長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)呼喚戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)*

楊成湘

( 中共湖南省委黨校，湖南 長(zhǎng)沙 410006)

長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)呼喚戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)*

楊成湘

( 中共湖南省委黨校，湖南 長(zhǎng)沙 410006)

戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)（SEA）是“從源頭和過(guò)程控制”戰(zhàn)略思想的集中體現(xiàn)。長(zhǎng)株潭城市群作為國(guó)家建設(shè)“兩型社會(huì)”的宏大的改革試驗(yàn)場(chǎng)，肩負(fù)著實(shí)踐國(guó)家政策的示范和引領(lǐng)重任。為了推行長(zhǎng)株潭城市群的戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)，應(yīng)采取以下具體措施：一是要落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加大體制機(jī)制創(chuàng)新力度；二是要在從資源節(jié)約、環(huán)境友好的角度審視長(zhǎng)株潭城市群的戰(zhàn)略定位及其發(fā)展規(guī)模；三是要從全局角度出發(fā)對(duì)長(zhǎng)株潭城市群核心區(qū)的主體功能區(qū)進(jìn)行合理布局和環(huán)境影響評(píng)價(jià)；四是要加強(qiáng)“3+5”城市群帶合作，統(tǒng)籌解決跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題；五是要把促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)作為戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，建立以“兩型”為主導(dǎo)的新型產(chǎn)業(yè)體系；最后就是要落實(shí)節(jié)能減排措施，推動(dòng)具有國(guó)際品質(zhì)的現(xiàn)代化生態(tài)型宜居城市群建設(shè)。

長(zhǎng)株潭；“兩型社會(huì)”建設(shè)；戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)

一、戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的發(fā)展及其內(nèi)涵

1969 年美國(guó)通過(guò)《國(guó)家環(huán)境政策法》，首次確立了 環(huán) 境 影 響 評(píng) 價(jià) （Environmental Impact Assessment，EIA）制度，提出“在對(duì)人類(lèi)環(huán)境質(zhì)量具有重大影響的每一項(xiàng)建議或立法建議報(bào)告和其他重大聯(lián)邦行動(dòng)中，均應(yīng)由負(fù)責(zé)官員提供關(guān)于該行動(dòng)可能產(chǎn)生的環(huán)境影響說(shuō)明”。20 世紀(jì) 70 年代中期，歐美其他國(guó)家開(kāi)始將環(huán)境影響評(píng)價(jià)的應(yīng)用擴(kuò)展到戰(zhàn)略層次；80 年代末，戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)(Strategic Environmental Assessment,SEA) 開(kāi)始被全世界廣泛接受，新的環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系逐漸形成。我國(guó)在2003 年 9 月 1 日開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中正式確定了戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的地位。然而究竟什么是戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)呢？迄今國(guó)際上尚未達(dá)成共識(shí)。學(xué)者們可謂是見(jiàn)仁見(jiàn)智，分別從不同視角給出了不同定義，這些不同的定義實(shí)際上關(guān)乎 SEA 的理論內(nèi)涵和實(shí)踐導(dǎo)向。根據(jù) No－blel 的解釋?zhuān)琒EA 是為達(dá)到某種目標(biāo)或目的所采用的各種方法、途徑的選擇，即 SEA 需對(duì)可達(dá)到目標(biāo)的各種方法或途徑進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，而不是對(duì)已確定的某一種方法進(jìn)行環(huán)評(píng)，因此，SEA 在評(píng)價(jià)對(duì)象層次、評(píng)價(jià)的方法、深度等均有所不同，SEA 注重方案的選擇和早期的介入。[1]Sadler&Verheem 等國(guó)外學(xué)者則指出，戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)可定義為“對(duì)政策、計(jì)劃或規(guī)劃提案的環(huán)境后果實(shí)施評(píng)價(jià)的系統(tǒng)過(guò)程，其目的在于，在決策的最早最佳階段，確保既考慮它們的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)后果，同時(shí)也考慮它們的環(huán)境后果?！?。[2]英國(guó)曼徹斯特大學(xué)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中心的學(xué)者 Riki Therivel 等給出的一個(gè)經(jīng)典性的定義是：戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)是指“對(duì)政策（Policy）、計(jì)劃（Plan）、規(guī)劃(Program)及其替代方案的環(huán)境影響進(jìn)行規(guī)范的、系統(tǒng)的、綜合的評(píng)價(jià)過(guò)程，包括根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果提交的書(shū)面報(bào)告和把評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于決策中”。[3]我國(guó)學(xué)者尚金城、包存寬指出：戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)是“對(duì)一項(xiàng)戰(zhàn)略，具體包括法律、政策、計(jì)劃、規(guī)劃，以及戰(zhàn)略替代方案的環(huán)境影響進(jìn)行正式、系統(tǒng)和綜合的評(píng)價(jià)過(guò)程，目的是通過(guò) SEA 消除或者降低因戰(zhàn)略失效造成的環(huán)境影響，從源頭上控制環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生。”[4]我國(guó)戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的積極推動(dòng)者潘岳給出了一個(gè)比較公認(rèn)的定義：所謂戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是“從源頭和過(guò)程控制”戰(zhàn)略思想的集中體現(xiàn)，既是對(duì)政策、法規(guī)、規(guī)劃、計(jì)劃中的資源環(huán)境承載能力，進(jìn)行深入的分析預(yù)測(cè)和科學(xué)評(píng)價(jià)，也是采取預(yù)防措施或者其他補(bǔ)救措施，從源頭上控制環(huán)境污染。[5]戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)是人類(lèi)在真正意義上以積極主動(dòng)的姿態(tài)，對(duì)自身大規(guī)模開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行預(yù)先評(píng)價(jià)，為決策提供更具宏觀性、全局性、前瞻性的科學(xué)依據(jù)。

