對落實和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會常任制的探討
——瀏陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會常任制試行情況分析

駱啟順

(中共瀏陽市委黨校 湖南 瀏陽 410300)

對落實和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會常任制的探討
——瀏陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會常任制試行情況分析

駱啟順

(中共瀏陽市委黨校 湖南 瀏陽 410300)

黨內民主是黨的生命。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會常任制是發(fā)展基層黨內民主的重要途徑。瀏陽市試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會常任制取得了一定的成績,分析總結這些經驗對進一步以改革創(chuàng)新精神加強改進農村黨的建設有比較好的啟示。

鄉(xiāng)鎮(zhèn),黨代會,常任制

黨的十七大提出要完善黨的代表大會制度,實行黨的代表大會代表任期制。十七屆四中全會又提出,要繼續(xù)選擇一些縣,市、區(qū),試行黨代表大會常任制。這對于,處于新階段,面臨新形勢、新要求的中國共產黨,如何進一步以改革創(chuàng)新精神全面推進黨的建設新的偉大工程,具有十分重大的理論意義和現實意義。本文以瀏陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會常任制試行為例加以分析,談談自己的一點看法。

一、瀏陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會常任制試行的主要成效

一是增強了黨組織的凝聚力。實行黨代會常任制,使黨組織擴大了影響力,增強了號召力,煥發(fā)了新的活力,在一定程度上解決了當前部分基層黨組織軟弱渙散、黨不管黨和治黨不嚴的狀況。

二是增強了黨員的歸屬感。由于黨代表直接聯系黨員,這就使黨員的政治訴求有了回應,精神上有了“依托”,心靈上有了“慰藉”,變“游子”為“愛子”,體現了黨內激勵、關懷和幫扶拓展了自由表達思想的平臺。

三是保障了黨員的基本權力。實行黨代會常任制,使黨章規(guī)定黨員的“六權”,知情權、參與權、選舉權、被選舉權、監(jiān)督權和申訴權,得到了一定程度的實現和滿足,促進了民主政治建設。

四是在黨組織與黨員之間鋪設了一條信息通道。由于黨代表的橋梁紐帶作用,使黨組織和黨員領導干部與普通黨員和群眾之間增設了一條“信息通道”,增進了彼此間的相互了解,減少了內耗增強了互信和辦事的合力。

五是增強了黨代表的監(jiān)督職能。實行黨代會常任制,在一定程度上保障了黨內權力運行的公開透明和權力運行的規(guī)范化、程序化和民主化,確保了決策的科學性,執(zhí)行的有效性,管理的權威性和監(jiān)督的實效性。

六是取得了一批理論成果和制度成果。經過六年的試行,目前,瀏陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會常任制已初步形成黨代會年會制度、代表視察制度、代表提案質詢制度、代表評議制度、代表聯系群眾制度、代表學習培訓制度、代表考核制度等理論成果和制度成果,更為重要的是在基層黨員和群眾中進行了一次民主的大洗禮。

絕大多數黨員認為,黨代會常任制的試行,解決了黨代表任期內“一次會議、一次代表、一次作用”和“報到時握握手、開會時舉舉手、離別時揮揮手”的問題,有利于黨代表在任期內全面履職。由于擴展了黨代會、全委會和黨代表的職權,黨代表(黨員)的主體地位得到尊重,全委會和黨代表經常性的作用得到加強,黨內更顯活力更顯和諧。

二、以改革創(chuàng)新精神落實和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會常任制

1.增強法理資源,提高法治化水平

公意是合法性的基礎。代表的權威性來源于選舉的合法性和權威性。代表履職的內在動力建立在健全的資格獲取和權力保障機制上。選舉是黨員對黨代表授權的基本形式,應遵循民主政治發(fā)展的規(guī)律和黨內民主政治發(fā)展的要求,總結黨內選舉改革經驗,進一步改革和完善黨內選舉制度。要按照十七大提出的,改革黨內選舉制度,改進候選人提名制度和選舉方式,探索擴大黨內基層民主多種實現形式。

一要優(yōu)化代表結構,增強代表性和廣泛性。堅持以屬地管理為主,結合本轄區(qū)人口、產業(yè)、功能區(qū)劃等特征,合理分配代表名額,適當擴大黨務工作者、黨建理論工作者、法律工作者和知識分子的代表數額。

二要明確代表任職的資質條件。要對黨代表的黨齡、政治思想素質、文化水平、道德修養(yǎng)、議政能力等資格條件作出相應規(guī)定,不能把黨代會代表的資格看成是一種政治榮譽,而應看成一種職責、一種要求、一種壓力,并逐步將黨代會代表的選舉作為黨內干部的重要選拔機制。

從推進依法治黨進程的要求,應適應時代發(fā)展和黨內民主發(fā)展的要求,在總結實踐和試點經驗的基礎上,適時出臺《中國共產黨全國代表大會和地方黨的代表大會代表法》或《黨的代表工作條例》,以規(guī)范代表資質、權責及其活動,使代表身份有充足的法理依據,代表活動有章可循,并逐漸步入法制化軌道。

