從“三鹿奶粉”事件看我國政府的食品安全監(jiān)管

黃含其，張 嬋

（1.湖南商學(xué)院 人事處，湖南 長沙410205；2.湖南商學(xué)院 財(cái)務(wù)處，湖南 長沙410205）

從“三鹿奶粉”事件看我國政府的食品安全監(jiān)管

黃含其1，張 嬋2

（1.湖南商學(xué)院 人事處，湖南 長沙410205；2.湖南商學(xué)院 財(cái)務(wù)處，湖南 長沙410205）

“三鹿奶粉”事件的發(fā)生將公眾的注意力再次集中到政府的監(jiān)管層面上。文章從4個方面深入分析了我國食品安全監(jiān)管的突出問題：初級原料生產(chǎn)者監(jiān)管缺失、監(jiān)測預(yù)警體系缺位、農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)Ш庖约罢O(jiān)管失控，并從政府監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)、綜合監(jiān)管手段以及政府監(jiān)管外部環(huán)境等方面提出了我國政府監(jiān)管食品安全的對策。

三鹿奶粉事件；食品安全；政府職能；監(jiān)督執(zhí)法

一、“三鹿奶粉”事件背景

2008年9月上旬開始，一場史無前例的食品安全事故席卷全國，國人震驚。截至2008年9月21日晚8時(shí)，因?yàn)槭秤昧耸苋矍璋肺廴镜娜古茓胗變耗谭郏珖灿?9965名嬰幼兒接受門診治療咨詢，4人因腎衰竭死亡，其中12892人仍在住院治療，癥狀較重的嬰幼兒104人。[1]隨著調(diào)查的深入，奶制品市場混亂、監(jiān)管機(jī)制存在漏洞、監(jiān)管工作不力等深層次原因浮出水面。這一事件暴露出了部分企業(yè)無視人民健康和生命安全，社會公德嚴(yán)重淪喪。同時(shí)，也折射出從各部委到各級地方政府的監(jiān)管職能缺失，極大地?fù)p害了政府公信力和國家形象，政府的監(jiān)管能力受到質(zhì)疑。

根據(jù)1994年《國際化學(xué)品安全手冊》記載：長期或反復(fù)大量攝入三聚氰胺可能對腎與膀胱產(chǎn)生影響，將導(dǎo)致產(chǎn)生結(jié)石。一種化工原料，為什么會被摻雜在奶粉中呢？這恐怕是我們每一個人都百思不得其解的問題。

這就要從食品中檢測蛋白質(zhì)的方法與標(biāo)準(zhǔn)談起。在食品加工中需要檢測蛋白質(zhì)含量，但是直接測量蛋白質(zhì)含量的技術(shù)比較復(fù)雜，成本也比較高，不適合大范圍推廣，所以業(yè)界常常使用一種叫做凱氏定氮法（Kjeldahl method）的方法，通過測量食品中氮原子的含量來間接推算蛋白質(zhì)的含量。也就是說，食品中氮原子含量越高，其中的蛋白質(zhì)含量就越高。三聚氰胺中含氮量很高，而且生產(chǎn)工藝簡單、成本很低，有人估算在植物蛋白粉和飼料中使蛋白質(zhì)增加1個百分點(diǎn)，用三聚氰胺的花費(fèi)只有真實(shí)蛋白原料的1／5，這無疑給予了摻假、造假者極大的利益驅(qū)動。另外三聚氰胺作為一種白色結(jié)晶粉末，無色無味，摻雜后不易被發(fā)現(xiàn)等也成了摻假、造假者心存僥幸的原因。

二、我國食品安全監(jiān)管的突出問題及原因

當(dāng)中國的老百姓還在對蘇丹紅、多寶魚、大頭娃娃奶粉等食品安全事件心有余悸的時(shí)候，“三鹿奶粉”事件又給我們重重一擊，人們再次發(fā)出“我們、我們的孩子還能吃什么?”的感嘆。“三鹿奶粉”事件從一個側(cè)面再次揭示了我國嚴(yán)重的食品安全問題，使得我們不得不再次對我國食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行深刻的反思。

