農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度設(shè)計(jì)

□文/李亞軍 曾 曼

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的特征

在國(guó)家實(shí)行“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村”后，由于對(duì)種糧實(shí)行補(bǔ)貼再加上國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛近年來(lái)也隨之上升。以土地承包糾紛的主體為標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村土地承包糾紛主要有：以集體組織或村委會(huì)、村民小組為代表的發(fā)包方與以農(nóng)戶為代表的承包方之間的糾紛；承包方與承包方的糾紛。從糾紛的內(nèi)容來(lái)看，主要有：返鄉(xiāng)人員要求耕種原來(lái)的承包地與現(xiàn)耕種人員引發(fā)的糾紛；土地轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等流轉(zhuǎn)過(guò)程中發(fā)生的糾紛；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組侵犯農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組違法剝奪農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)引發(fā)的糾紛；土地征收、費(fèi)用分配方面的糾紛，等等。

由于我國(guó)傳統(tǒng)“厭訟”法律文化的影響以及仲裁和訴訟在時(shí)間、精力、費(fèi)用上的高成本，農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛由于爭(zhēng)議標(biāo)的額不大，絕大部分都能經(jīng)過(guò)當(dāng)事人私下協(xié)商就能得到解決；不能私下解決的，在村委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)解下，也基本會(huì)得到解決。真正需要通過(guò)仲裁、訴訟的土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛中，絕大部分是以集體組織或村委會(huì)、村民小組為代表的發(fā)包方與以農(nóng)戶為代表的承包方之間的糾紛。據(jù)中南財(cái)政政法大學(xué)“農(nóng)村土地法律制度研究”調(diào)查小組在2002年9月至11月初對(duì)農(nóng)戶、村干部、法院做的訪談顯示，農(nóng)戶間的土地糾紛比較少，甚至可以說(shuō)很少，在法院的調(diào)查結(jié)果也印證了這一點(diǎn)。遼寧省2005年、2006年631份集體上訪的事件中，投訴村民委員會(huì)、居民委員會(huì)及其成員的有599份，反映土地承包方面問(wèn)題的占66.8%。這些糾紛具有如下特征：

（一）糾紛的標(biāo)的額較大。在與發(fā)包方發(fā)生的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛中，只有對(duì)爭(zhēng)議標(biāo)的額較大，如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、征地補(bǔ)償款被剝奪等情況下，農(nóng)戶才會(huì)考慮通過(guò)仲裁機(jī)構(gòu)或法院處理。以2000～2004年廈門(mén)市兩級(jí)法院審理的212件案件為例，有204件案件能夠從判決書(shū)查明其爭(zhēng)議金額。從這204件案件爭(zhēng)議的標(biāo)的金額看，案件的訴訟標(biāo)的金額在1萬(wàn)元以上的案件數(shù)目占多數(shù)，約占55.9%。

（二）群體性和復(fù)雜性。由于土地承包合同是集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員簽訂的土地承包合同。在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，合同的條款差不多都是一樣的，所以如果土地承包合同出現(xiàn)了糾紛，這種糾紛往往具有普遍性和同質(zhì)性，而不是一兩戶的問(wèn)題，而是與某一類成員的問(wèn)題。如，剝奪婦女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的糾紛就是集體經(jīng)濟(jì)組織與集體內(nèi)部有出嫁女的家庭的糾紛，而不是與那一戶集體的糾紛。

（三）發(fā)包方因違法而敗訴的占絕大多數(shù)。

據(jù)調(diào)查，在提起仲裁、訴訟的土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛案件中，作為發(fā)包方的集體組織、村民委員會(huì)和村民小組因違法違規(guī)而敗訴的占絕大多數(shù)。廈門(mén)市兩級(jí)法院2002～2004年所審理的有關(guān)土地糾紛的以村民為原告的案件共212件，結(jié)果顯示，裁判結(jié)果對(duì)村民有利的，占82.1%，對(duì)農(nóng)民不利的僅占 11.8%，以調(diào)解和和解等雙方都可接受的方式結(jié)案的占6.1%。如果把有利于村民的和以其他方式結(jié)案的案件都視為農(nóng)民的土地權(quán)益得到有效保護(hù)，則它所占比例達(dá)88.2%。之所以如此，主要是由于集體組織、村民委員會(huì)和村民小組除了發(fā)包方這一身份外，還承擔(dān)農(nóng)村公共事務(wù)管理的職能，這就使得發(fā)包方處于事實(shí)上的強(qiáng)勢(shì)地位，能在許多其他方面對(duì)承包方進(jìn)行控制和制約?，F(xiàn)實(shí)中，村民委員會(huì)和村民小組常利用手中的權(quán)力隨意解除承包合同；干涉承包方的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；剝奪、侵害婦女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；強(qiáng)迫或阻礙土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

二、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁法（草案）》中仲裁制度的設(shè)計(jì)

為了保護(hù)農(nóng)戶利益，促進(jìn)農(nóng)村和諧與穩(wěn)定，目前全國(guó)人大常委會(huì)正抓緊審議《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁法（草案）》。通過(guò)在縣、市（地級(jí)市）級(jí)設(shè)立仲裁機(jī)構(gòu)、取消仲裁前置程序、當(dāng)事人自主選擇仲裁人員，法院在法定情形下的裁定不予執(zhí)行等一系列制度來(lái)平衡發(fā)包方與承包方地位的平衡，擺脫行政干預(yù)，從而保證仲裁的公正性。