二、長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)推行戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的緊迫性

幾十年以來(lái)，國(guó)外戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)踐已經(jīng)表明，戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)是將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略從宏觀、抽象概念落實(shí)到實(shí)際、具體方案的橋梁，是環(huán)境與發(fā)展綜合決策的制度化保障。[6]長(zhǎng)株潭作為國(guó)家建設(shè)“兩型社會(huì)”的改革試驗(yàn)場(chǎng)，肩負(fù)著實(shí)踐國(guó)家政策的示范和帶動(dòng)作用。長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)需要一系列制度安排來(lái)落實(shí)，而戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)就是我們必須利用好的手段和必須抓住的機(jī)遇。長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)推行戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)已經(jīng)刻不容緩。

（一）戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)是長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)過(guò)程中規(guī)避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的根本手段

過(guò)去，我們?cè)谥贫ㄖ卮蠼?jīng)濟(jì)政策時(shí)很少考慮可能將產(chǎn)生的環(huán)境后果，以至于在執(zhí)行的過(guò)程中引發(fā)了大面積的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，至今遺患無(wú)窮。例如，現(xiàn)有的大都市由于在規(guī)劃中沒(méi)有充分考慮環(huán)線路網(wǎng)帶給城市交通、市民居住、環(huán)境安全的負(fù)面影響，如今已造成了大都市交通長(zhǎng)期擁堵不堪，城市布局像“攤大餅”一樣無(wú)限擴(kuò)張，加劇了城區(qū)內(nèi)空氣污染和熱島效應(yīng)。[7]長(zhǎng)株潭城市群在發(fā)展的過(guò)程中也產(chǎn)生了類(lèi)似的環(huán)境問(wèn)題。而且在多數(shù)情況下，我們實(shí)行的污染控制等環(huán)境保護(hù)政策僅著眼于單個(gè)排污者，卻未能對(duì)本地區(qū)的環(huán)境容量進(jìn)行總體考慮。這樣一來(lái)，即使我們能夠確保每個(gè)排污者都能做到達(dá)標(biāo)排放，但只要污染物排放總量仍在增加，這些“達(dá)標(biāo)的”、“微小的”影響累積起來(lái)就會(huì)突破環(huán)境容量，那么總體環(huán)境質(zhì)量就會(huì)繼續(xù)降低。項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度的執(zhí)行對(duì)控制環(huán)境污染所起的作用是顯而易見(jiàn)的，但是項(xiàng)目環(huán)評(píng)只處于整個(gè)決策鏈（戰(zhàn)略、政策、計(jì)劃、規(guī)劃等）的末端，所以項(xiàng)目環(huán)評(píng)只能補(bǔ)救小范圍的環(huán)境損害，并不能影響最初的決策和布局，因而無(wú)法從源頭上保護(hù)環(huán)境，更不能解決開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)中產(chǎn)生的宏觀影響、間接影響和累積影響。[8]戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)同“一事一議”式的項(xiàng)目環(huán)評(píng)的不同之處在于，前者具有更宏觀的視野，具有鮮明的前瞻性和全局性，以制度性的方法和具有普遍約束力的效力，把環(huán)境因素提升到整個(gè)決策鏈的前端，從“源頭的源頭”消除環(huán)境污染。所以說(shuō)，戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)是長(zhǎng)株潭城市群在“兩型社會(huì)”建設(shè)過(guò)程中規(guī)避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的根本手段。

