事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的問(wèn)題與完善

○楊瑤

（浙江省疾病預(yù)防控制中心 浙江杭州 310051）

預(yù)算管理是事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的重要手段，資產(chǎn)預(yù)算是財(cái)政部門預(yù)算一個(gè)不可或缺的重要組成部分。資產(chǎn)管理與預(yù)算管理是一個(gè)不可分割的整體，二者的有機(jī)結(jié)合，既有利于有效開(kāi)展資產(chǎn)管理工作，也有利于深化公共財(cái)政預(yù)算管理體制改革，科學(xué)編制財(cái)政部門預(yù)算，具有理論指導(dǎo)意義。當(dāng)前影響部門預(yù)算深化改革的障礙之一就是事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理改革的滯后，以及由于這種改革滯后導(dǎo)致部門預(yù)算與事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)占有相結(jié)合方面存在著諸多問(wèn)題。因此研究建立事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的預(yù)算管理體制，有利于促進(jìn)綜合財(cái)政管理改革、有助于提高財(cái)政配置資產(chǎn)效率、有助于從源頭上預(yù)防和解決腐敗問(wèn)題，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、當(dāng)前事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的問(wèn)題

事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是我國(guó)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和人民團(tuán)體開(kāi)展正常工作、履行職能而所需的必要資產(chǎn)，因此事業(yè)單位在使用這些資產(chǎn)時(shí)并不以營(yíng)利為目的，而是通過(guò)對(duì)資產(chǎn)的占有和使用來(lái)為社會(huì)提供公共服務(wù)，以資產(chǎn)的使命為目的，以保證社會(huì)和經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)過(guò)多年的部門預(yù)算改革，預(yù)算分配的規(guī)范性和科學(xué)性得到了很大提高。但是事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理方面還存在著諸多問(wèn)題。

1、資產(chǎn)預(yù)算約束力差

在資產(chǎn)購(gòu)置環(huán)節(jié)，由于資產(chǎn)購(gòu)置過(guò)程缺乏規(guī)范的科學(xué)、民主決策機(jī)制，一些部門單位決策失誤、經(jīng)驗(yàn)不足，甚至個(gè)別人謀取私利等原因，造成單位無(wú)效資產(chǎn)增加，資產(chǎn)隱性流失現(xiàn)象普遍，造成國(guó)有資產(chǎn)的大量損失。一方面是預(yù)算內(nèi)追加的經(jīng)費(fèi)支出隨意性較大，使各個(gè)部門單位資產(chǎn)的配置形成失衡和增長(zhǎng)的無(wú)序。另一方面，一些部門單位收費(fèi)項(xiàng)目繁多，資金來(lái)源渠道復(fù)雜，沒(méi)有真正從資金源頭上對(duì)部門單位購(gòu)置資產(chǎn)形成有效的控制和制度約束；而財(cái)政部門對(duì)非稅收入的返還并沒(méi)有納入綜合財(cái)政預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，各級(jí)財(cái)政部門未能充分發(fā)揮對(duì)資產(chǎn)管與預(yù)算管理的宏觀調(diào)控作用，以及調(diào)劑資產(chǎn)和將閑置資產(chǎn)“盤活”的職能。

