新農(nóng)村基層民主制度的完善——以農(nóng)村選舉為考量

包 巍

(燕山大學(xué) 文法學(xué)院,河北 秦皇島 066004)

新農(nóng)村基層民主制度的完善
——以農(nóng)村選舉為考量

包 巍

(燕山大學(xué) 文法學(xué)院,河北 秦皇島 066004)

對村民直選問題的研究現(xiàn)狀作了概括的介紹和描述;對村民直選過程中存在的四個干擾或影響因素,即所謂困境問題,進行了較為細(xì)致的分析和探討,并具體地提出了解決該問題的思路和路徑。

村民直選;困境;宗族因素;兩委關(guān)系

一、村民直接選舉問題的研究現(xiàn)狀

1990年以來,以村民直接選舉、自治為核心的中國農(nóng)村政治改革與發(fā)展,成為國內(nèi)外學(xué)術(shù)界研究的興奮點[1]。研究領(lǐng)域由最初的選舉行為制約因素的宏觀把握分析,逐步深化到以個案為基點的微觀多重復(fù)雜性探索。

對于村民直接選舉的遠(yuǎn)期意義學(xué)界一般持兩種不同的觀點:

1.村民直接選舉行為的模式示范說

該觀點認(rèn)為,中國村民直選制度實施后所產(chǎn)生的動力,將加快國家層面的代表制民主建設(shè),增加我們對進一步創(chuàng)新中國憲政制度的信心。這種理論可以追溯到中央領(lǐng)導(dǎo)人身上,彭真當(dāng)初對村民直接選舉給予很高的期望,認(rèn)為村民自己管理好一個村后,就可以管理好一個鄉(xiāng),進而是一個縣?！斑@是國家政治體制的一項重大改革,對于掃除封建殘余的影響,改變舊的傳統(tǒng)習(xí)慣,實現(xiàn)人民當(dāng)家作主,具有重大的、深遠(yuǎn)的意義?！盵2]基于中國經(jīng)濟體制改革從農(nóng)村開始,一些學(xué)者將村民直接選舉行為看成政治民主化巨大變革的起點?！按迕褡灾蔚膶嵭?將我國‘9億農(nóng)民’納入到民主生活的大熔爐之中。我國農(nóng)民的政治素質(zhì)和民主意識正在民主實踐中得到提高。而且,作為一種法制化的基層民主,它很好地解決了政治參與和政治穩(wěn)定的關(guān)系。村民自治的推行揭開了我國農(nóng)村政治體制改革的序幕,并將成為整個國家政治體制改革的突破口?！盵3]盡管村委會非政府行政機構(gòu),但是它對國家層面的政治民主化進程的影響卻不可低估[4],將起到示范作用。對于村民本人來說,以直選為重點的村民自治,已成為“中國民主化的基礎(chǔ)與前提”[5],“為中國民主制度的發(fā)展提供了一個非常良好的初始形式”和“基本上可以視為中國現(xiàn)代化史上第一次真正的民主實踐”[6]。對于社會發(fā)展來說,通過善治達(dá)到公共利益最大化的社會管理是基層民主治理的最終取向。

2.村民直接選舉行為的模式困惑說

另一種觀點認(rèn)為,所謂“村民自治”的現(xiàn)行村政,既沒有擺脫國家經(jīng)濟模式的束縛,也沒有解除政社合一的弊端,與整個國家的現(xiàn)代化進程極不相稱。吳國光曾問到,直接選舉為什么首先在農(nóng)村?為什么是農(nóng)民而不是城市居民?他的回答是,因為農(nóng)村是中國政治制度的邊緣地帶,農(nóng)民也不是“領(lǐng)導(dǎo)階級”。盡管農(nóng)民人口眾多,但包產(chǎn)到戶后的農(nóng)民分散化了,不再是嚴(yán)密組織起來的單位中人。國外學(xué)者指出,盡管村民選舉、村民自治是農(nóng)村居民的公民權(quán)利。但相關(guān)的調(diào)查研究表明,中國的村民選舉,并沒有激發(fā)起村民多少的公民權(quán)利的意識,更不用說主動地伸張他們的民主權(quán)利[7]。

