危舊房改造中的問題與對(duì)策

□文/張 磊 王涯茜

危舊房改造中的問題與對(duì)策

□文/張 磊 王涯茜

本文以當(dāng)前重慶市危舊房改造為契機(jī)，對(duì)涉及危舊房改造的當(dāng)事人（政府相關(guān)管理部門、被拆遷人）進(jìn)行實(shí)地訪談，提煉出當(dāng)前危舊房改造過程中存在的主要問題，并從政府角色定位、法律體系、當(dāng)事人博弈方面進(jìn)行成因分析，在保證政策有效執(zhí)行的前提下提出對(duì)策。

危舊房改造；政府定位；博弈

引言

我國(guó)已進(jìn)入城市化快速發(fā)展期，鑒于我國(guó)城市土地資源稀缺程度并基于可持續(xù)發(fā)展的基本國(guó)策，走擴(kuò)大城市區(qū)域面積的外延式城市發(fā)展之路存在很大的局限性，在完善城市功能、布局、結(jié)構(gòu)和合理、有效、集約化利用有限城市土地資源方面的作用，危舊房改造成為解決城市化進(jìn)程的必然選擇和關(guān)鍵途徑之一。

舊城改造主要包括城市危舊房改造、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)以及道路拓寬改造建設(shè)等等，而危舊房改造則是其中最主要的，也是和老百姓切身利益最密切相關(guān)的部分。重慶市人民政府渝府發(fā)［2008］36、37、38號(hào)文件對(duì)2008年開始實(shí)施的重慶市危舊房改造工作涉及的相關(guān)問題作出了明確規(guī)定，按照“一個(gè)主體、三個(gè)捎帶（違章建筑、城市內(nèi)環(huán)范圍內(nèi)的‘城中村’和其他1969年底后建成的房屋）”的城市危舊房改造總體原則，并基于控制“主體”量與“捎帶”量的比例進(jìn)行實(shí)施。

雖然享有“全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”等一系列促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的相關(guān)優(yōu)惠政策，但是在城市建設(shè)與發(fā)展過程中也面臨諸多困難。本文正是在這樣的背景下，展開對(duì)危舊房改造問題的調(diào)查分析的，檢視當(dāng)前危舊房過程中存在的種種問題，探究其成因，并作出回應(yīng)，以求能為“危舊房改造問題”盡綿薄之力。

一、當(dāng)前重慶危舊房改造中存在的問題

危舊房改造不僅比開發(fā)建設(shè)新區(qū)成本高，還會(huì)遇到在房屋拆遷過程中對(duì)原住居民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和安置問題，同時(shí)也涉及到城市地方政府維護(hù)社會(huì)公共利益目標(biāo)及開發(fā)商利益目標(biāo)等諸多方面問題；另外，城市危舊房區(qū)經(jīng)常是各種城市問題與矛盾及利益沖突的交匯點(diǎn)，涉及城市社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)公平，等等。

1、有關(guān)危舊房改造及拆遷部分的法律法規(guī)更新不夠及時(shí)。區(qū)危舊房改造指揮部作為改造工作的實(shí)際操作者，在實(shí)際工作中遇到一些新的問題，而現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)相對(duì)較為落后，不能指導(dǎo)問題的解決。

2、主體拆遷量與捎帶量的比例問題。根據(jù)重慶市人民政府渝府發(fā)［2008］36號(hào)文件的相關(guān)規(guī)定，2008年開始實(shí)施的危舊房改造中的捎帶量要控制在主體拆遷量的50%以內(nèi)，由于實(shí)際的拆遷工作由各區(qū)來具體執(zhí)行，可能存在某些區(qū)為了促進(jìn)本區(qū)的改造與發(fā)展，將捎帶量擴(kuò)大，超出文件規(guī)定的范圍，進(jìn)而導(dǎo)致主捎比總體失去控制。