2、固定資產(chǎn)損耗價(jià)值得不到反映

固定資產(chǎn)折舊就是在固定資產(chǎn)使用的壽命內(nèi)，按照確定的方法對(duì)應(yīng)計(jì)折舊額進(jìn)行系統(tǒng)分?jǐn)偂Ｊ聵I(yè)單位不從事生產(chǎn)，占有固定資產(chǎn)的目的不是為了盈利，但固定資產(chǎn)支出是隨著固定資產(chǎn)的耗費(fèi)而轉(zhuǎn)移的，根據(jù)收支配比原則，這種支出應(yīng)以折舊的形式分配到每年的支出當(dāng)中。目前的規(guī)定其弊端顯而易見(jiàn)，首先，當(dāng)固定資產(chǎn)購(gòu)入時(shí)作“事業(yè)支出”處理，會(huì)虛增當(dāng)年事業(yè)支出數(shù)；其次，固定資產(chǎn)不提折舊，又人為地減少每年的事業(yè)支出數(shù)，從而虛增事業(yè)結(jié)余，不能真正地體現(xiàn)會(huì)計(jì)核算的配比原則。而且，由于固定資產(chǎn)折舊沒(méi)有正確的會(huì)計(jì)評(píng)估，使得事業(yè)單位每年使用固定資產(chǎn)的耗費(fèi)不清晰，事業(yè)支出信息模糊，折舊得不到反映，單位會(huì)計(jì)報(bào)表上的固定資產(chǎn)沒(méi)有體現(xiàn)其凈值，導(dǎo)致凈資產(chǎn)虛增，從而影響國(guó)家對(duì)全額事業(yè)單位固定資產(chǎn)投資方向，造成有些該投資的地方?jīng)]有投資，而不該投資的地方卻重復(fù)投資，形成國(guó)家資金使用不準(zhǔn)確性。

3、資產(chǎn)流失較為嚴(yán)重

一是在資產(chǎn)處置上，缺乏具有嚴(yán)格約束力和權(quán)威性強(qiáng)的相關(guān)法規(guī)，有的部門、單位產(chǎn)權(quán)意識(shí)薄弱。不少單位不經(jīng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)、不遵守財(cái)政部門有關(guān)規(guī)定，隨意變賣、轉(zhuǎn)讓、更新、報(bào)廢、賤價(jià)處置國(guó)有資產(chǎn)，不按規(guī)定履行報(bào)批手續(xù)，資產(chǎn)購(gòu)置與處置失控，造成國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失和滋生腐敗。二是對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)部分的處置混亂?，F(xiàn)在非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)中有相當(dāng)一部分已轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，雖然轉(zhuǎn)化資產(chǎn)的根本性質(zhì)發(fā)生了改變，但是對(duì)其管理并未發(fā)生改變，非轉(zhuǎn)經(jīng)后的國(guó)有資產(chǎn)仍由原行政事業(yè)管理，這使得轉(zhuǎn)化資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不清晰，對(duì)其管理也不夠科學(xué)合理，甚至造成了行政事業(yè)單位資源的浪費(fèi)。

4、資產(chǎn)的資不符實(shí)

一是由于事業(yè)單位資產(chǎn)管理基礎(chǔ)薄弱。不少單位沒(méi)有健全的資產(chǎn)核算制度，沒(méi)有實(shí)行固定資產(chǎn)臺(tái)賬、總分類賬和明細(xì)賬核算，對(duì)固定資產(chǎn)更新、維修所形成的資產(chǎn)、從其他渠道購(gòu)入的資產(chǎn)以及調(diào)入、捐贈(zèng)等形成的資產(chǎn)不及時(shí)入賬甚至不入賬，導(dǎo)致行政事業(yè)單位和財(cái)政部門之間資產(chǎn)占用信息不對(duì)稱。財(cái)政部門無(wú)法準(zhǔn)確掌握部門資產(chǎn)占用情況，難以結(jié)合部門資產(chǎn)占有狀況確定新增固定資產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量，難以結(jié)合資產(chǎn)占用狀況安排預(yù)算并按照一定的標(biāo)準(zhǔn)確定實(shí)物費(fèi)用定額。二是由于固定資產(chǎn)使用報(bào)廢制度不夠完善。事業(yè)單位的固定資產(chǎn)沒(méi)有明確的使用年限，使得事業(yè)單位固定資產(chǎn)報(bào)廢隨意性較大。有的地方對(duì)一般設(shè)備的固定資產(chǎn)報(bào)廢，只需經(jīng)單位負(fù)責(zé)人同意即可報(bào)廢，如果單位負(fù)責(zé)人不負(fù)責(zé)，隨意批準(zhǔn)報(bào)廢固定資產(chǎn)，就會(huì)造成國(guó)家財(cái)產(chǎn)的損失，同時(shí)也容易形成腐敗，某些人為了自己的私利，利用權(quán)力把不應(yīng)報(bào)廢的設(shè)備作報(bào)廢處理，占為己有。同時(shí)，對(duì)大型、精密貴重的設(shè)備、儀器的報(bào)廢要經(jīng)過(guò)有關(guān)部門鑒定，報(bào)廢手續(xù)過(guò)于繁雜。在2000年的國(guó)有資產(chǎn)清查中，就發(fā)現(xiàn)有的單位有一定量的固定資產(chǎn)早已不能使用，有的甚至丟失，但會(huì)計(jì)賬上還有固定資產(chǎn)原值，其原因就是沒(méi)有規(guī)定報(bào)廢年限，請(qǐng)人鑒定工作繁雜，有的設(shè)備甚至不知道請(qǐng)哪個(gè)部門鑒定，所以干脆不報(bào)廢，虛增了固定資產(chǎn)。而由于這類設(shè)備沒(méi)有了使用價(jià)值，時(shí)間一久造成無(wú)人管理而丟失，造成了國(guó)家財(cái)產(chǎn)的浪費(fèi)，如果及時(shí)報(bào)廢，能即時(shí)計(jì)清固定資產(chǎn)殘值并收回，可避免浪費(fèi)現(xiàn)象發(fā)生。

