關(guān)于創(chuàng)建服務(wù)型政府的法治思考

王 楚

(中共肇慶市委黨校,廣東肇慶 526020)

關(guān)于創(chuàng)建服務(wù)型政府的法治思考

王 楚

(中共肇慶市委黨校,廣東肇慶 526020)

在堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的執(zhí)政理念下,建立服務(wù)型政府已經(jīng)成為各級政府的目標(biāo),如何使各級政府從熱衷于上項目、出政績的執(zhí)政方法切實向把社會民生作為公共財政支出的主要方面來轉(zhuǎn)變,這也是地方一級政府轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念的著力點所在。而要借助外部的力量來強化這種轉(zhuǎn)變,則必須依靠法治的強制力來督促。

服務(wù)型政府;轉(zhuǎn)變;法治

胡錦濤總書記在十七大報告中進一步提出,要加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府。所謂服務(wù)型政府,是相對于管理型、權(quán)力型、命令型政府而言,它是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下,在整個社會民主秩序的框架內(nèi),通過法定程序,按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。建設(shè)服務(wù)型政府,是落實科學(xué)發(fā)展觀的積極探索,是執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變,也是我國行政管理改革的目標(biāo)選擇,其根本目的是推進政府職能轉(zhuǎn)變、完善社會管理和公共服務(wù),進一步提高政府為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)、為人民服務(wù)的能力和水平。

一、服務(wù)型政府的特征

(一)服務(wù)型政府首先是法治的政府

依法行政是現(xiàn)代政府的一個基本特征,黨的十七大報告也指出,當(dāng)前我國法制建設(shè)的主要任務(wù)是全面落實依法治國基本方略、加快建設(shè)社會主義法治國家。法治政府有三個要素:其一是合法行政,行政主體取得和行使行政權(quán)力,必須有法律依據(jù),要嚴(yán)守法定程序,保障人民依法享有各項權(quán)利和自由;其二是合理行政,行政主體在行使職權(quán)時要公平公正,要廉潔行政;其三是權(quán)責(zé)一致,行政主體必須接受人民的監(jiān)督,行政違法必須承擔(dān)責(zé)任。依法行政是一個政府成為服務(wù)型政府的必要條件,只有尊重法律并按照法律原則辦事,才能在全社會樹立政府的權(quán)威,確立政府的社會公信力。一個依法行政的政府必然是一個有效政府,其公共政策才能得到認真的落實,這也是提高黨的執(zhí)政能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(二)服務(wù)型政府是以人為本的政府

要做到服務(wù)人民,必須堅持以人為本,政府的一切工作都要從人民的意愿出發(fā),把人民群眾的利益放在首位,保障和實現(xiàn)人的基本權(quán)利,解決各種民生問題,完善公共服務(wù)體系。首先,它應(yīng)當(dāng)是民主的。公民通過正常程序和渠道參與國家治理,表達自己的愿望,是服務(wù)型政府的本質(zhì)特征,惟其如此,才能體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性,也才能真正建立一個服務(wù)型政府。其次,它應(yīng)當(dāng)是人性化的。政府在行政決策中要充分尊重民意,推行陽光行政,實現(xiàn)政務(wù)公開,并保障公民的人格自由;在執(zhí)法過程中,要在嚴(yán)格按照法定程序和規(guī)定的前提下,體現(xiàn)人性化的執(zhí)法。第三,它應(yīng)當(dāng)是便民的。面對公民日益多樣和不斷細化的需求,政府要改進服務(wù)觀念和服務(wù)方式,以便能夠方便地為公民提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù),從而提高公民對政府服務(wù)的滿意度。

(三)服務(wù)型政府是一個為全社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府

提供公共產(chǎn)品和服務(wù),核心是在公共財政和預(yù)算以及財政轉(zhuǎn)移支付的導(dǎo)向上,要真正關(guān)注普通老百姓的利益、需要和愿望。服務(wù)型政府必須是高效的政府,政府本身的低成本和高效率,公共財政才能把有限的錢花在刀刃上,以盡可能少的行政成本,實現(xiàn)行政管理效能的最大化。建設(shè)服務(wù)型政府不僅要降低行政成本,減輕公眾的負擔(dān),還要考慮錢花在什么地方,花得對不對,是否能為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