（二）戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)是長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)又好又快發(fā)展的重要保證

長(zhǎng)株潭城市群人口眾多，資源相對(duì)貧乏，生態(tài)環(huán)境較為脆弱。長(zhǎng)株潭三市經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，但這一方面導(dǎo)致了城市用地的供需矛盾，另一方面，導(dǎo)致了用地粗放，土地利用效率偏低。長(zhǎng)株潭人均土地面積為0.23 公頃，為全省的 71.3%，耕地?cái)?shù)量不斷減少，后備資源不斷萎縮。株洲曾是我國(guó)十大工業(yè)污染城市之一，長(zhǎng)沙屬于典型的酸雨污染城市，而湘潭的重化工業(yè)污染也很突出。三市共飲湘江水，納污與飲用取水江段犬牙交錯(cuò)，嚴(yán)重污染了城市飲用水源。作為國(guó)家老工業(yè)基地，長(zhǎng)株潭城市群工業(yè)結(jié)構(gòu)以重工業(yè)為主，鋼鐵、有色、化工等資源消耗大、排污量大的產(chǎn)業(yè)比重偏高。若繼續(xù)沿用高投入、高消耗、高污染的粗放型發(fā)展模式，現(xiàn)有資源和能源將無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，生態(tài)環(huán)境也無(wú)法承受。戰(zhàn)略制定運(yùn)作的過(guò)程本身就是對(duì)人們經(jīng)濟(jì)行為(生產(chǎn)與消費(fèi))的調(diào)整，就是對(duì)社會(huì)資源的再分配。既然所制定的一系列戰(zhàn)略所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)行為會(huì)對(duì)環(huán)境造成影響，那么戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)就是對(duì)這種影響作出科學(xué)的評(píng)價(jià)。[9]開(kāi)展長(zhǎng)株潭戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)，其目的是以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，通過(guò)對(duì)城市群產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)規(guī)模與資源環(huán)境承載力、環(huán)境容量、主體功能分區(qū)、資源消耗等方面的關(guān)系進(jìn)行綜合分析和科學(xué)評(píng)估，客觀分析城市群綜合試驗(yàn)改革建設(shè)規(guī)劃的可行性和可支撐性，從宏觀的角度進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，合理開(kāi)發(fā)利用資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。推行戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)，合理、科學(xué)、統(tǒng)籌解決好發(fā)展與環(huán)境資源問(wèn)題，是保證城市群按照“兩型社會(huì)”建設(shè)要求又好又快發(fā)展的重要保證。

（三）長(zhǎng)株潭推行戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)是適應(yīng)全國(guó)環(huán)評(píng)工作形勢(shì)的需要

