改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部作用發(fā)揮問題的調(diào)查與思考*
——以長沙市為例

彭煥才

(湖南商學(xué)院，湖南 長沙 410205）

改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部主要是指因年齡、身 體、機(jī)構(gòu)改革和領(lǐng)導(dǎo)班子換屆等因素，未到退休年 齡提前離開領(lǐng)導(dǎo)崗位而改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部。隨 著干部人事制度改革的不斷深入，改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù) 干部（以下簡稱“改非”干部）的人數(shù)越來越多， 在整個干部隊伍中所占的比例越來越大，其影響力 也在不斷增強(qiáng)。如何充分調(diào)動“改非”干部的積極性，努力發(fā)揮其作用，已成為各級黨委日益關(guān)注與探求解決的問題。為此，長沙市委組織部、湖南商學(xué)院公共管理學(xué)院、長沙市社科聯(lián)聯(lián)合組成課題調(diào)研組，采取座談走訪、書面問卷、抽樣調(diào)查、個案剖析等方式，對長沙市市直機(jī)關(guān)與四縣五區(qū)進(jìn)行了深入調(diào)研，共組織“改非”干部代表、單位主要領(lǐng)導(dǎo)及組織人事部門領(lǐng)導(dǎo)干部座談會16個，訪談干部37人次，發(fā)放調(diào)查問卷720份（有效回收689份）、基本情況統(tǒng)計表61份（全部回收），掌握了較為詳實的第一手資料。課題調(diào)研從長沙市“改非”干部的基本情況、工作狀況及目前面臨的主要問題入手，針對性地進(jìn)行理性思考與提出對策建議。

一、問題的提出

改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部是干部隊伍中一支比較特殊的群體。這一群體主要是在既要為年輕干部成 長騰出空間、優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)，又要妥善解決退 崗干部職級待遇、繼續(xù)發(fā)揮他們作用的兩難選擇中 逐步形成和壯大的。提出“改非”干部作用發(fā)揮的 問題，主要基于以下考慮：

1．“改非”干部是重要的干部資源，作用不能低估。“改非”干部既不同于一般干部，又有別于退休干部。他們“解甲不歸田，無官還在崗”。由于在領(lǐng)導(dǎo)崗位工作多年，其思想政治素質(zhì)和組織領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)能力普遍較高，工作閱歷和經(jīng)驗都比較豐富，而且他們大都具有大專以上學(xué)歷，有些還是本科與研究生，其中不少還具有中級以上專業(yè)技術(shù)職稱，有的在某些工作領(lǐng)域還發(fā)揮著重要的不可或缺的作用。

2．“改非”干部隊伍日益壯大，力量不可小看。自實行領(lǐng)導(dǎo)干部“改非”政策以來，長沙市“改非”干部的總量逐年增加，隊伍不斷壯大，并在未來仍有不斷發(fā)展的趨勢。根據(jù)對長沙市干部隊伍年齡結(jié)構(gòu)的分析，按照現(xiàn)在實行“改非”的政策，在未來的三年中，長沙市“改非”干部將遞增794人。

3．“改非”干部占用編制職數(shù)，負(fù)面影響不容忽視。從長沙市的情況看，領(lǐng)導(dǎo)干部“改非”后，離開了領(lǐng)導(dǎo)崗位，除少數(shù)繼續(xù)正常上班外，多數(shù)則基本不再上班，但不管何種狀態(tài)，都仍然占用單位編制。改非干部占用編制與其作用發(fā)揮很不對等。有的單位這種狀況還比較嚴(yán)重。為了便于開展工作，不少單位在“改非”干部占用編制的情況下，超編配備工作人員，或從二級機(jī)構(gòu)長期借用人員，或從社會上聘用人員，既影響了人事編制的管理，又增加了行政成本，更為嚴(yán)重的是造成了機(jī)關(guān)干部隊伍的老化，新陳代謝難以正常進(jìn)行，直接影響了行政效能的發(fā)揮，對整個干部隊伍建設(shè)帶來了消極負(fù)面影響。