要把錢真正投到以改善人民群眾生活質(zhì)量,關(guān)乎千家萬戶生活命脈的義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會福利和社會保障等方面,惠及千百萬老百姓的日常生活,真正關(guān)心社會的弱勢群體,這些都是一個服務(wù)型政府的最基本組成部分和核心內(nèi)容。

二、當(dāng)前建設(shè)服務(wù)型政府的現(xiàn)狀和存在問題

盡管各級政府都已經(jīng)認識到建設(shè)服務(wù)型的重要性,尤其是近年來,在中央提出堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的執(zhí)政理念后,各級政府都有注重職能轉(zhuǎn)變,積極關(guān)注民生,重視社會管理和公共服務(wù),在大力推進服務(wù)型政府的建設(shè)中取得了很大的成績,但在實踐中仍存在著一些問題:

(一)執(zhí)政理念和考核機制有待進一步改革創(chuàng)新

黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中指出:“深化行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵摹＜涌焱七M政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開,把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去,把該由政府管理的事項切實管好?！痹诶碚撋?各級政府都已經(jīng)認識到了政府的職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)到了一個拐點,但在實踐中,地方政府尤其是市、縣一級政府職能轉(zhuǎn)變滯后,政府職能越位的現(xiàn)象仍大量存在。可以說,大多數(shù)市、縣一級政府仍在主導(dǎo)當(dāng)?shù)厥袌鼋?jīng)濟,專注于招商引資,而且在實踐中,一些基層的領(lǐng)導(dǎo)干部也認為投資于私人產(chǎn)品領(lǐng)域見效快,GDP增長明顯,政績好看,而投資于公共產(chǎn)品見效慢,因此不愿意干。地方各級政府往往熱衷于上大項目、搞大市政工程,因為這樣,才能拉動 GDP的增長,也才能做出政績。

根據(jù)最新的報道,在如今的北京,送孩子上幼兒園比上大學(xué)花費還高,在北京,你幾乎不可能找到一個每月收費不超過1 000元的好點的幼兒園,1 000元大約是首都平均工資的1/4,一些學(xué)校收費更是這個數(shù)目的 5倍,而很多沒有戶口的,有錢都上不了[1]。盡管這只是一個側(cè)面,但卻直接反映了政府公共服務(wù)的不足。至于外來工子女,作為基層政府,保證有城市戶口的都已經(jīng)費了極大的力氣,哪里還顧得上外來工子女,這還是在北京,其他的地方只會更差。一方面是政府職能的“缺位”,一方面是加大對民生投入的呼吁和要求,而地方一些政府還面臨著經(jīng)濟發(fā)展和財政收入增長的雙重壓力,因此,執(zhí)政理念和考核機制有待進一步改革創(chuàng)新,不能再以 GDP作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核晉升的單一指標(biāo)或主要指標(biāo)。在實踐中,政府過于干涉社會事務(wù)或者是懈怠履行職責(zé)的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。前者如政府對于土地的濫開發(fā)、過于干預(yù)經(jīng)濟發(fā)展等,后者如政府對于食品、藥品市場的監(jiān)管不力等[2]。

要轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念,就是要把社會民生方面作為公共財政支出和財政轉(zhuǎn)移支付基本方向,切實通過預(yù)算的硬約束來保證公共財政的正確使用,而具體的各項公共財政支出的比例要求則只能通過《預(yù)算法》的形式來硬性地規(guī)定,具體到各省,則可以通過地方性法規(guī)的形式來約束。也就是說,最終要依靠法治的強制力來督促各級政府的職能轉(zhuǎn)變。