三要健全完善參選人競選規(guī)程。從報名、資格審查、公示、選舉、監(jiān)督等各個技術規(guī)程,全方位進行制度設計和安排,有選舉權的黨員必須達到法定人數,選舉方能有效,應成立相對獨立的選舉監(jiān)督委員會,加強與上級黨組織和紀委的配合,全方位監(jiān)督整個選舉過程,選舉委員會應提供有助于參選人充分表達自己參選意圖、目的和能力的平臺,以便選舉人能全面了解參選人的思想和能力,從而激發(fā)黨員參與黨內選舉的積極性和主動性。

四要健全完善候選人提名方式。黨章第11條規(guī)定,,“選舉人有了解候選人情況、要求改變候選人、不選任何一個候選人和另選他人的權利。任何組織和個人不得以任何方式強迫選舉人選舉或不選舉某個人。”要確保這一條規(guī)則不折不扣地執(zhí)行,必須要規(guī)范黨委提名、界別推薦、黨員,黨代表,提名的原則和比例。以黨員提名為主,以組織提名和自愿參選為輔,建立健全自上而下與自下而上相結合的候選人提名制度,不斷擴大直選范圍和差額選舉的比例和范圍。

五要逐步健全競選承諾和秘密投票制度。要定期不定期對代表承諾進行監(jiān)督,制定對參選者的承諾進行考核的制度,當選黨代表履職如果出現違約,可罷免代表資格,要建立秘密投票制度,確保選舉人真實意圖和選舉權不受干擾和侵害。

六要適時修改和出臺有較強科學性和操作性的選舉條例。要順應黨內越來越高的民主發(fā)展要求和越來越高的規(guī)范化選舉要求,在修改完善現有選舉工作條例基礎上,科學、民主、依法出臺具有較強科學性、操作性和高度權威性的《黨內選舉工作條例》。

為增強黨代表產生的合法性,進而達到增強黨執(zhí)政的合法性,黨代表的選舉產生,建議采取“兩票制”的選舉方式。即先由黨外群眾對候選人投信任票,再由黨員同志投選舉票。這樣做至少有兩方面的好處,一是提高了群眾的政治熱情和參與度解決了黨代表公信力和公信度不足的問題,二是增強了黨代表的合法性和權威性。

2.增強制度資源,提高制度化水平

一要建立健全黨代表履職激勵機制。調查顯示,當前代表素質總體上難以適應黨內民主發(fā)展要求。對此,必須加大對代表的培訓力度。各級黨委要將黨代表培訓列入干部培訓教育的重要任務,制定并落實培訓計劃,對所有代表特別是新當選代表進行系統(tǒng)而富有針對性、實效性的培訓。要建立健全激勵表彰制度。在明確代表權利義務、職權職責基礎上,建立科學的考評機制,定期對代表履職情況進行考核評比,對優(yōu)秀代表要進行表彰獎勵,特別優(yōu)秀者可定為專職黨代表,并作為黨的領導干部侯選人,享受制度規(guī)定的相關待遇。

二要建立健全黨代表履職約束機制。要建立向黨章宣誓的制度。黨代表一經當選履職,必須由黨組織組織代表集體向黨章宣誓,以強化黨代表對黨和黨章的忠誠意識,提高忠誠度,要建立健全述職制度。每年黨代會年會召開前組織代表向選區(qū)黨員和選舉單位述職,聽取選舉單位黨員意見,接受評議和監(jiān)督,回答黨員的詢問或質詢,要建立代表考核制度。對代表履職及其考核情況,要通過媒體在一定范圍內定期通報,接受全體黨員監(jiān)督。對不滿意率超過一定比例者,可在黨內正式場合公開批評,甚至啟動罷免代表資格程序。

三要建立健全任期、辭職、罷免制度。代表任職期滿,應重新進行選舉,調離選舉單位,選區(qū),的,自動終止代表資格,難以繼續(xù)履行職責的,應主動辭去代表職務,黨員發(fā)現本選區(qū)代表有嚴重違法違紀行為或認為代表不能正常履職或不再適合擔任代表職務的,可以罷免代表,使選舉產生的不稱職或不盡職的代表及時得到警示、撤換或調整,真正體現授權和制約相統(tǒng)一。

四要建立健全黨代表權力保障機制。建立健全黨代會年會制和代表常任制,在黨代會上充分履行評議和監(jiān)督職能。第一,審議一年一度“兩委”黨委會、紀委會,的工作報告并投票表決,并對“兩委”成員進行信任投票。就有關問題提出詢問或質詢案。如半數以上代表對質詢結果不滿意,則可提出對黨的負責人(直至書記)的彈劾案。第二參與決定黨內重大事項包括選舉“兩委”成員。參與黨代會的專門問題調查委員會對黨內重大問題進行的調查。這是落實黨代表權力最為重要的內容。第三,審議黨產收支和財務審計報告。第四,審查黨內法規(guī),修改和制定適合本地的黨內規(guī)章制度。