自從 2003 年《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)展了一系列的戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作?？梢哉f(shuō)，從國(guó)家到地方，從土地利用到自然資源開(kāi)發(fā)，戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作已經(jīng)全面鋪開(kāi)。國(guó)家布局在長(zhǎng)株潭開(kāi)展“兩型社會(huì)”試驗(yàn)，就是希望長(zhǎng)株潭在保持較快發(fā)展速度的同時(shí)，通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，避免走傳統(tǒng)的工業(yè)化、城市化老路，就是希望長(zhǎng)株潭加快改革創(chuàng)新力度，率先探索出具有全國(guó)示范意義和借鑒價(jià)值的新體制機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。[10]也正因?yàn)槿绱?，作為?guó)家建設(shè)“兩型社會(huì)”改革試驗(yàn)場(chǎng)的長(zhǎng)株潭城市群就更應(yīng)該跟上時(shí)代步伐，適應(yīng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作形勢(shì)的需要，積極開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)，更加大膽地行，更加大膽地試。

三、積極推行長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)中的戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)

（一）長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)推行戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的任務(wù)

長(zhǎng)株潭雖然已經(jīng)開(kāi)展了一些環(huán)境評(píng)價(jià)工作，但評(píng)價(jià)對(duì)象層次很低，評(píng)價(jià)范圍很窄，僅集中在建設(shè)項(xiàng)目方面。對(duì)于在更大的范圍內(nèi)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)和規(guī)模，跨地區(qū)跨部門(mén)統(tǒng)籌解決環(huán)境問(wèn)題等沒(méi)有實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。所以，今后應(yīng)從全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，對(duì)更高層次的整個(gè)長(zhǎng)株潭地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。

1. 戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象及范圍

戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象應(yīng)立足于 2008 年 12月國(guó)務(wù)院批復(fù)的《長(zhǎng)株潭城市群“兩型社會(huì)”建設(shè)改革試驗(yàn)總體方案》和《長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃》，并結(jié)合相關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等。評(píng)價(jià)范圍以長(zhǎng)株潭城市群為主，兼顧岳陽(yáng)、衡陽(yáng)、常德、益陽(yáng)、婁底等市。具體時(shí)間，近期到“十二五規(guī)劃”的開(kāi)局之年（2011 年），遠(yuǎn)期到完成“兩型社會(huì)”建設(shè)綜合配套改革主要任務(wù)的 2020 年。

2. 戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重點(diǎn)

一是資源環(huán)境承載力分析。長(zhǎng)株潭三市分別是湖南的第一、第三、第四大城市，這個(gè)區(qū)域內(nèi)的城市化率很高，但能源 90%依靠外地輸入。株洲、湘潭兩市化工、冶金等重污染行業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)產(chǎn)值的比重分別為 52%、63%。洞庭湖的自然流動(dòng)比較緩慢，氣候水文地質(zhì)人口等條件均決定了三市的環(huán)境承載力較差。開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)就要分析土地資源、能源和水資源對(duì)長(zhǎng)株潭未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐能力，并綜合評(píng)估長(zhǎng)株潭的發(fā)展是否與環(huán)境資源相協(xié)調(diào)。二是主體功能區(qū)劃。在分析長(zhǎng)株潭資源環(huán)境承載力的基礎(chǔ)上，分析區(qū)域發(fā)展的生態(tài)適宜性，實(shí)行分類(lèi)開(kāi)發(fā)，對(duì)長(zhǎng)株潭城市群核心區(qū)的禁止開(kāi)發(fā)地區(qū)、限制開(kāi)發(fā)地區(qū)、優(yōu)化開(kāi)發(fā)地區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)四類(lèi)功能區(qū)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。三是環(huán)境容量和總量控制?？茖W(xué)確定主要污染物的環(huán)境容量，預(yù)測(cè)環(huán)境空氣質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量等環(huán)境要素發(fā)展變化趨勢(shì)，并結(jié)合總體方案提出的發(fā)展規(guī)模、布局及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提出合理的污染物排放總量控制方案。四是循環(huán)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)。[11]分析評(píng)價(jià)長(zhǎng)株潭單位產(chǎn)值的能耗、資源消耗、污染物排放量以及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)水平，研究產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的實(shí)施路徑。五是以“兩型”為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)支撐工程發(fā)展戰(zhàn)略分析。結(jié)合節(jié)能減排指標(biāo)分析，提出長(zhǎng)株潭經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的發(fā)展方向，建立以“兩型”為主導(dǎo)的新型產(chǎn)業(yè)體系。六是從長(zhǎng)株潭與周邊岳陽(yáng)、衡陽(yáng)、常德、益陽(yáng)、婁底等市協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化格局視角出發(fā),分析長(zhǎng)株潭發(fā)展戰(zhàn)略與周邊五市在環(huán)境保護(hù)方面的協(xié)調(diào)性。七是從可持續(xù)發(fā)展的高度，提出長(zhǎng)株潭生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的基本框架，加快推進(jìn)以湘江治理為重點(diǎn)的生態(tài)修復(fù)工程。