(二)地方的行政服務(wù)中心身份地位不明確,服務(wù)職能還沒有深入到實處

在建設(shè)服務(wù)型政府的進程中,為轉(zhuǎn)變政府職能,優(yōu)化投資軟環(huán)境,建立地方行政服務(wù)中心是一項必須的工作。筆者以所在的肇慶市人民政府行政服務(wù)中心為例,它于 2002年成立,由 32個政府部門、4個有形要素市場服務(wù)機構(gòu)、一家銀行設(shè)立的辦事窗口和中心管理科室及 11個特派員單位組成,以“一座樓辦事,一個口子受理,一個窗口收費,一條龍服務(wù)”的方式,為市民和投資者提供“集中、便捷、優(yōu)質(zhì)、高效”的審批和交易服務(wù)。行政服務(wù)中心的成立可以說政府在自身建設(shè)方面取得了很大成績,但是與經(jīng)濟社會發(fā)展的新要求相比,與人民群眾的期望相比還存在差距。

行政服務(wù)中心這類機構(gòu)由于是自下而上設(shè)立的,由多個單位的窗口部門組成,其法定地位和管理職能不夠清晰,其權(quán)責(zé)主體不夠明確,權(quán)威性不足。受體制上的限制,垂直部門往往比較難協(xié)調(diào),在進駐行政服務(wù)中心設(shè)立窗口方面、電子政務(wù)建設(shè)整合方面都受到一定影響。在機制上,受傳統(tǒng)、固化的部門內(nèi)部多級審批制約,許多審批事項的內(nèi)部審批環(huán)節(jié)還是比較多,一站式服務(wù)效率不高,影響了對窗口業(yè)務(wù)授權(quán)辦結(jié)。市、縣行政服務(wù)中心的審批程序仍過多、速度仍較慢。比如,建設(shè)項目的報建審批,從項目立項到工程施工,一般需要經(jīng)過立項、可行性報告審批、國土項目選址、辦理國土批文、人防審批、環(huán)衛(wèi)審批等 19大環(huán)節(jié) 14個部門和單位,在審批過程中有多個環(huán)節(jié)還需要到同一部門往返多次申報辦理。對需要多部門協(xié)調(diào)解決的問題,各有關(guān)部門各自為政,欠缺協(xié)調(diào)溝通、治標(biāo)不治本,未能從根本上解決問題。

從本地的服務(wù)中心可以看出,政府為企業(yè)為老百姓的服務(wù)主要還僅限于辦理行政許可這一方面,而隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展,老百姓要求政府為其提供服務(wù)的項目越來越多,也越來越細,細到社區(qū)的治安、小孩的上學(xué)等問題,但地方各級政府的行政服務(wù)中心身份地位不明確,在立法上還是一個空白,服務(wù)職能還沒有深入到實處,要真正為社會提供更多的服務(wù),還有很多的工作要做。

(三)電子政務(wù)建設(shè)推進難度較大

在政府電子網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面,由于受多種因素的影響,部門之間互聯(lián)互通、信息共享還存在不足,甚至在一個單位里,其在單位提交的辦事指引與在行政服務(wù)中心的辦事指引都不一致。在運用方面,除繼續(xù)大力提高行政機關(guān)的應(yīng)用水平之外,還要切實推動社會運用,將各個單位進行聯(lián)網(wǎng)互通,通過不斷擴大運用成效,來驗證這種創(chuàng)新、有效的服務(wù)手段,建立政府與社會有真正意義的互動關(guān)系。

這些問題的存在,在一定程度上制約了城市經(jīng)濟社會的發(fā)展,因此,必須通過繼續(xù)解放思想,深化行政管理體制改革來真正推進電子政務(wù)建設(shè),建立現(xiàn)代化的政府電子政務(wù)系統(tǒng)。