（一）我國食品安全監(jiān)管存在的突出問題

1.初級原料生產(chǎn)者監(jiān)管缺失。這直接導(dǎo)致了農(nóng)戶的生產(chǎn)行為不規(guī)范，事件的罪魁禍?zhǔn)资悄淘吹氖Э亍o獨(dú)有偶，在許多食品安全事件的背后，都是生產(chǎn)者在利益的驅(qū)使下，甚至喪失了人性道德，違法造假所致。

2.監(jiān)測預(yù)警體系缺位。其一，我國現(xiàn)有的監(jiān)測預(yù)警水平低?，F(xiàn)行的蛋白質(zhì)檢驗(yàn)方法是按《食品中蛋白質(zhì)的測定方法》（GB／T5009.5）進(jìn)行檢測，這種檢測方法主要是根據(jù)蛋白質(zhì)是含氮有機(jī)化合物這一性質(zhì)，先測定食品中氮的含量，再將檢測出的含氮量乘以含氮系數(shù)，所得結(jié)果即被認(rèn)為是蛋白質(zhì)含量。由此可見，現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)是有缺陷的，在乳制品加工行業(yè)中，標(biāo)準(zhǔn)缺陷被利用的一種途徑是：在本應(yīng)該是動物蛋白的奶粉中添加植物蛋白（如大豆蛋白），對人體無明顯副作用，這似乎已成為行業(yè)潛規(guī)則；另一種則是不顧人的死活而人為添加三聚氰胺，以提高蛋白質(zhì)檢測含量。其二，投入不足，深入研究不夠。食品安全具有潛在性和科學(xué)上的不確定性。對其安全性的確定，往往憑感官是不能準(zhǔn)確判斷的，需要借助科學(xué)的技術(shù)和儀器設(shè)備。然而我國由于長期以來經(jīng)費(fèi)投入不足，加上國家在食品安全方面缺乏相關(guān)的課題研究，以致不能準(zhǔn)確檢測出食品中有害成分的含量或食品中的潛在危害。

3.農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)Ш?。其一，原料基地建設(shè)滯后。奶源問題是中國乳制品企業(yè)的“命門”，像三鹿集團(tuán)這種有著上百億銷售規(guī)模的企業(yè)，都沒有多少標(biāo)準(zhǔn)化、可管控的奶源環(huán)節(jié)，那么其他中小規(guī)模乳制品企業(yè)的奶源狀況更令人堪憂。其二，產(chǎn)業(yè)鏈各主體利益分配不均。在乳制品加工產(chǎn)業(yè)鏈的各主體中，長期以來呈現(xiàn)“企業(yè)一頭獨(dú)大”的態(tài)勢，乳制品加工企業(yè)在原料奶的定價(jià)、鮮奶收購的檢測標(biāo)準(zhǔn)確定、企業(yè)與奶農(nóng)的利益關(guān)系中占有絕對優(yōu)勢地位，而奶農(nóng)在乳業(yè)市場中長期處于弱勢地位。地方政府、奶業(yè)行業(yè)協(xié)會等對企業(yè)也缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。

4.政府監(jiān)管失控?！叭箚栴}奶粉”事發(fā)后，國家質(zhì)檢總局在全國緊急開展了嬰幼兒奶粉三聚氰胺含量專項(xiàng)檢查。此次專項(xiàng)檢查對全國109家企業(yè)進(jìn)行了排查，共檢驗(yàn)了這些企業(yè)的491個批次的產(chǎn)品。階段性檢查結(jié)果顯示，有22家嬰幼兒奶粉生產(chǎn)企業(yè)的69個批次產(chǎn)品檢出了不同含量的三聚氰胺。[2]新聞媒體對檢查結(jié)果進(jìn)行了及時(shí)的通報(bào)，對公眾進(jìn)行警示，但這只是遲到的警示！誠然，亡羊補(bǔ)牢，為時(shí)未晚。但是我們的政府為什么不能把防范工作做在事故發(fā)生之前呢？縱觀三鹿奶粉事件的始末，在很大程度上，其曝光和進(jìn)展都是媒體在加以引導(dǎo)，而各大監(jiān)管部門在危機(jī)爆發(fā)之后的前期基本上是在壓力下的被動行為，顯然沒有進(jìn)行整體危機(jī)處理的統(tǒng)籌。從這種意義上講，三鹿奶粉事件在某個階段處于一種相對無序的狀態(tài)，使得危機(jī)影響和后果超過了危機(jī)事實(shí)。三鹿奶粉事件折射出的我國食品安全政府監(jiān)管失效的問題恐怕還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些，這是一次對我國食品安全政府監(jiān)管能力的宣戰(zhàn)，同時(shí)也是對我國食品安全政府監(jiān)管機(jī)制的重新審視。