（二）長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)推行戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的措施

1.落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加大長(zhǎng)株潭體制機(jī)制創(chuàng)新力度

戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的壓力主要來(lái)自利益沖突。它所關(guān)注的是宏觀利益、全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，這就往往容易同部門(mén)利益、地方利益和短期利益發(fā)生沖突，從而導(dǎo)致很多地區(qū)和部門(mén)對(duì)這項(xiàng)工作不支持，并以種種理由來(lái)逃避戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的責(zé)任。而且長(zhǎng)期以來(lái)，我們的發(fā)展一直是重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)保。這種觀念，已經(jīng)嚴(yán)重制約和阻礙了我國(guó)戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的實(shí)施與穩(wěn)步推進(jìn)?？茖W(xué)發(fā)展觀的提出，為我們消除利益沖突，推進(jìn)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作，提供了正確的思想指導(dǎo)。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)從注重部門(mén)利益、短期利益向注重全局利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益轉(zhuǎn)變，從重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)輕環(huán)境保護(hù)向保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并重轉(zhuǎn)變，從環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展向環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步的轉(zhuǎn)變，這是發(fā)展之必需，是推進(jìn)我國(guó)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)工作的關(guān)鍵所在。[12]這就要求我們?cè)诳茖W(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，加大體制機(jī)制創(chuàng)新。第一，成立長(zhǎng)株潭環(huán)保委員會(huì)，副廳（局）級(jí)機(jī)構(gòu)，隸屬于湖南省環(huán)保局，在業(yè)務(wù)上實(shí)行省環(huán)保局和長(zhǎng)株潭“兩型辦”的雙重管理，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)與監(jiān)控，集中力量抓好長(zhǎng)株潭城市群的環(huán)保工作。第二，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制，推動(dòng)環(huán)境稅、生態(tài)補(bǔ)償、主要污染物排污權(quán)交易、綠色保險(xiǎn)、環(huán)保信貸、環(huán)保監(jiān)控等環(huán)保經(jīng)濟(jì)政策在長(zhǎng)株潭城市群的先行先試，逐步建立起湘江流域綜合治理體制機(jī)制、區(qū)域性生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制和城市群環(huán)境治理一體化體制機(jī)制，促進(jìn)城市群內(nèi)“保護(hù)—開(kāi)發(fā)—補(bǔ)償”的良性循環(huán)。