三、創(chuàng)建服務(wù)型政府的對策與建議

(一)繼續(xù)解放思想,堅持改革創(chuàng)新

加快政府職能轉(zhuǎn)變,建設(shè)服務(wù)型政府,必須以思想解放為先導(dǎo),把思想認識從那些束縛與阻礙改革發(fā)展的舊思想、舊體制機制中解放出來,立足高遠,以開拓進取和勇于爭先的精神,推動新一輪思想大解放,實現(xiàn)政府自身建設(shè)的新提升,實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的新跨越。要做到以下三點:一是轉(zhuǎn)變政府角色定位。服務(wù)型政府要樹立管理就是服務(wù)的思想,努力實現(xiàn)管理與服務(wù)有機結(jié)合,在服務(wù)中實施管理,在管理中體現(xiàn)服務(wù)。政府角色定位是“服務(wù)員”,而不是“管理員”,要從“管理型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變,從“權(quán)力政府”向“責(zé)任政府”轉(zhuǎn)變,建立與科學(xué)發(fā)展要求相適應(yīng)的政府管理理念和模式。以解決民生問題為著眼點,大力發(fā)展社會事業(yè),維護社會公正,保持社會安定有序,推動和諧社會建設(shè)。進一步大幅度削減行政審批,減少行政干預(yù)中的隨意性,促進生產(chǎn)要素的流動,使各種生產(chǎn)要素在市場競爭中實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰,優(yōu)化組合。二是破除本位主義思想,增強全局意識。三是轉(zhuǎn)變決策機制,推行決策過程公開。改革和完善決策機制,推進決策的科學(xué)化、民主化,保證公共政策符合民意、科學(xué)有效,增強政府執(zhí)行力和公信力。各項重大決策,都要經(jīng)過深入調(diào)查研究,做到深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力。建立社情民意反映制度,保證基層干部群眾和下級組織的意見能及時反映上來。

(二)推進依法行政,建設(shè)法治政府

依法行政是現(xiàn)代政府的一個基本特征,是規(guī)范政府行為的前提和基礎(chǔ)。黨的十七大對“全面落實依法治國基本方略,加快建設(shè)社會主義法治國家”作出了總體部署,我市要全面落實依法治國基本方略,健全和落實各項制度,規(guī)范行政行為,加快建設(shè)法治政府,一是要認真貫徹實施《行政許可法》和《全面推進依法行政實施綱要》、《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》,按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé),確保嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法和文明執(zhí)法。

其他行政法制度建構(gòu)的邏輯起點,二是要按照國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》的要求,公開行政執(zhí)法主體的執(zhí)法依據(jù)、事項,進一步開展規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的工作,細化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)并向社會公布。三是要加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè),改善和規(guī)范行政執(zhí)法,所有行政執(zhí)法主體都必須符合法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定,從事行政執(zhí)法的人員必須持有合法有效的證件,確保法律、法規(guī)、規(guī)章得以正確實施。四是要從行政管理機關(guān)的工作職能和具體業(yè)務(wù)出發(fā),按照合法性、合理性的原則,體現(xiàn)從嚴(yán)管理的要求,建立健全崗位責(zé)任制、服務(wù)承諾制、限時辦結(jié)制、首問責(zé)任制、作風(fēng)效能考評制和責(zé)任過錯追究制等一系列基本工作制度,把機關(guān)的管理活動、服務(wù)范疇、工作目標(biāo)納入規(guī)范的科學(xué)管理體系,做到權(quán)責(zé)一致、有錯必糾,切實做到有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究。五是建立完善行政執(zhí)法評議考核體系,開展行政許可、行政處罰案卷評查工作,促進行政機關(guān)規(guī)范執(zhí)法。

