關(guān)于金融危機(jī)中加強(qiáng)國家財政監(jiān)督的探討

○陳智煒 （軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430035）

財政監(jiān)督作為財政管理的有機(jī)組成部分，貫穿于財政運(yùn)行的各個環(huán)節(jié)，是保證國家財政政策和宏觀調(diào)控目標(biāo)實現(xiàn)的重要手段，對財政資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能的有效發(fā)揮和國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展有重要的意義。改革越深入，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，財政監(jiān)督越重要。隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，財政監(jiān)督也必須將隨之不斷調(diào)整充實，在當(dāng)前金融危機(jī)的大環(huán)境下，如何建立和完善財政監(jiān)督的機(jī)制，使財政監(jiān)督走上法制化、規(guī)范化、制度化、科學(xué)化的軌道，就顯得更為關(guān)鍵和重要。

一、財政監(jiān)督的涵義

所謂財政監(jiān)督是指具有財政監(jiān)督權(quán)的主體依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對財政資金運(yùn)動的方式、效果、過程及其所體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系所進(jìn)行的監(jiān)控。它體現(xiàn)財政管理的本質(zhì)屬性，在財政管理活動當(dāng)中，與財政資金同步運(yùn)行，其實質(zhì)是規(guī)范和約束財政主體行為的機(jī)制。它是國家管理活動的重要內(nèi)容，是整個國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分，是財政內(nèi)在的一項基本職能，是加強(qiáng)財政管理、整頓財經(jīng)秩序、促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。

二、我國財政監(jiān)督存在的問題

1、法制建設(shè)相對落后

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是近年來金融危機(jī)肆虐，財政監(jiān)督的主體也相應(yīng)發(fā)生了變化，而財政監(jiān)督的法律、法規(guī)和規(guī)章卻沒有得到相應(yīng)的更新與修訂，在當(dāng)前特殊的情況下，目前存在的執(zhí)法依據(jù)已不完全符合現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，其適用性與可操作性都待提高。盡管《預(yù)算法》、《會計法》、《稅收征管法》等重要的法律法規(guī)，為財政監(jiān)督提供了必要的、基礎(chǔ)性的法律依據(jù)，但這些法律法規(guī)其本身有特殊的調(diào)整和規(guī)范的對象，對財政監(jiān)督只做了原則性的規(guī)定。迄今為止，尚無一部完整的、具有權(quán)威性的對財政監(jiān)督職能、內(nèi)容和手段等方面做出專門規(guī)定的法律。

2、體制建設(shè)不夠健全

從財政監(jiān)督主體設(shè)置的方面來看，存在多個監(jiān)督主體共存的局面，財政監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會審計機(jī)構(gòu)監(jiān)督共同構(gòu)成完整的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系，負(fù)責(zé)對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序?qū)嵤┍O(jiān)督；從監(jiān)督主體職能劃分來看，存在財政監(jiān)督職能重疊交叉的問題，各個經(jīng)濟(jì)監(jiān)督主體之間的職責(zé)分工不甚明確，多頭檢查、重復(fù)檢查的現(xiàn)象時有發(fā)生。人民代表大會及其常務(wù)委員會、審計部門、財政部門、稅務(wù)部門、資金使用單位主管部門、會計師事務(wù)所等社會中介機(jī)構(gòu)均有對財政經(jīng)濟(jì)活動監(jiān)督檢查的權(quán)力，并且政府的財政和審計部門均可對財政事項進(jìn)行監(jiān)督審計，具有較大的同一性。在當(dāng)前的金融環(huán)境中，更要我們節(jié)省行政資源，降低政府行政開銷。

3、監(jiān)督方式不夠規(guī)范

當(dāng)前我們財政監(jiān)督的方式仍然是相對單一、不夠規(guī)范的。其監(jiān)督方式往往是按年度或按工程項目完結(jié)后根據(jù)需要對其財務(wù)收支行為進(jìn)行監(jiān)督，是一種純粹的事后監(jiān)督，具有明顯的滯后性與被動性，財政監(jiān)督成為了擺設(shè)與工具。從監(jiān)督方式上看，表現(xiàn)為專項性和突擊性檢查多，日常監(jiān)督少；從監(jiān)督環(huán)節(jié)上看，表現(xiàn)為集中性和非連續(xù)性的事后檢查多，事前、事中監(jiān)督少；從監(jiān)督內(nèi)容上看，表現(xiàn)為對公共收入檢查多，對公共支出監(jiān)督少，對某一事項檢查多，全方位跟蹤監(jiān)督少。當(dāng)前金融危機(jī)大環(huán)境下，國家投入四萬億的救市資金，更需要對資金的使用情況進(jìn)行全方位的監(jiān)督，保證資金的安全與效率。

4、信息渠道不夠通暢

從收入環(huán)節(jié)看，財政與收入征收單位、國庫部門等尚未及時聯(lián)網(wǎng)；從支出環(huán)節(jié)來看，財政部門對資金分配使用情況僅限于撥付階段，尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的會計核算網(wǎng)絡(luò)，難以將情況準(zhǔn)確、全面、快速地反映到財政部門。缺少規(guī)范化的保障信息通暢的程序，尚未建立起有效的監(jiān)督?jīng)Q策輔助系統(tǒng)和監(jiān)督?jīng)Q策支持系統(tǒng)，財政監(jiān)督的軟硬件建設(shè)投入不足，財政監(jiān)督業(yè)務(wù)與現(xiàn)行電子政務(wù)工程存在的對接問題以及缺乏高素質(zhì)的信息化人才隊伍建設(shè)，影響了財政監(jiān)督的及時性、嚴(yán)密性、有效性。