二、長沙市改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部作用發(fā)揮情況的基本估價

近年來，長沙市深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持以人為本，在穩(wěn)步實施“改非”政策的同時逐步加強(qiáng)對“改非”干部的管理使用。一方面，尊重關(guān)愛“改非”干部，加強(qiáng)與他們的交心溝通，理解信任他們，切實解除他們的思想顧慮；另一方面，針對“改非”干部的特點和優(yōu)勢，積極創(chuàng)造條件，努力安排他們的工作，改善他們的待遇，發(fā)揮其能動性與積極性。但是，從總體上看，由于種種原因和一些不恰當(dāng)?shù)囊?guī)定，長沙市“改非”干部作用的發(fā)揮受到了限制，使用上常有被“邊緣化”的傾向。各單位對“改非”干部的安排和使用各行其是。“改非”干部常常是“不改難，改也難”，作用未能充分發(fā)揮。

1.“改非”年齡設(shè)置不統(tǒng)一。對領(lǐng)導(dǎo)干部改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的年齡界限，長沙市的處級干部有統(tǒng)一規(guī)定，2006年3月29日市委常委會明確除市人大、政協(xié)的常委會組成人員外，縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部凡年滿57周歲一律改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。而對科級干部，各地的政策不盡相同。總的而言，市直相對寬松一些，而區(qū)縣（市）相對苛刻一些，個別的女干部不到47周歲、男干部不到50周歲就要“改非”，離他們正常退休年齡還有8-10年。這種“改非”年齡設(shè)置的不統(tǒng)一，滋生了各區(qū)縣各單位“改非”干部之間相互攀比的心理。

2．脫崗離崗現(xiàn)象嚴(yán)重。不少單位對“改非”干部管理很松散，考勤不用打，工作不過問，甚至連開會也不通知，“改非”干部成了編內(nèi)“自由人”，無所事事。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)單位領(lǐng)導(dǎo)干部默許“改非”干部不來上班，少數(shù)單位領(lǐng)導(dǎo)則認(rèn)為“改非”干部不來上班反而更好。因而，“改非”干部上班隨意性大，想來就來，想走就走，造成普遍的脫崗離崗現(xiàn)象。繼續(xù)在單位上班的“改非”干部，有近半數(shù)基本上是上自由班，無具體事可做，屬半離崗狀態(tài)。總體來說，全市有近八成的“改非”干部沒有正常上班，這在一些縣直機(jī)關(guān)單位和非都市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)得尤為突出。

3．人才資源浪費問題突出。現(xiàn)實表明，無論是提任或者改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，其作用發(fā)揮與職級待遇很不相符。絕大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部“改非”后，單位沒有給他們安排具體的工作任務(wù)，造成人才資源的閑置和浪費。特別是在部分區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，領(lǐng)導(dǎo)干部“改非”后連必要的辦公地點、辦公桌椅都沒有安排。有些單位名義上給“改非”干部安排了工作，也只是一些臨時性的或可有可無的工作，而有些“改非”干部盡管擔(dān)負(fù)了一些工作任務(wù)，但實際上是“協(xié)而不管”、“顧而不問”，致使他們難有作為。在373名被調(diào)查的在職干部中，有77%的人認(rèn)為長沙市“改非”干部整體作用發(fā)揮不好，認(rèn)為作用發(fā)揮好的僅占11%。

4．待遇落實欠規(guī)范。根據(jù)座談了解，在落實“改非”干部的待遇方面，各單位千差萬別，不平衡不規(guī)范。不同單位“改非”干部福利待遇不盡相同，同一單位內(nèi)部也存在不同的標(biāo)準(zhǔn)。絕大多數(shù)單位把“改非”干部的福利待遇參照在職一般干部對待，即使“改非”干部常年不上班，但加班費、出勤獎、崗位津貼、通訊補(bǔ)助費等費用同等享受。少部分單位則把“改非”干部的福利待遇分成兩類，一類是處級“改非”干部，其福利待遇低于現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)干部，但高于在職一般干部；另一類是科級干部，這一類又分成兩種情況，一是對年滿55周歲的“改非”干部，一律按照“提前離崗”對待，安排其回家休息，只享受部分福利待遇，不參與單位組織的各項活動；二是對55周歲以下的“改非”干部，不管其是否上班，福利待遇一律按在職一般干部的標(biāo)準(zhǔn)對待。在實際中，“改非”干部物質(zhì)福利上的待遇基本能得到保障，但政治待遇卻往往被忽視“冷落”。