二、完善事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算管理的對(duì)策

1、理順預(yù)算管理與事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)占有相結(jié)合的管理機(jī)制

我們建議對(duì)各級(jí)政府所屬事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行三級(jí)管理：第一級(jí)是各級(jí)財(cái)政部門。其作為政府負(fù)責(zé)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的職能部門，對(duì)事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行綜合管理。第二級(jí)是主管部門或接受委托的各相關(guān)部門。財(cái)政部門根據(jù)工作需要，可以將國(guó)有資產(chǎn)管理的部分工作交由有關(guān)單位完成。有關(guān)單位根據(jù)受托管理范圍，對(duì)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行監(jiān)督管理，并對(duì)財(cái)政部門負(fù)責(zé)。第三級(jí)是行政事業(yè)單位，對(duì)本單位占有、使用的國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施具體管理。三級(jí)管理體制中，財(cái)政部門是主導(dǎo)部門，承擔(dān)對(duì)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)綜合管理的職能。這三級(jí)管理體制的建立，使長(zhǎng)期困擾事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作的體制性問(wèn)題得到明確界定。在這種體制下，各級(jí)財(cái)政、主管部門和各單位各司其職、各負(fù)其責(zé)，有利于加強(qiáng)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作。

2、對(duì)事業(yè)單位固定資產(chǎn)實(shí)行計(jì)提折舊的核算

對(duì)全額預(yù)算事業(yè)單位的固定資產(chǎn)應(yīng)實(shí)行計(jì)提折舊的核算，從而保證全額事業(yè)單位固定資產(chǎn)合理配置，有效使用。首先，要完善全額事業(yè)單位固定資產(chǎn)折舊制度，也就是根據(jù)會(huì)計(jì)制度中固定資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行分類，并規(guī)定每類或每項(xiàng)固定資產(chǎn)的折舊年限，折舊方法。其次，各單位根據(jù)本單位的實(shí)際情況將固定資產(chǎn)的類別、預(yù)計(jì)使用年限、使用的折舊方法等編制成目錄，作為計(jì)提折舊的依據(jù)并交國(guó)有資產(chǎn)管理局備案，固定資產(chǎn)折舊方法一經(jīng)確定，不得隨意更改。再次，為了使固定資產(chǎn)的支出在各個(gè)時(shí)期合理分配，使之與事業(yè)支出在各時(shí)期相配比，全面反映事業(yè)單位每年的事業(yè)支出中固定資產(chǎn)折舊所占比例，從而使事業(yè)支出更合理、合法，全額事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算應(yīng)增加“事業(yè)支出—折舊”和“累計(jì)折舊”科目來(lái)核算計(jì)提的折舊；取消“固定基金”賬戶，固定資產(chǎn)計(jì)提折舊后，購(gòu)置固定資產(chǎn)資金來(lái)源從折舊中得到補(bǔ)償，這樣固定基金賬戶存在就沒(méi)有什么意義了。同時(shí)固定資產(chǎn)累計(jì)折舊在年度會(huì)計(jì)報(bào)表中反映，年末固定資產(chǎn)凈值反映的是單位實(shí)際固定資產(chǎn)凈值，從而保證了會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性。