3、政府財(cái)力有限，建設(shè)資金壓力大。已拆遷出來的地塊規(guī)劃未跟上，未能及時(shí)出讓回收資金。在已通過拆遷空置出來的地塊，需由市規(guī)劃局出規(guī)劃，區(qū)規(guī)劃局負(fù)責(zé)實(shí)施，但由于這些地塊的原有用地性質(zhì)、規(guī)劃指標(biāo)不能調(diào)整等問題，直接延緩了新實(shí)施規(guī)劃的出臺(tái)，影響了地塊的出讓，無法形成良好的現(xiàn)金流；另一方面雖然可以通過減免房屋配套費(fèi)，減免土地出讓金等方式實(shí)現(xiàn)的優(yōu)惠政策，但沒有達(dá)到預(yù)先的平衡效果。

4、拆遷決策過程中缺乏房屋拆遷聽證制度。當(dāng)房屋所有人得知其房屋可能被拆遷時(shí)，項(xiàng)目決策往往已經(jīng)完成，此時(shí)再去影響項(xiàng)目的決策為時(shí)已晚，被拆遷人只能被動(dòng)地接受拆遷決定。在涉及被拆遷人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的拆遷活動(dòng)中，缺乏聽證制度，不能有效地保障被拆遷人的參與權(quán)利，可能損害被拆遷人的合法權(quán)益。

5、被拆遷人的不理解、不配合，導(dǎo)致危舊房改造計(jì)劃實(shí)施難度加大。（1）危舊房改造區(qū)域內(nèi)的國(guó)有企業(yè)配合程度較低。危舊房改造計(jì)劃制定出來之后，危舊房改造區(qū)域內(nèi)的國(guó)有企業(yè)希望新廠房建好后才進(jìn)行搬遷，此間企業(yè)還能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，特別是一些中央直屬企業(yè)，市政府無法管轄。上述情況往往造成特定區(qū)域內(nèi)的危舊房改造計(jì)劃難以有效實(shí)施；（2）軍隊(duì)房屋的拆遷。危舊房改造過程中涉及的軍事用地，地方政府無權(quán)管轄，軍隊(duì)不了解地方政策，要價(jià)過高，甚至高于特定區(qū)位城市土地出讓價(jià)格，根本就沒有解決問題的可能性。

6、危舊房改造計(jì)劃、拆遷計(jì)劃、安置計(jì)劃信息不對(duì)稱現(xiàn)象突出。居民不知道自己所住房屋是否在拆遷、改造之列，何時(shí)進(jìn)行拆遷，何時(shí)改造完成，何時(shí)得到安置，安置方式如何等等，居民對(duì)于危舊房改造計(jì)劃、拆遷安置計(jì)劃、拆遷安置進(jìn)度與方式等方面的知情權(quán)未得到必要的保護(hù)和尊重，可能導(dǎo)致老百姓心生怨言，滋生社會(huì)矛盾。

7、部分地區(qū)在進(jìn)行危舊房改造時(shí)，對(duì)安置政策的實(shí)施不夠嚴(yán)格。如，公告在某日之前搬遷可得獎(jiǎng)勵(lì)，之后搬遷無獎(jiǎng)勵(lì)，但在實(shí)際實(shí)施時(shí)，由于部分“釘子戶”的堅(jiān)持，仍給獎(jiǎng)勵(lì)。雖然這種處理方式在一定程度上暫時(shí)避免了社會(huì)問題，但畢竟造成了對(duì)其他拆遷戶的不公，易形成不公平并誘發(fā)社會(huì)矛盾，進(jìn)而影響后續(xù)危舊房改造工作的順利實(shí)施。

8、評(píng)估機(jī)構(gòu)的公正性問題。由于公眾對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)本身的不了解，對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)操作程序的不熟悉，對(duì)房屋拆遷補(bǔ)償安置相關(guān)法規(guī)、政策的不專業(yè)，導(dǎo)致公眾對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)心存疑慮以及對(duì)評(píng)估結(jié)果懷疑。

二、危舊房改造中的問題成因

1、政府角色定位。在危舊房改造中，政府不再是中介人的角色，其作用不再限于確定城市規(guī)劃和批準(zhǔn)公共利益目的，而是將自己定位成“主導(dǎo)者”。根據(jù)政治學(xué)上的公共選擇理論，政府也是“經(jīng)濟(jì)人”，在政治市場(chǎng)上追求自身利益的最大化，而并不管這些是否符合公共利益。

