德意志聯(lián)邦共和國的一位醫(yī)生首先提出了環(huán)境權(quán)的主張。當(dāng)時(shí)他向“歐洲人權(quán)委員會”提出控告，認(rèn)為有人往北海傾倒放射性廢物的行為違反了《歐洲人權(quán)條約》中關(guān)于保障清潔衛(wèi)生的環(huán)境的規(guī)定。接著，于1970年，美國學(xué)者Joseph Sax教授在《密歇根法律評論》上發(fā)表一篇題為《自然資源法中的公共信托理論:有效的司法干預(yù)》的重要論文，首次提出“自然資源的公共信托”的概念。他在文中指出，清新、健康的環(huán)境是大自然賜予人類的禮物，它們具有公共性，應(yīng)當(dāng)屬于全體人民，而政府是公共自然資源的信托受托人，賦有維持和保護(hù)自然環(huán)境的職責(zé)。Joseph Sax教授說:“陽光、水、野生動(dòng)植物等環(huán)境要素是全體公民的共有財(cái)產(chǎn);公民為了管理它們的共有財(cái)產(chǎn)，而將其委托給政府，政府與公民從而建立起信托關(guān)系。”［4］以“公共信托理論”為依據(jù)，Joseph Sax系統(tǒng)論證了環(huán)境權(quán)的法律性質(zhì)，提出了公民享有環(huán)境權(quán)的理論。后來，日本學(xué)者進(jìn)一步發(fā)展了環(huán)境權(quán)理論，明確提出環(huán)境權(quán)就是“為了保護(hù)環(huán)境不受破壞，我們有支配環(huán)境和享受良好環(huán)境的權(quán)利;基于此項(xiàng)權(quán)利，對于那些污染環(huán)境、妨害或?qū)⒁梁ξ覀兊氖孢m生活的作為，我們享有請求排除妨害以及請求預(yù)防此種妨害的權(quán)利”［5］。

隨著全球環(huán)境問題的日趨嚴(yán)重，這些理論主張也逐漸得到國際社會的認(rèn)可，國際法和許多國家的法律紛紛確認(rèn)了環(huán)境權(quán)。按照環(huán)境權(quán)理論，環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)新型人權(quán)，是指特定的主體對環(huán)境資源所享有的法定權(quán)利。對公民來講，就是享有在安全和舒適的環(huán)境中生存和發(fā)展的權(quán)利，主要包括優(yōu)良環(huán)境享有權(quán)、惡化環(huán)境拒絕權(quán)、環(huán)境知情權(quán)和環(huán)境參與權(quán)。其中，公民參與環(huán)境決策、行使環(huán)境參與權(quán)是實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)的關(guān)鍵。只有動(dòng)員和依靠大多數(shù)乃至全體公民關(guān)心、參與環(huán)境管理，保障公民的知情權(quán)，讓公民對環(huán)境有影響的重大的決定充分自由地發(fā)表意見、參與討論和決策，才能有效制約政府的自由裁量權(quán)，確保政府公正、合理地行使公共權(quán)力，提高決策的科學(xué)性與準(zhǔn)確性，增加公民對行政機(jī)關(guān)的環(huán)境決策認(rèn)同度，減少公眾與政府之間的沖突，實(shí)現(xiàn)真正有效的環(huán)境治理。