兩種觀點之爭很重要的原因,是對以村民直選為中心的村民自治運動意義的期望值被無限提升,希望以此成為全國政權(quán)機構(gòu)政治民主化改革的突破口和示范。但是,這卻多少背離了中央倡導(dǎo)的村民自治運動的初衷。一旦以直選為中心的村民自治運動不能在短期內(nèi)承擔(dān)起這種期望值,就形成了理論界對此問題觀察的困惑和迷茫。甚至提出了村民選舉中黨支部權(quán)力的合法性問題,這種政治合法性問題能否在村民選舉中解決,關(guān)鍵取決于執(zhí)政黨自身如何進行制度化調(diào)整。

二、村民直接選舉遭遇的現(xiàn)實困境

村民直接選舉作為我國社會主義民主在農(nóng)村最廣泛的實踐形式之一,已經(jīng)有20多年的發(fā)展歷程。其中經(jīng)歷的國家黨政分離政策改革、稅費改革,到今天提倡的社會主義新農(nóng)村建設(shè),對村民直接選舉行為都產(chǎn)生了不同程度的影響。而村民直接選舉行為的實踐發(fā)展也被賦予越來越高的期望值。無論是對村民直選行為的個案研究,還是進行理論梳理,都無法回避村民選舉行為遭遇的四個問題:以宗族因素為代表的利益沖突問題,以兩委因素為代表的權(quán)力分配問題,法律不完備問題,村莊經(jīng)濟價值問題。這四個問題是村民直接選舉遭遇的現(xiàn)實困境,其解決與否,將直接關(guān)系到村民直選行為的意義界定和進一步的實踐探索。

1.宗族因素的影響

村民直選的利益沖突問題,多表現(xiàn)為宗族問題。關(guān)于宗族因素的研究視線,應(yīng)放在當(dāng)代社會變革的大背景下。比如周大鳴以潮州鳳凰村社會文化的變遷為視角,觀察了在1949年至1978年之間,宗族作為封建剝削社會的產(chǎn)物而被消滅和清除,宗族的實物標(biāo)志,如族田、祠堂、族譜、族產(chǎn)被剝奪,族權(quán)被打倒,宗族失去了合法性的歷史過程。但是,宗族在農(nóng)村中的根基依然存在,并以隱蔽的形式長期發(fā)揮著作用[8]。這種現(xiàn)象在全國來講具有普遍性。盡管一些地域內(nèi),歷史上的宗族勢力已不是很強盛,但以血緣關(guān)系為紐帶的家族集團,實際上也起著宗族這種勢力維系作用。隨著農(nóng)村自治運動的開展,權(quán)力要進行重新分配,宗族的影響便是不可忽視的一個關(guān)鍵因素。

宗族勢力在今天又得以復(fù)興,各地情況不盡相同。比如城鄉(xiāng)分割的戶籍制度制約了農(nóng)民的流動性[9],使得宗族勢力得以延續(xù)。歷史上的封建意識和長期的小農(nóng)經(jīng)濟封閉的生活環(huán)境,加上某些村的兩委工作不得力,導(dǎo)致村民更愿意尋求有血緣關(guān)系的宗族成員為自己撐腰,幫自己解惑。而宗族勢力究竟在多大程度上對村民直選行為產(chǎn)生影響呢?“宗族勢力的強弱主要體現(xiàn)在農(nóng)村政治體系中的作用是否重要。一般來說,宗族勢力越強,其在政治中的作用越活躍。”[10]宗族組織可以稱得上是與村民自治并存的當(dāng)代農(nóng)村社區(qū)的一種組織形態(tài)。據(jù)瞿州蓮的研究發(fā)現(xiàn),隨著宗族組織的復(fù)興,在選舉中某些宗族(或大姓家族)為了本宗族的利益,徇私舞弊,擾亂選舉的現(xiàn)象比較普遍[11]。

2.兩委因素的影響

以兩委因素為代表的權(quán)力分配問題,是現(xiàn)在研究村民自治所面臨的最大困惑問題。所謂兩委關(guān)系,是指村黨支部與村委會的關(guān)系。自古以來的家長制模式在村民直選后開始發(fā)生徹底改變。由于直選導(dǎo)致權(quán)力重新分配,形成了縱向的上下級利益博弈關(guān)系和橫向的同級利益博弈關(guān)系。這個問題涉及到四方利益:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部、村委會、村民。上下級間的利益博弈關(guān)系主要表現(xiàn)為財權(quán)和政治利益的交換,橫向的同級利益博弈關(guān)系主要表現(xiàn)為既得利益的傾斜問題。矛盾焦點主要集中在村主任和村支書身上。