2.從資源節(jié)約、環(huán)境友好的角度審視長(zhǎng)株潭城市群的戰(zhàn)略定位及其發(fā)展規(guī)模

長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃（2008-2020 年）指出，長(zhǎng)株潭城市群的戰(zhàn)略定位是:全國(guó)“兩型”社會(huì)建設(shè)的示范區(qū)，中部崛起的重要增長(zhǎng)極，全省新型城市化、新型工業(yè)化和新農(nóng)村建設(shè)的引領(lǐng)區(qū)、具有國(guó)際品質(zhì)的現(xiàn)代化生態(tài)型城市群。2010 年，試驗(yàn)區(qū)建設(shè)全面啟動(dòng)。到 2015 年，試驗(yàn)區(qū)建設(shè)縱深推進(jìn)，人均 CDP 達(dá)到6.7 萬(wàn)元，總?cè)丝?1600 萬(wàn)人，城市化水平高于 70%，單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗比 2007 年降低 35%，城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率 93%以上，飲用水源達(dá)標(biāo)率為 98%、水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為 95%，主要污染物排放量大幅削減。到 2020 年，“兩型”社會(huì)建設(shè)綜合配套改革主要任務(wù)基本完成，地區(qū)人均 GDP 達(dá)到 11 萬(wàn)元，三市總?cè)丝?1800 萬(wàn)人，城市化水平 80%以上。長(zhǎng)株潭城市群的資源環(huán)境能否保障實(shí)現(xiàn)這四大戰(zhàn)略目標(biāo)及發(fā)展規(guī)模，是關(guān)系其發(fā)展的一個(gè)非常重要的問(wèn)題，也是戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的重點(diǎn)評(píng)價(jià)內(nèi)容之一。長(zhǎng)株潭城市群的發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)將分析該區(qū)域的資源環(huán)境承載能力，從戰(zhàn)略層次和資源節(jié)約、環(huán)境友好的角度審視長(zhǎng)株潭城市群戰(zhàn)略定位及發(fā)展規(guī)模的合理性和可行性，并對(duì)長(zhǎng)株潭城市群的發(fā)展方向進(jìn)行優(yōu)化調(diào)控。

3.從全局角度出發(fā)對(duì)長(zhǎng)株潭城市群核心區(qū)的主體功能區(qū)進(jìn)行合理布局和環(huán)境影響評(píng)價(jià)

搞好主體功能區(qū)規(guī)劃，并進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是推進(jìn)長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的有效途徑。長(zhǎng)株潭城市群核心區(qū)的空間范圍涵蓋長(zhǎng)沙、株洲、湘潭市區(qū)，望城縣全境，瀏陽(yáng)市、醴陵市、韶山市、湘鄉(xiāng)市、寧鄉(xiāng)縣、長(zhǎng)沙縣、株洲縣、湘潭縣、赫山區(qū)、云溪區(qū)、湘陰縣、汩羅市、屈原管理區(qū)的一部分，總面積8448.18 平方公里。立足集約發(fā)展，長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃（2008-2020 年）將長(zhǎng)株潭城市群核心區(qū)劃分為禁止開(kāi)發(fā)地區(qū)、限制開(kāi)發(fā)地區(qū)、優(yōu)化開(kāi)發(fā)地區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)四類(lèi)功能區(qū)。長(zhǎng)株潭城市群發(fā)展的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)工作是將這四類(lèi)功能區(qū)作為一個(gè)整體進(jìn)行考慮，從全局高度進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)將根據(jù)長(zhǎng)株潭城市群核心區(qū)的資源環(huán)境承載能力、國(guó)土開(kāi)發(fā)密度、未來(lái)發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩貙?duì)四類(lèi)主體功能區(qū)進(jìn)行合理評(píng)價(jià)和調(diào)整，并制定相應(yīng)環(huán)境準(zhǔn)入政策。[13]這將有利于規(guī)范長(zhǎng)株潭城市群核心區(qū)的空間開(kāi)發(fā)秩序，保護(hù)區(qū)域生態(tài)功能，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局以實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。特別是要對(duì)限制開(kāi)發(fā)地區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。限制開(kāi)發(fā)區(qū)分布在城市群組團(tuán)之間，呈斑塊狀分布。該功能區(qū)資源環(huán)境承載力較弱，關(guān)系到城市群整體生態(tài)安全格局，同時(shí)由于受政績(jī)觀和地方利益的驅(qū)動(dòng)，該類(lèi)功能區(qū)往往容易因過(guò)度開(kāi)發(fā)而導(dǎo)致生態(tài)破壞和環(huán)境污染，所以對(duì)該功能區(qū)的限制開(kāi)發(fā)行為要進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，要切實(shí)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、適度開(kāi)發(fā)的原則。重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)的資源環(huán)境承載力較強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好，是城市群發(fā)展的主要增量空間。在開(kāi)發(fā)過(guò)程中，城鄉(xiāng)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要占用一定的土地資源，消耗一定的資源能源，這樣勢(shì)必會(huì)加大對(duì)生態(tài)環(huán)境的壓力。如果不注意環(huán)境保護(hù)，那將造成大面積的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，所以對(duì)該功能區(qū)的開(kāi)發(fā)更應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，從源頭上消除和杜絕環(huán)境污染。