三、政治學(xué)基礎(chǔ):參與式民主理論

公民參與環(huán)境決策是公民直接參與國家政治生活的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是參與式民主理論在環(huán)境管理和保護(hù)事務(wù)中的實(shí)際應(yīng)用。參與式民主理論是當(dāng)代西方的一種重要民主理論，其代表人物有漢娜·阿倫特、卡羅爾·佩特曼、麥克弗森等?！皡⑴c式民主理論的核心概念是公民參與，強(qiáng)調(diào)公民的政治參與，主張通過公民對公共事務(wù)的共同討論、共同協(xié)商、共同行動(dòng)解決共同體的公共問題。這是參與式民主的根本特征，它區(qū)別于代議制民主中公民只是在投票、選舉中的參與?！保?］參與式民主理論認(rèn)為，傳統(tǒng)的代議制民主在“真正的民主治理”方面做得相當(dāng)不夠。它排斥公民參與，使公民無法實(shí)現(xiàn)自治，有違民主政治的基本原則，導(dǎo)致精英政治和寡頭政治，造成公共善的缺失。譬如，在環(huán)境決策上，忽視公民參與，必然使公眾對環(huán)保工作的監(jiān)督和支持作用不能有效發(fā)揮，導(dǎo)致環(huán)境決策可能偏離公共目標(biāo)，特別是少數(shù)政治精英還可能利用手中的環(huán)境決策權(quán)和控制權(quán)謀取私利，損害公民的環(huán)境利益，惡化生態(tài)環(huán)境。因此，為保證社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，“在環(huán)境和發(fā)展這個(gè)較為具體的領(lǐng)域，需要新的參與方式，包括個(gè)人、群組和組織需要參與環(huán)境影響評價(jià)程序以及了解和參與決策，特別是那些可能影響到他們生活和工作的社區(qū)的決策。”［7］公民只有積極參與環(huán)境治理，尤其是參與環(huán)境決策過程，才能更好地維護(hù)自身的正當(dāng)權(quán)益，避免環(huán)境權(quán)益受到不法侵害。公民參與環(huán)境決策的重要性，除了維護(hù)自身的正當(dāng)權(quán)益外，還表現(xiàn)為，它可以實(shí)現(xiàn)公民平等的決策權(quán)，提高公民個(gè)人自由的價(jià)值，增進(jìn)公共幸福，“沒有對公共權(quán)力的參與與分享，就無所謂幸?；蜃杂??！保?］所以，在環(huán)境決策領(lǐng)域，擴(kuò)大公民的政治參與，使公民獲得更多的機(jī)會去實(shí)踐民主，對凸顯民主的本義和實(shí)現(xiàn)民主的價(jià)值尤為必要。

另外，公民參與環(huán)境決策，可以在實(shí)踐中教育公民，提高公民的環(huán)境保護(hù)意識和責(zé)任意識，增進(jìn)公民民主參政的經(jīng)驗(yàn)和技能，提升公民在國家政治生活、社會生活中的地位和影響力，也有利于環(huán)境決策的順利實(shí)施。因?yàn)楣駞⑴c的“主要功能是教育功能，最廣義的教育功能，包括心理方面和民主技能、程序的獲得。這樣就不存在關(guān)于穩(wěn)定參與制度的特殊性，通過參與過程的教育功能，參與制度可以維持下去。參與活動(dòng)發(fā)展和培育了這一制度所需要的品質(zhì)，個(gè)人的參與越是深入，他們就越具有參與能力。關(guān)于參與的相對次要的假設(shè)認(rèn)為，參與具有整合性的功能，參與有助于人們接受集體決策”［9］。

四、管理學(xué)基礎(chǔ):公民治理理論

公民參與環(huán)境決策是實(shí)現(xiàn)公民治理的內(nèi)在要求，也是公民治理理論針對新公共管理理論的缺失進(jìn)行反思后的一種回應(yīng)。20世紀(jì)70年代興起的新公共管理理論雖然極大地推動(dòng)了西方國家政府公共管理的發(fā)展，但環(huán)境決策中的公民參與并沒有得到應(yīng)有的重視。因?yàn)?，在新公共管理理論中，政府以顧客需求為?dǎo)向，把公民降低為一般的消費(fèi)者，其所制定的環(huán)境政策不是為了滿足所有公民的需要，而是為了滿足作為顧客的公民需要。公民參與更多的是為政府制定環(huán)境政策提供所需的被動(dòng)的、單向的回應(yīng)。并且政府官員的目標(biāo)是追求政府績效，往往將公民環(huán)境權(quán)益、公共責(zé)任、社會公平正義置之度外。20世紀(jì)90年代后期，一些西方學(xué)者對新公共管理理論過于強(qiáng)調(diào)政府績效而忽視其他公共價(jià)值的做法表示不滿，認(rèn)為它深化了自私自利的個(gè)人主義缺陷，因而強(qiáng)調(diào)公民積極參與環(huán)境決策等公共治理的必要性，倡導(dǎo)“以公民為中心”的公民治理理論。

公民治理理論認(rèn)為:“公民參與是公民治理理論的重要制度設(shè)計(jì)，在實(shí)踐中它也是公民治理的核心機(jī)制。公民參與的過程乃是現(xiàn)代公民充分張揚(yáng)個(gè)性、主張權(quán)利、發(fā)揮能動(dòng)性和實(shí)現(xiàn)主體性的過程，具備現(xiàn)代公民意識和健全的公民資格的公民被賦予了中心和主體的地位。在公民治理理論看來，公民資格是實(shí)現(xiàn)公民治理的根基或基石?！保?0］因此，公民治理理論要求公民以“積極的公民”資格參與環(huán)境決策，在與政府部門彼此合作、相互依存的環(huán)境中分享環(huán)境決策權(quán)，共同管理環(huán)境事務(wù)。公民治理理論表明，公民參與環(huán)境決策的過程，也是公民主張環(huán)境權(quán)利、發(fā)揮能動(dòng)性和實(shí)現(xiàn)主體性的過程，它有助于消除民眾對環(huán)境管理事務(wù)的疏離感，培育“積極的公民”，使公民、公共官僚與政治精英之間形成合作伙伴關(guān)系，讓公民在環(huán)境決策過程中能夠真正扮演積極而重要的角色。