政府作為公共決策的中心，應(yīng)該關(guān)注于提供適合的法律公共產(chǎn)品、明確的土地交易許可制度、拆遷評(píng)估的規(guī)范性、提高拆遷人的弱勢(shì)地位等。

2、法律體系的自身沖突。當(dāng)前，城市拆遷體系龐雜，行政規(guī)章、地方法規(guī)和政府規(guī)章等相互疊加、沖突較多。有關(guān)行政部門職能交叉，影響行政效能。由于城市規(guī)劃部門自身行政執(zhí)法權(quán)限的限制和相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)的交叉，既不利于提高行政效率，也容易造成對(duì)合法權(quán)益的不適當(dāng)侵害并誘發(fā)社會(huì)矛盾。僅靠城市規(guī)劃部門難以獨(dú)立、有效地完成對(duì)違法建筑的行政執(zhí)法處理。

3、危舊房改造當(dāng)事人之間的不充分博弈。危舊房改造，對(duì)于政府、開發(fā)商、被拆遷人都是一個(gè)博弈的過程。在公益拆遷中，政府既是拆遷主體，又是受益人。

對(duì)于被拆遷人來說，首先是增加了居住成本。面臨的第二個(gè)問題是縮小活動(dòng)空間，即被拆遷人的土地使用權(quán)比例下降。對(duì)政府而言，他的目標(biāo)是收取出讓金，完成舊城改造。被拆遷人知道自己有權(quán)向政府索取土地征收的行政補(bǔ)償。至于拿回的數(shù)額，取決于和政府的博弈結(jié)果。這里的博弈也是屬于分配領(lǐng)域的事情，除了政府與民爭(zhēng)利外，不會(huì)增加社會(huì)財(cái)富，是“零和博弈”。

三、危舊房改造問題的解決之道

1、市區(qū)兩級(jí)政府關(guān)于舊城改造及拆遷部分的規(guī)定能夠進(jìn)一步跟進(jìn)，區(qū)政府在推進(jìn)城市舊城改造的過程中應(yīng)與市級(jí)相關(guān)部門充分溝通，力求達(dá)到共同推進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展；對(duì)于區(qū)政府提出的有關(guān)規(guī)定的調(diào)整意見，市級(jí)政府及各部門應(yīng)及時(shí)研究，相應(yīng)地進(jìn)行調(diào)整，以保證相關(guān)規(guī)定的時(shí)效性。

2、以此次實(shí)施的城市危舊房改造計(jì)劃為契機(jī)，積極推進(jìn)重慶市的相關(guān)行政管理部門的大部制改革進(jìn)程，有效地消除相關(guān)行政職能部門的權(quán)力沖突與交叉，理順相關(guān)行政職能部門的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。此次危舊房改造指揮部的建立就是一個(gè)不錯(cuò)的嘗試。

3、積極探索更加有效的融資模式和融資渠道，積極發(fā)揮各種新型金融產(chǎn)品的作用。積極發(fā)揮市區(qū)兩級(jí)融資平臺(tái)的作用，以有效解決城市危舊房改造過程中的資金短缺問題。

4、關(guān)于地塊用地屬性、規(guī)劃指標(biāo)不能調(diào)整的問題，已經(jīng)由“點(diǎn)”上升到“面”，可以通過上報(bào)市一級(jí)政府按相關(guān)部門進(jìn)行會(huì)商，在遵循現(xiàn)有法律的情況下進(jìn)行解決，如還不能解決，則應(yīng)該遵行法定程序嘗試突破。此問題的解決，不僅可以使得拆遷地塊能夠得到出讓，建成有利于市民的良好環(huán)境，還可以形成良好的現(xiàn)金流，解決政府改造資金的壓力問題。