4.加強(qiáng)“3+5”城市群帶合作，統(tǒng)籌解決跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題

“3+5”城市群帶是以長(zhǎng)沙、株洲、湘潭三市為中心、一小時(shí)通勤為半徑，包括岳陽(yáng)、常德、益陽(yáng)、婁底、衡陽(yáng)在內(nèi)的城市聚集區(qū)?！?＋5”城市群的國(guó)土面積近 10 萬(wàn)平方公里，人口 4000 多萬(wàn)，經(jīng)濟(jì)總量占全省的 75.3%。長(zhǎng)株潭位于“3+5”城市群帶的中心位置，與其他城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相互影響、相互補(bǔ)充。在環(huán)境上二者是相互影響、相互依存的關(guān)系。環(huán)境污染具有向外擴(kuò)散的自然屬性，一個(gè)地區(qū)的環(huán)境污染的影響必然會(huì)波及到其他地區(qū)，任何地區(qū)都不可避免地受區(qū)域性甚至全球性環(huán)境問(wèn)題的影響。例如，在湘江流域，上游居民對(duì)生態(tài)的保護(hù)狀況會(huì)直接影響下游居民的利益；湘江水質(zhì)在上游郴州段、中游衡陽(yáng)段時(shí)就已經(jīng)被嚴(yán)重污染，僅僅關(guān)注長(zhǎng)株潭等下游地區(qū)而不從全流域的角度進(jìn)行統(tǒng)籌安排，那是不可能解決好湘江流域水污染問(wèn)題的。要打造一個(gè)環(huán)境友好型的長(zhǎng)株潭，不能只考慮長(zhǎng)株潭 8448 平方公里的核心區(qū)，也不能只考慮長(zhǎng)株潭三市 2.8 萬(wàn)平方公里的行政轄區(qū)，而要在更大范圍內(nèi)進(jìn)行跨部門(mén)、跨地區(qū)的協(xié)調(diào)和合作。戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)將站在宏觀高度，統(tǒng)籌考慮“3+5”城市群帶的自然資源總量與利用方式，考慮跨區(qū)域的環(huán)境問(wèn)題，增強(qiáng)群域生態(tài)自我保護(hù)和調(diào)節(jié)能力，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。[14]

5.把促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)作為戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，建立以“兩型”為主導(dǎo)的新型產(chǎn)業(yè)體系