五要建立健全評議制度、質詢制度和聽證制度。閉會期間應有專門的機構定期組織代表團,小組,就有關問題開展調研、視察和巡視活動,加強對“兩委”領導班子及其成員的監(jiān)督,對黨員群眾關注的熱點、難點和焦點問題,向當地黨組織提出詢問或質詢,組織代表參加對黨組織及其職能部門開展行風評議活動,組織黨代表參加黨內立法和決策的聽證會。

3.增強信息資源,提高信息化水平

一是要建立黨內重要情況通報和報告制度。為使黨務公開有章可循,應探索建立黨內新聞發(fā)言人制度,就黨內重大事項和重大問題進行公開公示,從法律層面上,應盡快出臺《黨內信息公開條例》,規(guī)定公開的具體內容、時限、方式、范圍、執(zhí)行主體及其監(jiān)督保障措施,黨內監(jiān)督機關要對實施情況進行嚴格監(jiān)督和督查,使黨代表切實參與黨內重大事務,經得起黨員的詳細詢問。

二是黨內重大決策和重要事項要舉行聽證會。這是黨代表應享有的權力。要充分發(fā)揮媒體的作用,國家應盡快出臺《新聞法》、《信息公開法》等法律法規(guī),以使黨務活動公開透明,并依法依紀規(guī)范運行。

4.增強組織資源,提高組織化水平

一要保證黨代會在黨內的領導機關地位。黨的各級代表大會是黨的各級領導機關,必須確保其權威性。目前在黨的實際生活中,相當多地方的黨代會沒有發(fā)揮應有的作用,權力過多地集中在黨委常委或書記手中,黨代會的決定缺乏實際約束力,常委會或書記的隨機決定才是真正的權威。因此,必須用組織和制度規(guī)定任何組織和個人都無權改變黨的代表大會的決議和決定,必須用組織和制度遏制常委會代替全委會的傾向,各級黨委和紀委向代表大會的報告更多的地要帶有匯報述職的性質和成份。

二要設立黨代會常設機構。目前,從中央到地方黨的全委會每年召開一兩次會議,實際履行黨代會(年會)的部分職能。《中國共產黨地方委員會工作條例》第七條規(guī)定,“常委會在全委會閉會期間,行使委員會職權,執(zhí)行上級黨組織的指示和全委會的決議,主持經常工作。”實際上履行黨的執(zhí)行機關職能。目前,理論和學術界已就改變這種狀況提出了一些很好的建議,如有的學者主張在現有黨內權力架構內,在適當減少全委會和常委會人數的前提下,實現黨代會常設機構直接與全委會對接,成為黨的權力機關(取消實際很少召開的黨的各級代表會議),常委會成為黨的執(zhí)行機關并更名為執(zhí)委會。同時,隨著黨委副職數的明顯減少,可取消書記辦公會和實際存在的書記碰頭會,改變目前因黨委會內部層級過多而難以監(jiān)督的狀況。筆者基本認同這種觀點。這樣,黨代表就能真正成為黨代會的主體,進而真正落實其黨內監(jiān)督主體地位,并因此得到組織保障而充分履行監(jiān)督職責。

三要適度實行黨內權力的分割與制衡。目前黨內決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權高度集中于常委會,特別是幾個書記,又特別是“一把手”手中,這種權力過分集中所帶來的弊端是明顯的。要改變這種狀況,必須要按照“結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效”的十六字權力運行機制的要求,適度實行黨內權力的分離和相互制約監(jiān)督,形成黨內“三權分離和制衡”的格局。規(guī)定決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權分別屬于不同的主體。決策權屬于黨的代表大會、全委會和大會選舉出的常設機構,執(zhí)行權屬于大會選舉出的常委會(或執(zhí)委會),監(jiān)督權屬于大會選舉出的紀委會(或監(jiān)察委)。常設機構、執(zhí)委會和紀委會均對黨的代表大會、全委會和上級黨組織負責并報告工作。紀委會不對執(zhí)委會和常設機構負責,只對同級黨的代表大會、全委會和上級黨組織負責,同時對上級紀委負責。這樣一個制度安排和要求,目前已成為黨內黨外群眾趨于一致的看法和帶有普遍性的共識。從學理上分析,也符合政治法理邏輯。

擴大和推行黨代會常任制,是黨中央順應時代潮流,站在鞏固、加強和改善黨的領導的高度圍繞加強黨的執(zhí)政能力建設和先進性建設這一主線進行的重大布署,是黨內自我改革和完善。它不僅要求我們要將科學發(fā)展觀作為我們的改革指導思想,更為重要的是要在實際工作中全面踐行之。如此,黨的建設新的偉大工程必將是一個使黨和國家興旺發(fā)達,進而達到以黨內和諧推進社會和諧的民心工程。

[1],鄧小平文選(第1卷)[M].北京:人民出版社. 1994.67.

D2 < class="emphasis_bold">文獻標識碼：A文章編號：

1009-3605,2010,01-0103-04

2009,-11-28

駱啟順,男,湖南寧遠人,中共瀏陽市委黨校高級講師,主要研究方向,中國共產黨的建設。

責任編輯:黃有泰