一是權(quán)力來源問題。村支書的權(quán)力來源于上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委,一般情況下應(yīng)該是上級代言人。國家利益與村民利益相矛盾時,村支書要站在國家一邊。根據(jù)村民委員會組織法規(guī)定:村委會由村民直接選舉產(chǎn)生,對村民負(fù)責(zé),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。這一制度安排使村委會更多地成為村民利益的當(dāng)家人,而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村一級的代理人。村主任直接成為農(nóng)村民主進展的體現(xiàn)。但是上級黨委和農(nóng)村黨支部之間的關(guān)系,是上下級關(guān)系,是命令與服從關(guān)系,農(nóng)村黨支部成為村委會的領(lǐng)導(dǎo)核心,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間,也自然而然地從非上下級關(guān)系轉(zhuǎn)向?qū)嶋H上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級關(guān)系?？梢哉J(rèn)為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過村支部書記這根線,牽起了村委會的選舉與日常管理活動。它的本質(zhì)是國家行政權(quán)與自治權(quán)的沖突,是“政務(wù)”和“村務(wù)”的矛盾和沖突,是全局利益與局部利益的沖突,是村莊資源不足以滿足兩種需要的外在表現(xiàn)。這種矛盾和沖突在村莊內(nèi)部是無法解決的。

二是權(quán)利代言人問題。特別是在免除農(nóng)業(yè)稅,提倡新農(nóng)村建設(shè)的今天,作為各自代言人的村支書與村主任,理論上也走出了治理的困惑局面。但問題的根本在于:村支書與村主任真正代表誰的利益?在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),很多村莊實際上形成了以村支書與村主任為首的派系博弈對峙狀態(tài)。這種派系可以是宗族派系,也可以是小團體派系。小團體派系的構(gòu)成就更加復(fù)雜,往往是由各種身份的希望在村莊中牟取某些利益的人士構(gòu)成。以河曲創(chuàng)造的兩票制來檢驗村支書的群眾基礎(chǔ)從權(quán)力來源來說是個創(chuàng)舉,但是并不能真正解決兩委利益博弈的局面。

3.法律因素的影響

由于相關(guān)的法律規(guī)定得不明確、不具體,以及由此引申出的制度疏漏和弊端,在村民直選中,給了某些人利用非法手段謀取權(quán)力和利益的機會,并存在著結(jié)果處理上的權(quán)威性被質(zhì)疑的尷尬局面。這種情況的改變有賴于國家法律法規(guī)的完善。對此,我們不做本文重點討論問題。

4.經(jīng)濟因素的影響

關(guān)于村民直選的經(jīng)濟因素,由于考查的地域不同,得出的結(jié)論也不盡相同。在經(jīng)濟發(fā)達(dá)的東南沿海鄉(xiāng)村,集體經(jīng)濟發(fā)展比較強勁,直選的熱情很高。而特別偏遠(yuǎn)的窮鄉(xiāng)僻壤,村民大都處于冷漠狀態(tài)之中。但直選熱情的高漲,并不一定出現(xiàn)在集體經(jīng)濟發(fā)達(dá)地方,因為選舉的過程,即為政治資源重新配置的過程。選舉的結(jié)果意味著公共權(quán)力的獲得,而公共權(quán)力的獲得者,實際上也得到了經(jīng)濟資源的控制權(quán)。因此,直選的熱情與否,更多的是取決于村莊可供獲取的經(jīng)濟資源的情況。

以上幾種因素是相互關(guān)聯(lián)、相互制約,并互相延伸的,其在村民直選中,往往錯綜復(fù)雜地交織在一起。物質(zhì)利益的追求是最根本的影響因素,并由此沖撞了一系列的制度。

三、深化改革,實現(xiàn)和諧—— 走出困境的路徑

仔細(xì)分析政府文件可知:對于村民直選行為,政府的著眼點在于農(nóng)村自身的民主法治建設(shè)和農(nóng)村自身穩(wěn)定與和諧的維護,這充分體現(xiàn)了國家依法治國和發(fā)揚民主的治國思路。因此,在此前提下,我們既不能對村民自治寄予過分的期望,希望通過農(nóng)村改革尋找到一條全國普遍適用的政體改革模式,也不應(yīng)該脫離農(nóng)村實際情況,為了選舉而選舉,為了民主形式而民主?？紤]到農(nóng)村實際情況,可以在左右村民直選的四個因素相互交織制衡的狀態(tài)中,通過深化改革,建設(shè)和諧的路徑,達(dá)到化解矛盾的目的,使之維護農(nóng)村的和諧穩(wěn)定局面。