產(chǎn)業(yè)構(gòu)成、行業(yè)構(gòu)成對(duì)一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的資源消耗強(qiáng)度、污染物的排放規(guī)模起著決定性作用。只有高消耗、高排放的產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重逐漸降低，才能從根本上減少資源消耗和廢棄物排放。只有促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由低度化向高度化轉(zhuǎn)型，才能有效遏制經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境的不良影響，才有可能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的和諧發(fā)展。盡快擺脫產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低度化、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，是源頭治理環(huán)境污染的最有效的戰(zhàn)略性措施，也是建立我國(guó)環(huán)保長(zhǎng)效機(jī)制的根本保證。[15]2006 年，長(zhǎng)株潭三市的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為 9.2：45.8：45.0，同期全省為 17.8：41.7：40.5。這說(shuō)明長(zhǎng)株潭三市的第二、第三產(chǎn)業(yè)相對(duì)全省而言是比較發(fā)達(dá)的，但是同發(fā)達(dá)地區(qū)相比較而言，長(zhǎng)株潭三市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次還是偏低的。工業(yè)產(chǎn)業(yè)層次較低，科技含量高、附加值較高的產(chǎn)品少。第三產(chǎn)業(yè)層次也偏低，目前三市的第三產(chǎn)業(yè)主要是為居民生活服務(wù)的各種行業(yè)，其中餐飲業(yè)占第三產(chǎn)業(yè)增加值比重高達(dá) 40%，而較高層次的為生產(chǎn)服務(wù)的金融、保險(xiǎn)、信息、咨詢、物流新興服務(wù)業(yè)還不發(fā)達(dá)，比重偏低。[16]三市產(chǎn)業(yè)有所趨同，關(guān)聯(lián)度不高，除電子信息外，其余均為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈條短，帶動(dòng)作用不明顯。湘江流域工業(yè)污染主要來(lái)自化工、有色、鋼鐵三大行業(yè)，這三大行業(yè)廢水排放占長(zhǎng)株潭三市廢水排放總量的 73%。雖然污染嚴(yán)重，但這些產(chǎn)業(yè)在長(zhǎng)株潭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中所占比重很大。以株洲和湘潭為例，化工、冶金等重污染行業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)產(chǎn)值比重分別達(dá)到 52%和 63%，其中大部分污染嚴(yán)重的大型企業(yè)均為國(guó)家“一五”、“二五”期間建成。長(zhǎng)株潭正處在工業(yè)化中期的初始階段，正處于高速成長(zhǎng)期，量的擴(kuò)張還有待充分釋放。這就必須積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加速推進(jìn)新型工業(yè)化。實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)要按照“兩型社會(huì)”的要求，適應(yīng)科學(xué)跨越發(fā)展的需要，對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)以及將要發(fā)展的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)積極開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，充分利用產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)與發(fā)展條件，加強(qiáng)自主創(chuàng)新，抓好先導(dǎo)區(qū)建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，加快淘汰落后產(chǎn)能，構(gòu)建以兩型產(chǎn)業(yè)為核心，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)各盡其職的新型產(chǎn)業(yè)體系。從企業(yè)到政府探索建立起一套綠色 GDP 核算體系。[17]

6.落實(shí)節(jié)能減排措施，推動(dòng)具有國(guó)際品質(zhì)的現(xiàn)代化生態(tài)型宜居城市群建設(shè)

根據(jù)《長(zhǎng)株潭城市群“兩型社會(huì)”建設(shè)改革試驗(yàn)總體方案》，到 2015 年，單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗比2007 年降低 35%，化學(xué)需氧量、二氧化硫排放量分別比 2007 年削減 23%和 12%。節(jié)能減排是我國(guó)宏觀調(diào)控的重要目標(biāo),也是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的突破口和重要抓手。戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)將重點(diǎn)考慮國(guó)家的環(huán)保政策以及長(zhǎng)株潭將建設(shè)具有國(guó)際品質(zhì)的生態(tài)宜居城市群目標(biāo)，將節(jié)能減排和生態(tài)宜居城市群的目標(biāo)、指標(biāo)納入評(píng)價(jià)的目標(biāo)、指標(biāo)，進(jìn)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)。加快發(fā)展株洲清水塘、湘潭竹埠港等區(qū)域的循環(huán)經(jīng)濟(jì)，突出抓好重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)的生態(tài)化再造，大力促進(jìn)節(jié)能減排，切實(shí)提高資源循環(huán)利用效率，打造全國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的樣板區(qū)。[18]在分析基于節(jié)能減排的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，要避免高能耗、高污染的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入長(zhǎng)株潭城市群，積極發(fā)揮城市群“綠心”功能，保障長(zhǎng)株潭城市群適宜于人類(lèi)居住。

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責(zé)任編輯：詹花秀

C91

A

1009-3605（2010）03-0037-05

* 本文系 2008-2009 年度全國(guó)黨校系統(tǒng)重點(diǎn)課題《長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)研究》的主要成果。

2010-03-18

楊成湘，男，湖南隆回人，中共湖南省委黨校講師、中南大學(xué)博士研究生，主要研究方向：可持續(xù)發(fā)展。