3、明確事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)部門預(yù)算主要內(nèi)容和編制程序

事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)部門預(yù)算與事業(yè)單位部門資金預(yù)算不同，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)部門預(yù)算主要包括以下內(nèi)容：事業(yè)單位由其機(jī)構(gòu)職責(zé)和編制人員配置所決定的資產(chǎn)占有使用標(biāo)準(zhǔn)。事業(yè)單位占有使用資產(chǎn)的現(xiàn)狀，包括資產(chǎn)構(gòu)成、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)分布、固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)、有效資產(chǎn)、閑置資產(chǎn)、報(bào)損報(bào)廢資產(chǎn)、需更新改造資產(chǎn)、資產(chǎn)維修等。事業(yè)單位的資產(chǎn)預(yù)算計(jì)劃，包括詳細(xì)固定資產(chǎn)購(gòu)置內(nèi)容和經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)維修經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)維護(hù)經(jīng)費(fèi)及事業(yè)單位的資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行情況等。事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)部門預(yù)算的編制程序一般為：事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)進(jìn)行本部門和單位的資產(chǎn)預(yù)算編制計(jì)劃，按年度對(duì)本單位使用的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行清查和產(chǎn)權(quán)登記年檢，分年度結(jié)合人員編制和工作需要提出年度資產(chǎn)購(gòu)置計(jì)劃報(bào)主管部門審核，主管部門對(duì)其人員和資產(chǎn)占有使用情況進(jìn)行核實(shí)后，匯總上報(bào)同級(jí)財(cái)政部門的國(guó)有資產(chǎn)管理部門；財(cái)政國(guó)有資產(chǎn)管理部門根據(jù)相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各事業(yè)單位的資產(chǎn)預(yù)算編制計(jì)劃進(jìn)行審核和匯總，報(bào)財(cái)政預(yù)算管理部門審批；資產(chǎn)預(yù)算作為部門預(yù)算的重要內(nèi)容報(bào)人大審查批準(zhǔn)后，財(cái)政國(guó)有資產(chǎn)管理部門將經(jīng)過(guò)審批的單位資產(chǎn)預(yù)算下發(fā)給各部門和單位執(zhí)行。

4、實(shí)行資產(chǎn)信息的透明和共享

在做好資產(chǎn)日常管理規(guī)范化工作的同時(shí)，要建立和完善資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)和有資產(chǎn)信息報(bào)告制度，使資產(chǎn)占有和使用狀況的即時(shí)信息在各級(jí)資產(chǎn)管理部門預(yù)算部門得以共享。只有解決了資產(chǎn)管理部門和預(yù)算部門之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題，才能使預(yù)算安排建立在科學(xué)準(zhǔn)確的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)之上，從而有效地控制資產(chǎn)的復(fù)購(gòu)置和超標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)置問(wèn)題。完善固定資產(chǎn)報(bào)廢制度，事業(yè)單位的固定資產(chǎn)使用年限可參照《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——固定資產(chǎn)》中的各類資產(chǎn)使用年限，根據(jù)事業(yè)單位固定資產(chǎn)的使用性質(zhì)和固定資產(chǎn)的類別、項(xiàng)目規(guī)定其使用年限，當(dāng)固定資產(chǎn)達(dá)到報(bào)廢年限時(shí)，由單位報(bào)固定資產(chǎn)管理部門并附上有關(guān)材料，經(jīng)批準(zhǔn)即可辦理報(bào)廢手續(xù)，這樣，簡(jiǎn)化了固定資產(chǎn)報(bào)廢手續(xù)，又使固定資產(chǎn)報(bào)廢有章可循。

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