（二）我國食品安全監(jiān)管問題的原因分析

1.權(quán)力分配混亂、責(zé)任與權(quán)力脫節(jié)、部門之間的協(xié)調(diào)性差。

食品安全管理權(quán)歸多部門共有，各部門在各自負(fù)責(zé)的環(huán)節(jié)、領(lǐng)域、場所內(nèi)行使自己的權(quán)利，看似分工明確，但在實(shí)踐中則難以執(zhí)行。一是權(quán)力分配仍顯得過于分散，多頭管理不利于協(xié)調(diào)，大大降低了監(jiān)管的效率。二是許多規(guī)定不夠明確。如食品藥品監(jiān)管部門職責(zé)不夠明朗。各個環(huán)節(jié)都有相關(guān)部門監(jiān)管，其綜合監(jiān)管指的是什么？對哪些或哪類的重大事故可以組織查處？以誰的名義查處？這樣不可避免地會出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管、雙重監(jiān)管、越權(quán)監(jiān)管等現(xiàn)象。三是責(zé)權(quán)脫節(jié)。如在某個環(huán)節(jié)出了問題，責(zé)任由誰承擔(dān)？承擔(dān)“綜合監(jiān)管”職責(zé)的食品藥品監(jiān)管部門是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?如果承擔(dān)，其合理性、合法性的依據(jù)又何在？嚴(yán)重的條塊分割難以形成合力，各部門缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各個環(huán)節(jié)難以有效溝通。雖然監(jiān)管部門相對減少了，但是由于監(jiān)管體制框架沒有改變，無法從根本上改變多年來形成的“多頭管理，無人負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象，食品監(jiān)管體制的走向亦顯得撲朔迷離。

2.上下難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一，運(yùn)作不靈，中央與地方的關(guān)系有待進(jìn)一步理順。

現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管工作由中央和地方政府的管理機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)。各個機(jī)構(gòu)從中央到地方的垂直系統(tǒng)也十分復(fù)雜，有垂直管理的，也有分級管理的。如衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部從中央到地方都是分級管理；質(zhì)檢總局的出入境檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)屬于垂直管理，其余機(jī)構(gòu)屬于分級管理；食品藥品管理局中央和省一級屬于分級管理，而省一級以下部門則又實(shí)行垂直管理，真可謂是錯綜復(fù)雜。一般情況下實(shí)行分級管理的機(jī)構(gòu)直接對當(dāng)?shù)氐谋炯壵?fù)責(zé)，接受中央機(jī)構(gòu)的管理和技術(shù)指導(dǎo)，而實(shí)行垂直管理的機(jī)構(gòu)則是對上一級直屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，由于地方政府有權(quán)制定自己的規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，受地方保護(hù)主義的影響，他們可能更多地關(guān)注自己本地區(qū)利益而不是國家規(guī)定。地方各級監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實(shí)際操作中難以形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

三、我國政府監(jiān)管食品安全的對策建議

目前，我國的食品行業(yè)正逐步在食品安全方面與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌，正處于一個新的發(fā)展時(shí)期。食品安全涉及多部門、多層次、多環(huán)節(jié)，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，所以加強(qiáng)食品安全，既要從源頭抓起，打下良好的基礎(chǔ)，又要有針對性地在幾個薄弱的環(huán)節(jié)上，有計(jì)劃、系統(tǒng)地進(jìn)行。[3]為此，我們必須從多個層面，綜合解決食品安全政府監(jiān)管問題，建立統(tǒng)一、高效、權(quán)威、科學(xué)的食品安全監(jiān)管體系。