5、建立健全拆遷聽證制度。適當(dāng)?shù)乇３治Ｅf房改造計(jì)劃對(duì)于公眾的透明，以避免由于公眾對(duì)于計(jì)劃和相關(guān)政策的不了解而引發(fā)社會(huì)矛盾。拆遷安置對(duì)居民來說是一種對(duì)居民影響很大的行政許可行為，讓居民實(shí)現(xiàn)參與決策，可以減少拆遷安置糾紛的發(fā)生，從而有利于拆遷安置行為的實(shí)施。建議在拆遷安置決策前，引入聽證會(huì)制度，為被拆遷人提供發(fā)表意見和參與決策的機(jī)會(huì)，并且制定具體的操作過程。

6、加大對(duì)被拆遷人的政策優(yōu)惠力度，鼓勵(lì)被拆遷人積極搬遷；加大社會(huì)保障力度，解決被拆遷居民的后顧之憂；加大政策支持力度，鼓勵(lì)支持危舊房拆遷區(qū)域企業(yè)搬遷；妥善處理市有直管公房拆遷補(bǔ)償安置；加強(qiáng)危舊房拆遷評(píng)估市場(chǎng)監(jiān)管力度，確保評(píng)估結(jié)果依法、公正、公平、合理；加大宣傳力度，積極在重慶市營(yíng)造良好的城市危舊房改造氛圍。

7、在制定危舊房改造計(jì)劃時(shí)，應(yīng)同時(shí)制定配套安置房建設(shè)計(jì)劃，對(duì)被拆遷人應(yīng)實(shí)施兩手準(zhǔn)備（貨幣安置和實(shí)物安置）。在拆遷之前，建議對(duì)當(dāng)?shù)氐淖》窟M(jìn)行經(jīng)濟(jì)普查以及針對(duì)被拆遷人家庭經(jīng)濟(jì)狀況的詳查，制定相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施；對(duì)于安置補(bǔ)償問題，建議建立有效的溝通機(jī)制，了解被拆遷人的實(shí)際需要，同時(shí)對(duì)于被拆遷人因拆遷而遭受的可得利益損失也要有一定的考慮。在對(duì)危舊房改造過程中的被拆遷人進(jìn)行安置時(shí)，要注意安置房的規(guī)劃與設(shè)計(jì)，配套設(shè)施與條件應(yīng)及時(shí)跟上；注意把安置房建設(shè)與商品房和其他房屋建設(shè)結(jié)合起來，協(xié)調(diào)平衡，避免產(chǎn)生貧民窟。

8、暢通拆遷救濟(jì)渠道。充分發(fā)揮信訪作用，暢通信訪渠道，積極化解社會(huì)矛盾，保證社會(huì)穩(wěn)定。在拆遷糾紛發(fā)生時(shí)，有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)向被拆遷的弱勢(shì)群體提供配套的援助，充分保障被拆遷人的合法權(quán)益，保障拆遷補(bǔ)償總體利益的均衡。

9、在對(duì)被拆遷人進(jìn)行安置時(shí)，要保持政策的一致性、連貫性和嚴(yán)肅性。市區(qū)兩級(jí)應(yīng)共同形成合力，以避免新的矛盾產(chǎn)生；要控制成本，不能突破重慶市人民政府渝府發(fā)［2008］36、37、38號(hào)文件的相關(guān)規(guī)定。

10、嚴(yán)格評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)入門檻，建立對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制。加大力度對(duì)被拆遷片區(qū)居民講解房屋拆遷評(píng)估及補(bǔ)償安置相關(guān)法規(guī)、政策，鼓勵(lì)社區(qū)居民行使自己對(duì)選擇評(píng)估公司的投票權(quán)。

城市危舊房存在自然增長(zhǎng)率問題，應(yīng)建立具有可持續(xù)性的城市危舊房改造機(jī)制，并密切結(jié)合政府當(dāng)前的財(cái)力、可利用的城市土地資源、當(dāng)前城市規(guī)劃特別是控制性詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)定性指標(biāo)的限制進(jìn)行，應(yīng)充分論證城市危舊房改造計(jì)劃的科學(xué)性和可行性，避免急功近利和政績(jī)工程。

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重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院）