1.實現(xiàn)和諧路徑的根本原則 民主法治

民主法治是村民直選遵循的原則和目的。在處理村民直選出現(xiàn)的矛盾時,考慮到農(nóng)村長久以來固有的傳統(tǒng)和特性,需要對其加以有選擇地利用,以和諧方式消解尖銳矛盾,更好更快地完善村民直選行為,但絕不是對村民直選所遵循的民主法治的否定或變相削弱。民主法治是和諧方式化解矛盾的根本原則,也是和諧思考化解矛盾的基本出發(fā)點。

2.實現(xiàn)和諧路徑的基本策略 利益協(xié)調(diào)

(1)提高民主意識和民主觀念

對農(nóng)村人口占據(jù)絕大多數(shù)的中國來說,直選成為村民進行民主實踐的最佳方式,極大地促進了大眾民主思想的普及。但是,我國是個小農(nóng)經(jīng)濟歷史悠久、集權(quán)觀念根深蒂固的國家,宗族勢力的影響,在現(xiàn)今許多發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村復(fù)活得更加快速。修族譜、尋族人、尋祖根、建宗族祠堂等景象異常熱鬧,這無疑是想通過血緣關(guān)系擴大自己的人脈網(wǎng)絡(luò),尋求依靠。在民主與宗族的博弈中,很多人往往更認(rèn)可宗族的權(quán)威,將自己的民主意愿和宗族權(quán)威自覺地結(jié)合了起來。實際上要想近期內(nèi)消除宗族的影響,是不實際的。但是,在中國農(nóng)村社會,借用宗族影響力來實行村治,卻是歷代統(tǒng)治者都實行過的辦法。即使在新中國成立之后,基層政權(quán)在安排村干部時也曾考慮其宗族背景。推進民主意識和觀念問題的關(guān)鍵,在于如何讓宗族代言人突破一族私利,而以全村利益為重。如果這個問題得以解決,那么,從選舉、決策,到管理、監(jiān)督等的負(fù)面影響,都會隨之消失。

(2)加強村干部對自身職責(zé)的認(rèn)識

村支書與村主任的爭執(zhí),關(guān)鍵在于自身利益及權(quán)力分配問題。如果說在改革之初,國家為了發(fā)展工業(yè)而犧牲農(nóng)業(yè),使得村支書與村主任受到上下壓力,遭遇治理困境。那么,隨著國家惠農(nóng)政策的一步步落實,對農(nóng)業(yè)關(guān)注的一步步提高,困難局面開始緩解。此時的問題,不在支書與主任的權(quán)力來源之爭,而在于對自身定位是否準(zhǔn)確。村主任要深刻認(rèn)識自身職責(zé),不能將選民對自己的期望,當(dāng)成為自己牟利的資本。而村支書雖然還是選舉的主持人,但由于候選人直接由選民推選,村支委的“人事權(quán)”被選民拿去了,不少村支書產(chǎn)生了失落感和戀舊感,不少人對民主直選產(chǎn)生了這樣那樣的抵觸情緒,不能心平氣和地面對現(xiàn)實,甚至和新選上的村委會干部一開始就關(guān)系緊張,甚至影響到以后的工作。要達(dá)到兩委關(guān)系的和諧,首先,要從提高干部自身職責(zé)的認(rèn)識上做起。村民直選就是我們黨保證人民群眾直接行使民主權(quán)利的一個具體舉措。只有這樣,才能夠把黨的正確主張變?yōu)槿嗣袢罕娬嬲淖杂X行動。包辦選舉,隨著時間的推移,既不符合時代發(fā)展的潮流,也和我們黨的價值取向及干部人事體制改革方向相違背。兩委制度應(yīng)該恢復(fù)指導(dǎo)與監(jiān)督的關(guān)系,而非兩種派別的利益博弈關(guān)系。