在“公民治理模式”下，公民是具有公民意識和公民能力的“積極的公民”?！胺e極的公民”有別于“消極的公民”。所謂“積極的公民”，是指關(guān)注公共利益，通過積極主動(dòng)的政治參與，行使公民權(quán)利并履行公民義務(wù)、承擔(dān)公共責(zé)任的公民。“積極的公民”資格所應(yīng)具備的特征是:“積極地影響公共部門決策，充滿活力，關(guān)心公共利益。他們關(guān)注政府所追求的結(jié)果以及公共部門正在運(yùn)作的項(xiàng)目的狀況?！保?1］因此，為了充分發(fā)揮公民在環(huán)境決策中的主人翁地位和主體作用，培育“積極的公民”資格，實(shí)現(xiàn)公民對環(huán)境的自主治理，必須重新界定公民、政府官員在環(huán)境決策中的角色:公民成為環(huán)境決策的主體而非客體;政府官員的主要作用在于協(xié)調(diào)公民參與環(huán)境決策的種種努力，而不是代替他們作出決策;政府工作的重心是幫助公民實(shí)現(xiàn)其環(huán)境治理目標(biāo)，而不是著力于控制公共權(quán)威機(jī)構(gòu)。

五、經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ):公共選擇理論

產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代末的公共選擇理論，是用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法分析政治現(xiàn)象和政治行為的一套理論。它從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度說明，公民參與環(huán)境決策是在環(huán)境保護(hù)和污染治理方面矯正市場和政府雙重失靈的需要。由于環(huán)境資源是一種公共資源，不具有排他性，決定了環(huán)境資源的供求矛盾無法通過市場機(jī)制自動(dòng)解決。也就是說，由于生產(chǎn)和消費(fèi)的外部不經(jīng)濟(jì)，決定了人們不愿為環(huán)境保護(hù)和治理污染付費(fèi)，產(chǎn)生了搭便車的心理，導(dǎo)致“市場失靈”?！笆袌鍪ъ`”的存在，為公權(quán)力介入環(huán)境問題的解決提供了合理性和必要性。但是，政府并非是萬能的，按照公共選擇理論，由于信息不對稱和“管制俘虜”等原因的存在，政府在環(huán)境決策方面同樣存在失靈的問題。因?yàn)?，從?jīng)濟(jì)的角度考察人的行為動(dòng)機(jī)和行為邏輯，就會發(fā)現(xiàn)，在任何情況下，人的本性是一樣的，他們都是理性的利己主義者，都以追求個(gè)人利益、使個(gè)人的效用最大化為最基本的動(dòng)機(jī)。所以，我們沒有理由相信，作為環(huán)境決策者的同一個(gè)人在經(jīng)濟(jì)市場和政治市場上會根據(jù)兩種完全不同的行為動(dòng)機(jī)進(jìn)行活動(dòng)，即在政治市場上是利他主義，自覺追求公共利益的最大化;而在經(jīng)濟(jì)市場上追求自身利益的最大化，這在邏輯上是自相矛盾的。正如布坎南所言:“如果把參與市場關(guān)系的個(gè)人當(dāng)作是效用最大化者，那么，當(dāng)個(gè)人在非市場約束內(nèi)行事時(shí)，似乎沒有理由假設(shè)個(gè)人的動(dòng)機(jī)發(fā)生了變化。至少存在一個(gè)有力的假定，即當(dāng)個(gè)人由市場中的買者或賣者轉(zhuǎn)變?yōu)檎芜^程中的投票者、納稅人、受益者、政治家或官員時(shí)，他們的品性不會發(fā)生變化?！保?2］因此，公共選擇理論認(rèn)為，環(huán)境決策的供給者政府官員也是自利的經(jīng)濟(jì)人，經(jīng)濟(jì)學(xué)原理同樣適用于環(huán)境決策等政治領(lǐng)域，政治就是一種交易。對于環(huán)境決策的供給者政府官員而言，其動(dòng)機(jī)并不一定是純潔、高尚的，他們并不總是環(huán)境權(quán)益的最忠實(shí)守衛(wèi)者，他們也會有其自身的利益需求，官員個(gè)人的利益和部門的利益都會在環(huán)境決策中有所體現(xiàn)。而在環(huán)境權(quán)力得不到有效的規(guī)制和約束的情況下，個(gè)體官僚追求私人利益最大化的動(dòng)機(jī)必然會產(chǎn)生大量的創(chuàng)租和尋租行為，導(dǎo)致“政府失靈”，阻礙公共環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