（一）完善政府監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)

科學(xué)、合理的食品安全監(jiān)管體系對于確保我國人民的身體健康和財(cái)產(chǎn)安全至關(guān)重要。建立和完善統(tǒng)一協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)明晰的食品安全監(jiān)管體制是有效監(jiān)管的前提條件。要建立我國的食品安全保障體系，必須首先改革我國現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管體制，最終建立一個以法律為保障，政府、中介組織、企業(yè)和消費(fèi)者各負(fù)其責(zé)，政府各監(jiān)管部門之間統(tǒng)一協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)明晰的食品安全監(jiān)管體制，可著重從以下幾個方面考慮：

第一，成立國家食品安全委員會。我國對食品實(shí)行多頭管理，執(zhí)法中各部門職責(zé)交叉、政出多門，給不法分子可乘之機(jī)。成立國家食品安全委員會具有十分重要的意義。在我國現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體系中，還缺少像食品安全委員會這樣一個綜合執(zhí)法的機(jī)構(gòu)。

第二，重新設(shè)計(jì)政府部門在食品安全監(jiān)管中的分工。多部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)上的食品安全監(jiān)管體系是我國食品管理體系的弊端，這種體系導(dǎo)致了各機(jī)構(gòu)之間職能交叉，責(zé)任不清等問題。因此，對食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理分工是改革現(xiàn)有食品安全管理體制的核心任務(wù)。

第三，深化衛(wèi)生監(jiān)督體制改革。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和依法治國基本方略的確立，現(xiàn)行的衛(wèi)生監(jiān)督體制已不適應(yīng)當(dāng)前形勢的要求，迫切需要進(jìn)行改革。

（二）加強(qiáng)研究，提高綜合監(jiān)管手段運(yùn)用

建立健全高效、權(quán)威監(jiān)管手段是政府實(shí)現(xiàn)食品安全有效監(jiān)管的保障和基礎(chǔ)。有效的監(jiān)管手段可以起到控制危險(xiǎn)的作用，而完備的監(jiān)督管理手段應(yīng)該包括：

第一，建立和完善我國食品安全法律法規(guī)體系。有關(guān)食品安全的監(jiān)管法律和法規(guī)是食品安全監(jiān)管體系的基礎(chǔ)部分，為實(shí)現(xiàn)從“農(nóng)田到餐桌”食品安全全程監(jiān)管和國際貿(mào)易提供了基礎(chǔ)。

第二，完善統(tǒng)一全面的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。食品安全標(biāo)準(zhǔn)與法律一起構(gòu)成了食品安全體系的兩大基石。標(biāo)準(zhǔn)是食品生產(chǎn)與加工必須達(dá)到的要求，也是政府管理部門執(zhí)法的立足點(diǎn)。完善的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系是實(shí)施食品“從農(nóng)田到餐桌”全過程監(jiān)管的技術(shù)保障和支撐。

第三，進(jìn)一步完善專業(yè)化的食品安全檢驗(yàn)檢測體系。政府檢驗(yàn)檢測體系的主要任務(wù)是按照國家法律法規(guī)，依據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的要求，以先進(jìn)的儀器設(shè)備和可靠的實(shí)驗(yàn)環(huán)境為手段，對食品質(zhì)量安全實(shí)施科學(xué)、公正的檢測、鑒定和評價(jià)。

第四，完善我國食品安全認(rèn)證認(rèn)可體系。安全認(rèn)證不僅是促進(jìn)企業(yè)和其他組織提高管理和服務(wù)水平、保證產(chǎn)品質(zhì)量的可靠方式，同時(shí)也成為了一個國家從源頭上確保產(chǎn)品安全和規(guī)范市場行為、促進(jìn)對外貿(mào)易的戰(zhàn)略性選擇。