三、影響改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部作用發(fā)揮的主要原因

“改非”政策能夠順利實施，“改非”干部逐漸成為干部隊伍的重要組成部分，令人欣慰。然而，“改非”干部作用難發(fā)揮，且具有普遍性和持久性，卻不能不令人深思。長沙市調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題具有代表性，其產(chǎn)生決非偶然。究其原因，主要有以下幾個方面：

1．思想認(rèn)識出現(xiàn)偏差。領(lǐng)導(dǎo)干部“改非”是干部人事制度改革的重大舉措，事關(guān)“改非”干部的切身利益。在一般干部群眾看來，領(lǐng)導(dǎo)干部“改非”就是退居“二線”，就是“提前退休”，因而工作可以少做，甚至不做。一些領(lǐng)導(dǎo)干部則對“改非”干部的使用存在顧慮，認(rèn)為“改非”干部大多資格老，有威望，有的曾經(jīng)是自己的老領(lǐng)導(dǎo)，若讓他們繼續(xù)工作，不僅管理不便，而且還會影響自己的威信，不利于開展工作。因而，對“改非”干部不愿管、不想管、不敢管，給重要工作不放心，給一般工作也擔(dān)心，不安排工作最省心。就“改非”干部自身來說，由于“唯官是貴”、官本位意識的影響，從領(lǐng)導(dǎo)崗位走下來后，心態(tài)不適應(yīng)，情緒上失落，思想上抵觸，要求上放松。

2．管理制度設(shè)計存在缺陷。一是管理主體不明確。按照干部管理權(quán)限，“改非”干部當(dāng)由上級組織部門與所在單位黨組織共同管理。事實上是，很多“改非”干部所在單位認(rèn)為，單位領(lǐng)導(dǎo)班子與“改非”干部關(guān)系難處理，不利于工作開展，交由上級組織部門管理更適合；而上級組織部門強(qiáng)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)干部“改非”后，與在職領(lǐng)導(dǎo)干部已有很大區(qū)別，他們的日常管理由所在單位負(fù)責(zé)更切實際，再加上本身事務(wù)繁多、精力不濟(jì)，交由單位管理更到位。結(jié)果是都不愿管、都不管，致使“改非”干部的管理出現(xiàn)“空檔”。二是管理制度欠科學(xué)。從各地的情況來看，在制度上加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子管理和整個干部隊伍建設(shè)較為規(guī)范和完善，但針對“改非”干部并能突出其性質(zhì)和特點的管理制度幾乎沒有。

3．作用發(fā)揮缺乏平臺?，F(xiàn)實表明，領(lǐng)導(dǎo)干部“改非”后繼續(xù)發(fā)揮作用的只是少數(shù)，大多數(shù)“改非”干部處于賦閑狀態(tài)。然而，“改非”干部的作用沒有得到有效發(fā)揮，并非“改非”干部不想為而主要是不能為。調(diào)查顯示，長沙市有63%的“改非”干部希望繼續(xù)在單位上班，做些力所能及的工作，22%的人則期待參加重點工程或其他中心工作，僅有15%的人表示愿意離崗在家休息。是什么原因?qū)е隆案姆恰备刹空w作用發(fā)揮欠佳？事實告訴我們一個重要方面是“改非”干部普遍缺乏發(fā)揮作用的平臺和載體，發(fā)揮作用的形式比較單一。在目前的狀態(tài)下，政策文件與法規(guī)沒有對“改非”干部的工作職責(zé)和任務(wù)目標(biāo)作出明確的規(guī)定要求，很多單位難以為“改非”干部設(shè)崗定責(zé)，而有些部門的領(lǐng)導(dǎo)則沿用“退二線”的政策對待“改非”干部，沒有把發(fā)揮“改非”干部作用視為必要，從而作出合理的工作安排。

四、充分發(fā)揮改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部作用的對策 建議

如何發(fā)揮“改非”干部的作用，是當(dāng)前干部隊伍管理面臨的重要現(xiàn)實問題。

1．以教育引導(dǎo)為基礎(chǔ)，努力營造“改非”干部發(fā)揮作用的良好氛圍

第一，教育引導(dǎo)各級黨組織特別是主要領(lǐng)導(dǎo)要充分認(rèn)識發(fā)揮“改非”干部作用的重要性和緊迫性，真正樹立“改非”干部也是重要干部人才資源的觀念，在思想、政治、工作上尊重、理解、信任和支持他們，把對他們的教育管理與安排好他們的工作列入重要議事日程，為他們充分發(fā)揮作用創(chuàng)造有利條件。通過召開座談會、學(xué)習(xí)會、報告會，建立談話談心制度等途徑，加強(qiáng)與“改非”干部的溝通交流，幫助他們解決實際困難。