要改變這種狀況，不應(yīng)當(dāng)從政治家和政府官員品質(zhì)上尋找原因，而應(yīng)從憲法規(guī)則與制度上尋找原因。重點(diǎn)加強(qiáng)憲制改革、制度設(shè)計(jì)和規(guī)則的建設(shè)，保障公民環(huán)境參與權(quán)，完善公民參與環(huán)境決策的機(jī)制，以社會公眾的力量監(jiān)督環(huán)境權(quán)力的行使，防止環(huán)境權(quán)力的異化和避免環(huán)境決策時(shí)可能出現(xiàn)的錯(cuò)誤，從而有效地扼制在環(huán)境問題上的“政府失靈”和“市場失靈”。

綜上所述，“以人為本”的科學(xué)發(fā)展理論、環(huán)境權(quán)理論、參與式民主理論、公民治理理論和公共選擇理論為公民參與環(huán)境決策提供了重要的理論支撐，也為批判當(dāng)前公民參與進(jìn)程中存在的不正確觀念和做法提供了理論武器。

“以人為本”的科學(xué)發(fā)展理論從哲學(xué)角度說明了政府環(huán)境決策必須尊重公民的主體地位，給公民以人文關(guān)愛，關(guān)注人的欲望、人的需要、人的權(quán)利，反對把公民視為環(huán)境決策客體的任何錯(cuò)誤觀念和行為，指出公民參與環(huán)境決策正是人的主體性的體現(xiàn)。環(huán)境權(quán)理論從法理學(xué)角度說明了環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)重要的人權(quán)，“人權(quán)是人實(shí)現(xiàn)利益的手段，并且是最可靠最有效的手段。”［13］而公民參與環(huán)境決策、行使環(huán)境參與權(quán)是實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)的關(guān)鍵。公民只有參與環(huán)境決策，才能確保環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)和政府環(huán)境權(quán)力的正當(dāng)行使，反對忽視公民參與、踐踏環(huán)境權(quán)的傾向。參與式民主理論從政治學(xué)角度說明了公民參與環(huán)境決策的主要價(jià)值在于，在實(shí)踐中教育公民，提高公民的環(huán)境保護(hù)意識，增進(jìn)公民民主、平等、自由、幸福的價(jià)值，反對把公民參與工具化的傾向。公民治理理論從管理學(xué)角度說明了政府環(huán)境決策須以公民參與為導(dǎo)向，因?yàn)楣駞⑴c是公民治理的核心機(jī)制。公民參與環(huán)境決策意在培育“具備現(xiàn)代公民意識和健全公民資格的積極公民”，實(shí)現(xiàn)公民自我決策、自我治理，其目的是要改變過于強(qiáng)調(diào)政府績效而忽視其他公共價(jià)值的做法。公共選擇理論從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析了環(huán)境決策過程中政府的行為動(dòng)機(jī)與行為邏輯，認(rèn)為政治市場上的政治家和官員是追求私人利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，政治過程是一種類似于市場的交換過程，因而政府官員在環(huán)境決策時(shí)很有可能采取追求自身利益的機(jī)會主義行為，導(dǎo)致“政府失靈”。解決這一問題的有效路徑是加強(qiáng)憲制改革、制度設(shè)計(jì)和規(guī)則建設(shè)，從制度上保障公民的環(huán)境參與權(quán)。

總之，這些理論從人的主體性、人的權(quán)利、積極的公民資格、公民參與的價(jià)值、制度保障等方面充分論證了公民參與環(huán)境決策的必要性和可行性。這有助于加深人們對公民參與環(huán)境決策的認(rèn)識，為政府環(huán)境決策提供評判的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和制度標(biāo)準(zhǔn);同時(shí)也為公民主張環(huán)境權(quán)、通過參與環(huán)境決策來限制和監(jiān)督政府提供正當(dāng)性基礎(chǔ)。

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