(三)推進電子政務(wù),深化政務(wù)公開

在現(xiàn)有服務(wù)水平的基礎(chǔ)上,以服務(wù)人民為宗旨,以政務(wù)公開和行政審批為重點,升級改版政府門戶網(wǎng)站,建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫共享機制,整合信息資源,擴大政府網(wǎng)站的服務(wù)范圍,使市民能在政務(wù)平臺上、政府網(wǎng)站上辦事。一是提高工作透明度。貫徹落實國務(wù)院《政府信息公開條例》,健全政府信息發(fā)布制度,將機關(guān)工作人員身份、崗位職責(zé)以及辦事內(nèi)容、依據(jù)、條件、程序、時限和結(jié)果等,進行全面公開公示。加大事關(guān)群眾切身利益和社會普遍關(guān)心的人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)等熱點問題的公開力度,擴大群眾知情權(quán),增強政府工作的透明度?！墩畔⒐_條例》明確要求“及時、準(zhǔn)確地公開政府信息”,強調(diào)公開政府信息須遵循“公正、公平、便民”的原則,這標(biāo)志著我國在從管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變上邁出了新的步伐。但是目前,我國政府的信息公開仍然處于初級階段,政府與社會公眾仍處于信息嚴(yán)重不對稱的狀態(tài),占全社會 80%信息的政府信息還處于相對封閉或靜止的狀態(tài)[3]。二是推動審批制度改革。根據(jù)精簡、優(yōu)化、高效的原則,以市政務(wù)服務(wù)中心為平臺,推動審批制度改革,進一步規(guī)范行政審批行為,減少審批事項,簡化、規(guī)范操作程序,創(chuàng)新審批方式,切實解決行政審批、執(zhí)法過程中自由裁量權(quán)過大的問題。深化和加快行政審批制度改革步伐,繼續(xù)在精簡項目、轉(zhuǎn)變方式、優(yōu)化程序、部門協(xié)作、強化監(jiān)督等方面下工夫。

(四)加強隊伍建設(shè),提高公務(wù)員整體素質(zhì)

建設(shè)和擁有一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍,是實現(xiàn)國家公共管理與服務(wù)高效有序運轉(zhuǎn)的可靠保證,不僅文化素質(zhì)要提高,思想素質(zhì)、道德素質(zhì)也要提高。加強公務(wù)員隊伍建設(shè),有利于全面提高公務(wù)員隊伍素質(zhì)。一是加強思想教育,強化公仆意識。公務(wù)員作為人民的公仆,讓人民滿意應(yīng)是其履行職責(zé)的最終目標(biāo)。牢固樹立公仆意識和以民為本意識,引導(dǎo)廣大公務(wù)員恪守忠于黨和國家、忠于人民、忠于職守的職業(yè)道德,樹立為民、務(wù)實、清廉的良好形象,工作中要甘于奉獻,實實在在為人民服務(wù)。二是加強培訓(xùn),提高服務(wù)質(zhì)量。隨著社會的飛速發(fā)展,一次性學(xué)習(xí)打下的基礎(chǔ)已不能適應(yīng)現(xiàn)實工作的需要,只有終身不斷地學(xué)習(xí),才能不斷提高自身素質(zhì),提高為人民服務(wù)的本領(lǐng),適應(yīng)新工作和新形勢的需要。三是加強監(jiān)督,強化行政問責(zé)制。進一步健全監(jiān)督制約機制,對行政機關(guān)及其工作人員履行職責(zé)、依法行政情況進行監(jiān)督,堅決遏制和防止濫用權(quán)力、以權(quán)謀私等腐敗行為的發(fā)生。

總之,建設(shè)服務(wù)型政府,與法治政府的建設(shè)相結(jié)合,是當(dāng)前地方政府行政職能改革的發(fā)展方向。服務(wù)型政府的塑造正是要實現(xiàn)由以政府為中心的重管制模式向以滿足公民需求為中心的公共服務(wù)模式的轉(zhuǎn)變,這也正是現(xiàn)代法治國家構(gòu)造對政府治理提出的基本要求[4]。

[1]中國網(wǎng).國際.基督教科學(xué)箴言報:在中國上幼兒園比上大學(xué)還貴 [EB/OL].http://www.china.com.cn/international/txt/2010-02/26/content_19481536.htm,2010-02 -26.

[2]曹達全.試論服務(wù)型政府理論對行政法治建設(shè)的指導(dǎo)意義[J].云南行政學(xué)院學(xué)報,2009,(6):93-95.

[3]寧金和,毛原.淺談服務(wù)型政府的構(gòu)建 [J].理論研究, 2009,(6):41-42.

[4]程雁雷.服務(wù)型政府的法治基礎(chǔ) [J].法治論叢 (上海政法學(xué)院學(xué)報),2008,(6):10-14.

(責(zé)任編輯:孫大力)

D625

A

1001-7836(2010)06-0003-03

2010-03-22

王楚(1976-),男,湖北恩施人,法學(xué)講師,廣東省“五五”普法高級講師團成員,從事民商法、行政法研究。