（一）在仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，以縣、區(qū)、縣級(jí)市級(jí)為起點(diǎn)。自1995年9月1日《仲裁法》施行后，全國(guó)一些省份根據(jù)《仲裁法》第七十七條的規(guī)定，相繼制定了本省農(nóng)村土地承包合同糾紛仲裁的地方規(guī)章，在仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置上以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為起點(diǎn)。由于作為發(fā)包方的集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)和村民小組與鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系密切，也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)有著各種利益瓜葛和工作聯(lián)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多工作都需要集體組織或村委會(huì)、村民小組支持協(xié)助，再加上仲裁制度的不完善，仲裁最容易受各種非正常因素影響。而《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁法（草案）》第三十二條規(guī)定：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁委員會(huì)設(shè)立在縣級(jí)；設(shè)區(qū)的市設(shè)立的，市轄區(qū)不再設(shè)立；仲裁委員會(huì)之間沒(méi)有隸屬關(guān)系。相比而言，縣級(jí)與發(fā)包方利益聯(lián)系不大，仲裁會(huì)相對(duì)獨(dú)立、客觀、公正。這種仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)，無(wú)疑會(huì)獲得農(nóng)戶對(duì)仲裁的認(rèn)同。

（二）在仲裁人員的選任上，賦予當(dāng)事人自主權(quán)。與勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁不同，在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁法（草案）》第三十二條規(guī)定：當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到仲裁員名冊(cè)之日起5日內(nèi)，各自選定或者各自委托仲裁委員會(huì)主任指定一名仲裁員，第三名仲裁員由當(dāng)事人共同選定或者共同委托仲裁委員主任指定。第三名仲裁員是首席仲裁員。當(dāng)事人自主選擇仲裁員，無(wú)疑會(huì)促使仲裁員秉公執(zhí)法。同時(shí)，《草案》第十二條規(guī)定：仲裁員可以從律師、學(xué)者等非國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員中聘任。這無(wú)疑進(jìn)一步提高了仲裁的公正性。

（三）一裁二審制度。該《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁法（草案）》第五條規(guī)定：當(dāng)事人或者仲裁裁決承擔(dān)民事責(zé)任的第三人對(duì)仲裁裁決不服的，可以在收到裁決書(shū)之日起30日內(nèi)向人民法院起訴。此規(guī)定再次確認(rèn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁的一裁二審制度，并與《農(nóng)村土地承包法》以及最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》的規(guī)定保持了一致。2002年通過(guò)的《農(nóng)村土地承包法》第五十二條規(guī)定：當(dāng)事人對(duì)農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁裁決不服的，可以在收到裁決書(shū)之日起30日內(nèi)向人民法院起訴。逾期不起訴的，裁決書(shū)即發(fā)生法律效力。2005年9月1日起施行的由最高人民法院公布的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第二條第三款也規(guī)定：當(dāng)事人對(duì)仲裁裁決不服并在收到裁決書(shū)之日起三十日內(nèi)提起訴訟的，人民法院應(yīng)予受理。

據(jù)最高人民法院解釋：之所以如此規(guī)定，主要是考慮充分保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由于目前農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)基本設(shè)置在縣鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)所屬的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)，具有較強(qiáng)的行政性。由行政性很強(qiáng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)仲裁，糾紛的當(dāng)事人對(duì)自己的權(quán)利能否得到保護(hù)存有疑慮，而由保證社會(huì)公正的司法制度來(lái)最終裁判當(dāng)事人的糾紛，就可以最大限度地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益?？梢哉f(shuō)，這種一裁二審制度是符合我國(guó)當(dāng)前廣大農(nóng)村實(shí)際的。

（四）或裁或?qū)彽闹贫仍O(shè)計(jì)。與勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛仲裁前置程序不同，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁法》規(guī)定：因土地承包經(jīng)營(yíng)發(fā)生糾紛，當(dāng)事人可以向農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“仲裁委員會(huì)”）申請(qǐng)仲裁，也可以直接向人民法院起訴。土地承包合同糾紛當(dāng)事人是選擇仲裁還是訴訟，完全是出于自己的意愿，選擇仲裁實(shí)際上表明了當(dāng)事人對(duì)仲裁的認(rèn)可。如果由行政性很強(qiáng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)仲裁，糾紛的當(dāng)事人對(duì)自己的權(quán)利能否得到保護(hù)心存疑慮，那么，在仲裁非為前置程序的前提下，疑慮的一方當(dāng)事人完全可以不接受仲裁而直接選擇向法院起訴。

[1]陳小君等.農(nóng)村土地法律制度研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004.

[2]遼寧省農(nóng)委與遼寧省國(guó)土資源廳調(diào)研組.影響遼寧農(nóng)村穩(wěn)定涉地矛盾糾紛問(wèn)題專題調(diào)查[J].遼寧法治研究，2007.4.

[3]蔣月等.農(nóng)村土地承包法實(shí)施研究[M].北京：法律出版社，2006.