第二，教育引導(dǎo)“改非”干部深刻認(rèn)識非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的設(shè)置是干部人事制度改革的迫切需要，體現(xiàn)了黨和國家對干部的關(guān)心和愛護(hù)，要珍惜組織的安排，自覺規(guī)范言行，接受組織管理；幫助“改非”干部以健康的心態(tài)面對職務(wù)、崗位的變化，克服“官本位”意識，堅定科學(xué)的世界觀、人生觀、價值觀和正確的權(quán)力觀、地位觀與利益觀，正確對待榮辱得失和角色轉(zhuǎn)換，擺正位置，積極進(jìn)取，站好最后一班崗。

第三，教育引導(dǎo)廣大干部群眾正確看待“改非”干部這一特殊群體，認(rèn)識到領(lǐng)導(dǎo)干部“改非”，并不是對他們自身的否定，而是黨和國家事業(yè)與工作的需要，“改非”不是賦閑，更不是退休，只是從領(lǐng)導(dǎo)崗位改為工作崗位，“改非”干部仍是黨的干部，仍然肩負(fù)重要使命。要在黨內(nèi)特別是干部隊伍中形成“改非”干部也可以大有所為的濃郁氣氛，在全社會營造理解支持“改非”干部的良好環(huán)境，使之人崗相適、人盡其才、才盡其用。

2．以規(guī)范管理為關(guān)鍵，為“改非”干部發(fā)揮作用提供制度保證

第一，規(guī)范“改非”年齡，實行編制單列。綜合考慮各方因素，縣處級干部“改非”宜繼續(xù)沿用57周歲的規(guī)定；市直單位科級干部“改非”應(yīng)控制在男55周歲左右、女52周歲左右的范圍；區(qū)縣（市）科級干部“改非”可根據(jù)自身的實際情況作出相應(yīng)的規(guī)定，但年齡應(yīng)不低于50周歲為宜。針對“改非”干部占用單位編制、補(bǔ)充錄用人員困難的現(xiàn)實，爭取上級政策支持，實行“改非”干部編制單列，進(jìn)行專門序列管理。

第二，明晰歸口管理，明確管理主體。對“改非”干部的管理，要按照干部管理權(quán)限明確管理責(zé)任，確定組織人事部門對“改非”干部實行宏觀管理、組織協(xié)調(diào)和指導(dǎo)督查，明確“改非”干部所在單位要切實負(fù)起責(zé)任，做好“改非”干部思想政治工作，妥善安排日常工作，切實加強(qiáng)考核管理，使“改非”干部真正有人管、管得好。

第三， 收集信息資源，加強(qiáng)動態(tài)管理。建立“改非”干部信息庫，通過深入的調(diào)查摸底與匯總分析，全面掌握“改非”干部的身體狀況、作用發(fā)揮等情況，經(jīng)常分析現(xiàn)狀，實行動態(tài)管理。同時，加強(qiáng)“改非”干部的定期考察，對“改非”干部的考察既可與單位領(lǐng)導(dǎo)班子的考察相結(jié)合，也可單獨進(jìn)行，定期掌握他們的學(xué)習(xí)工作情況，做好跟蹤管理。

第四，注重人文關(guān)懷，落實待遇保障。在政治待遇上，組織“改非”干部定期參加重大活動，根據(jù)工作需要列席有關(guān)會議，及時向他們傳達(dá)上級有關(guān)指示精神，傳閱有關(guān)文件，重大事項適當(dāng)聽取和征求他們的意見建議。在經(jīng)濟(jì)待遇上，該享受的應(yīng)享受，當(dāng)落實應(yīng)落實。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)注意積極解決“改非”干部工作、學(xué)習(xí)、生活和子女就業(yè)等方面的實際困難。