(3)協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村兩級三重關(guān)系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管部門對村民直選活動要支持、指導(dǎo)和監(jiān)督,而不是強行干預(yù)選舉或直接指定候選人。這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在村民自治事務(wù)范圍內(nèi)的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系,體現(xiàn)了村民自治原則。對于選民的培訓(xùn)教育、選舉方案的制定、村級財務(wù)的審計、選舉程序的依法規(guī)范和后續(xù)的監(jiān)督指導(dǎo)工作,都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來完成。這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民在政府依法行政事務(wù)上的管理和被管理關(guān)系,體現(xiàn)了依法行政原則。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。鄉(xiāng)村三重關(guān)系是一個有機的整體,以其中任何一個關(guān)系、一個原則來否定其他兩個關(guān)系、兩個原則,都會造成鄉(xiāng)村關(guān)系的失調(diào)。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),是一個不可動搖的政治原則,也是推動村民自治的強大制度力量。依法行政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的基本行為準(zhǔn)則和要求。從我國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實需要出發(fā),為建設(shè)良性互動的鄉(xiāng)村關(guān)系,關(guān)鍵在于促進這三重關(guān)系的和諧發(fā)展,需要將短期利益與長遠(yuǎn)利益相結(jié)合,民主法治與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào),統(tǒng)籌考慮,逐步使村民走上完全自治之路。

(4)完善選舉的法律制度,健全選舉的程序機制

在利益驅(qū)使下,村民直選出現(xiàn)了賄選等違法違紀(jì)行為,而法律不健全給制度的隨意解讀提供了溫床,造成了利益與法制的多重博弈。從中央和各上級政府來說,要盡快完善相關(guān)法律法規(guī),使其具有針對性和可操作性,緊密地聯(lián)系農(nóng)村的實際,使法律在實踐中不斷地完善,把不正當(dāng)競爭納入“控制”的程序。從鄉(xiāng)村自身來說,重要的是將法律制度落到實處。村干部要盡快樹立依法行政的觀念。加大村民普法力度,教育村民珍惜法律賦予的權(quán)利,投好手中的一票。村干部要責(zé)權(quán)定位,掌握有所不為才能有所為的領(lǐng)導(dǎo)方式,發(fā)揮農(nóng)村群眾自治組織的作用,調(diào)動村民自治積極性,達(dá)到干群共同治理過程中的和諧狀態(tài)。

村民直選最具意義的地方,在于這一制度所蘊含的適應(yīng)鄉(xiāng)村環(huán)境的推動基層民主的制度空間和系列制度設(shè)計。直選能否達(dá)到制度設(shè)計的預(yù)期效果,取決于與此相關(guān)的制度程序是否健全,取決于整體制度環(huán)境的支撐。因此,村民直選不是一選了事,還需要用好的制度去規(guī)范當(dāng)選者的從政行為,確保其任期內(nèi),對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)有機統(tǒng)一,積極實踐承諾,取信于民?？梢哉f,村民直選應(yīng)該在發(fā)揮鄉(xiāng)村基層民主的作用上找到新基點、新途徑和新方法。推進村務(wù)公開,構(gòu)建村民廣泛有序參加的民主參與機制;實行民主決策,構(gòu)建與村民直選有機銜接的鄉(xiāng)村民主決策機制;履行監(jiān)督機制,構(gòu)建左右村民直選行為的干群雙向互動的民主監(jiān)督機制。這樣,就能實現(xiàn)法律完善和制度健全的和諧互進,追求兩者的最佳結(jié)合點,以期達(dá)到共同治理的目的。

四、結(jié) 語

關(guān)于村民直選問題的研究,由于對其民主范式期待值過高和現(xiàn)實中存在的若干矛盾的掣肘,使得理論研究和實際操作中出現(xiàn)了某些困惑狀態(tài)。本文認(rèn)為,對于村民直選問題的研究,應(yīng)基于我國農(nóng)村實際情況,注重農(nóng)村自身的民主法治建設(shè)和農(nóng)村自身穩(wěn)定與和諧的維護,通過和諧路徑的探索,化解現(xiàn)存的各種矛盾,走出困境,以期加快實現(xiàn)農(nóng)村民主化的歷程。

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Perfection of Democratic System at the Basic Level in Rural Areas

BAO Wei

(College of Humanities and Law,Yanshan University,Qinhuangdao 066004,China)

The status of villagers’election was introduced resumptively.The dilemmas in the process of villagers’direct-election were analyzed and discussed detailedly.Some suggestions were proposed.

villagers’direct-election;dilemma;factors of clan;relationship between the village party branch and village committee

D 676.24

A

1008-9225(2010)01-0028-04

2009-07-27

包 巍(1980-),女,遼寧本溪人,燕山大學(xué)講師,碩士。

【責(zé)任編輯 田懋秀】