第五，建立較為完善的食品安全應(yīng)急處理體系。食品安全危機(jī)的增長速度和危機(jī)所造成的損失具有非線性特點(diǎn)，所以應(yīng)當(dāng)提前建立預(yù)警機(jī)制。國家食品安全預(yù)警系統(tǒng)要有三大要素：危機(jī)匯報(bào)制度、危機(jī)公告制度和危機(jī)評估系統(tǒng)。

第六，建立食品安全信息監(jiān)測、通報(bào)、發(fā)布的網(wǎng)絡(luò)體系。通過運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)體系，對食品安全信息收集、歸納、匯總，經(jīng)過科學(xué)的研究分析，由有關(guān)部門統(tǒng)一對外發(fā)布，引導(dǎo)公眾在對食品的選擇中趨利避害，同時(shí)避免了由于發(fā)布信息矛盾而造成的政府威信下降和公眾選擇困難。

（三）建立良好的政府監(jiān)管外部環(huán)境

要建立統(tǒng)一、高效、權(quán)威、科學(xué)的食品安全監(jiān)管體系，僅靠政府層面一方的努力是不夠的，還需要整個社會共同努力。

第一，初步建立我國食品安全信用體系。食品安全不僅需要政府的監(jiān)管，也需要政府在信用體系方面加大建設(shè)力度，運(yùn)用市場規(guī)律，把食品企業(yè)對社會的食品安全責(zé)任真正轉(zhuǎn)化為自覺意識。首先，法律建設(shè)是信用體系的外在保障。其次，道德約束是信用體系的內(nèi)在要求。再次，健全的機(jī)制是信用體系的內(nèi)容。最后，公平的氛圍是信用體系的基礎(chǔ)。

第二，充分發(fā)揮新聞輿論、網(wǎng)絡(luò)信息平臺和消費(fèi)者的監(jiān)督作用。新聞輿論監(jiān)督具有事實(shí)公開、傳播快速、影響廣泛、揭露深刻、問題處置及時(shí)等優(yōu)勢，能夠迅速聚焦公眾注意力，形成社會壓力，引起政府的高度關(guān)注，促使司法機(jī)關(guān)秉公辦事。但同時(shí)也要加強(qiáng)對新聞輿論監(jiān)督的合理引導(dǎo)。

第三，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等中介組織的作用。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等中介機(jī)構(gòu)以及研究機(jī)構(gòu)對食品安全的推動作用，這是由政府自身的局限性所決定的。行業(yè)協(xié)會作為民間管理和民間自制形式，其優(yōu)勢在于成員身處行業(yè)中間，對食品安全比政府和消費(fèi)者擁有更多的信息，可以很好地解決食品安全中信息不對稱的問題。

第四，建立食品安全宣傳教育體系，提高公眾食品安全意識。[4]消費(fèi)者安全意識的增強(qiáng)，對提高政府監(jiān)管水平，加強(qiáng)食品在生產(chǎn)、加工、流通、銷售等環(huán)節(jié)的安全保證，具有十分重要的意義。加強(qiáng)食品安全的公共教育，建立與消費(fèi)者溝通的渠道，報(bào)告相關(guān)的食品質(zhì)量事故和信息，不僅僅是建立生產(chǎn)者、銷售者、消費(fèi)者及公共管理機(jī)構(gòu)和組織之間聯(lián)系的客觀需要，也是提高食品安全性的一項(xiàng)重要任務(wù)和環(huán)節(jié)。

[1]誰動了我們的奶粉[EB/OL].http://forum.10jqka.com.cn/html/51,6081/ 3882,1.html.

[2]22企業(yè)69批次產(chǎn)品檢出三聚氰胺[EB/OL].http://www.gscn.com.cn/ get/Daytitle/0891708480937637_20.html.

[3]建立食品安全的九大保障體系[EB/OL].http://www.lwlm.com/html/ 2008-09/153063.htm.

[4]陳向榮.加強(qiáng)我國食品安全監(jiān)管研究[D].中國碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫,2007,(6).

[5]王磊.對我國食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀的思考[J].中國食物與營養(yǎng),2006, (6).

[6]王淑娟.我國食品安全管理中的政府管制缺失分析[D].中國碩士學(xué)位論文,2007.