3．以科學(xué)安排為支撐，搭建“改非”干部發(fā)揮作用的有效工作平臺

第一，明確“改非”干部的崗位職責(zé)。從“改非”干部的特點和工作需要出發(fā)，用制度規(guī)范“改非”干部必須履行的工作職責(zé)，賦予相應(yīng)的目標(biāo)、權(quán)利，使職責(zé)與其職位、目標(biāo)、權(quán)利相匹配，從根本上解決“改非”干部“賦閑”的問題。

第二，搭建“改非”干部發(fā)揮作用的有效平臺。探索建立“組織人事部門協(xié)調(diào)安排，用人單位積極推薦，個人和崗位雙向選擇”的“改非”干部發(fā)揮作用的模式，主要包括：協(xié)助班子成員負(fù)責(zé)某一具體事務(wù)；參與中心工作和階段性重點工作；受聘督辦專員負(fù)責(zé)督辦檢查重點工作；牽頭組織專題調(diào)研和處理重大突發(fā)事件等等。鼓勵和支持“改非”干部回祖籍或出生地?fù)?dān)任所在村的支部領(lǐng)導(dǎo)或第一書記以及村委會顧問等。

第三，因人施任，注重實行“三結(jié)合”。對接近退休年齡、身體狀況欠佳的“改非”干部，要著重關(guān)心他們的生活，適當(dāng)安排一些輔助性的工作；對適應(yīng)性差、能力不夠的“改非”干部，既要看到他們的不足，也要看到他們的長處，注意挖掘 潛能，用其所長；對那些有技術(shù)專長有經(jīng)營能力的 “改非”干部，則要積極引導(dǎo)他們?yōu)楸镜乇締挝坏?發(fā)展獻(xiàn)計獻(xiàn)策，努力創(chuàng)造條件使他們直接投身于社 會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主戰(zhàn)場。在“改非”干部的具 體使用上要努力實行“工作需要與因人制宜相結(jié) 合，小集中與大分散相結(jié)合，上級集中安置與下級靈活使用相結(jié)合”，切實發(fā)揮他們的積極作用。

4．以獎懲激勵為保障，充分調(diào)動“改非”干

部發(fā)揮作用的積極性第一，嚴(yán)明紀(jì)律約束。明確“改非”干部應(yīng)當(dāng) 上崗上班，并必須遵守各項規(guī)章制度，積極參加單 位組織的各項學(xué)習(xí)和活動。對因故不能上班者，必 須履行請銷假手續(xù)。對無故不上班、不承擔(dān)所安排 工作、不與組織聯(lián)系的干部，要進(jìn)行嚴(yán)肅的批評教 育；對曠工或無正當(dāng)理由不上崗連續(xù)超過20天，或 者一年內(nèi)累計超過60天的，按《公務(wù)員法》的有關(guān) 規(guī)定嚴(yán)肅處理；對組織選派或個人申請從事社會經(jīng)濟(jì)活動的，要嚴(yán)格遵守派駐單位的各項管理制度，并每半年以書面形式向原單位作出匯報。是黨員的還應(yīng)參加黨的組織生活，履行黨員的權(quán)利和義務(wù)， 完成黨組織分配的各項任務(wù)。 第二，嚴(yán)格績效考核。根據(jù)“改非”干部的崗 位特點，設(shè)置科學(xué)的績效考核體系，定期對目標(biāo)完 成及績效情況進(jìn)行檢查評估，并視工作情況與測評 結(jié)果劃分等次。第三，嚴(yán)施獎懲激勵。對“改非”干部年度考核連續(xù)三年被評為“優(yōu)秀”等次的，按規(guī)定提升一級工資，并予以公開表彰；年度考核被評為基本稱 職和不稱職等次的，進(jìn)行誡勉談話，有時還要作出 適當(dāng)處理；年度考核連續(xù)兩年被評為不稱職等次 的，堅決予以辭退。對德才兼?zhèn)洹⒐ぷ鲗嵖兺怀觥?群眾公認(rèn)度高、身體素質(zhì)好的“改非”干部，視情 況可以兼任下一級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或提任上一級非領(lǐng)導(dǎo)職 務(wù)。通過激勵獎懲，真正做到讓消極無為者吃苦 頭，讓開拓進(jìn)取者有想頭，讓扎實干事者有盼頭，讓所有“改非”干部通過努力工作都嘗到甜頭，從而實現(xiàn)自身價值與工作價值的完美結(jié)合。