5、監(jiān)督機(jī)構(gòu)不夠合理

現(xiàn)有的財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)是財政機(jī)關(guān)的所屬單位，《憲法》和《審計法》等相關(guān)法律只賦予了監(jiān)督機(jī)構(gòu)行政處理權(quán)與經(jīng)濟(jì)制裁權(quán)，其監(jiān)督機(jī)構(gòu)本身并沒有被賦予充分的職權(quán)。監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威勢必會受到極大的挑戰(zhàn)，出現(xiàn)監(jiān)督難、處理更難的問題。首先，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的先天不足使其無法發(fā)揮應(yīng)有的作用，履行相應(yīng)的職責(zé)；同時，無力的監(jiān)督權(quán)力也會給監(jiān)督工作帶來人為的障礙，衍生諸多困難。因此，為保證監(jiān)督的獨立性與有效性，應(yīng)考慮建立司法監(jiān)督模式，不斷加強(qiáng)監(jiān)督的權(quán)威性。

三、加強(qiáng)我國財政監(jiān)督的對策建議

我國正處于市場轉(zhuǎn)型期，目前又遇上了由美國次貸危機(jī)引起的全球金融危機(jī)，一些本來就存在的財政監(jiān)督的問題就顯得更加尖銳、更加刺眼。這就要求我們進(jìn)一步完善、提高、改進(jìn)財政監(jiān)督，使現(xiàn)行的財政監(jiān)督機(jī)制在法律建設(shè)、工作方式等方面與新時期的監(jiān)督要求相適應(yīng)。

1、強(qiáng)化與完善法制建設(shè)

依法行政、依法監(jiān)督是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基本要求，相對完善的財政監(jiān)督立法保障，是順利開展財政監(jiān)督工作和建立健全完整的財政監(jiān)督體系的基礎(chǔ)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步，國家法制建設(shè)逐步得到完善，財政法制建設(shè)的步伐也必須加快。首先要規(guī)范和完善財稅、財務(wù)、會計活動的法規(guī)制度。一方面要對現(xiàn)有法規(guī)中不合理的部分進(jìn)行修正和完善，消除法規(guī)中存在的內(nèi)涵外延界定不清和可操作性不強(qiáng)所帶來的執(zhí)行困難；另一方面，要加快財政法規(guī)的立法進(jìn)程，讓財政監(jiān)督有法可依、有法必依。其次要建立健全財政監(jiān)督自身的法律體系，從法律的角度明確財政監(jiān)督地位、作用、職責(zé)、任務(wù)，強(qiáng)化財政監(jiān)督檢查手段，規(guī)范財政監(jiān)督的工作方法、工作程序。以一部相對完整的權(quán)威的法規(guī)對財政監(jiān)督工作的程序、方式、地位、內(nèi)容和作用等做出詳細(xì)的規(guī)定，初步建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要的財稅法律框架和財政監(jiān)督法律體系，全面指定監(jiān)督工作細(xì)則，依托不斷完備的法律體系，逐步形成有效的財政監(jiān)督約束機(jī)制。

2、建立財政監(jiān)督與其他監(jiān)督的協(xié)調(diào)機(jī)制

財政監(jiān)督是一項復(fù)雜細(xì)致的工作，面對成千上萬、形形色色的財政收支執(zhí)行單位，僅靠財政部門一家實施監(jiān)督，是沒有效率，難以達(dá)到理想效果的。因此要實現(xiàn)多部門共同協(xié)調(diào)監(jiān)督，要調(diào)整好財政監(jiān)督與其他監(jiān)督部門的關(guān)系。目前代表政府實行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的有財政、物價、審計、工商等部門。這些經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，有著相對固定的監(jiān)督范圍，但其業(yè)務(wù)在一定范圍內(nèi)又有交叉。如果不處理好它們之間的相互關(guān)系，就會降低監(jiān)督效率，削弱監(jiān)督力量，損害財經(jīng)法紀(jì)的嚴(yán)肅性。因此在完成經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的任務(wù)時各部門要相互配合、相互促進(jìn)，又要相互制約、相互監(jiān)督。而且必須明確劃清職責(zé)權(quán)限，避免重復(fù)，相互協(xié)調(diào)，形成合力，共同完成監(jiān)督任務(wù)，全面提升監(jiān)督工作的效率和效果。最終形成較為完整的以財政部門的專職財政監(jiān)督為核心，以財政部門內(nèi)部業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)為依托，以審計、稅務(wù)監(jiān)督為載體，以社會監(jiān)督、社會中介機(jī)構(gòu)實施監(jiān)督為補(bǔ)充的多層次、全方位的完整的監(jiān)督體系。

3、建立科學(xué)完善的財政監(jiān)督新機(jī)制

圍繞公共財政管理的目標(biāo)要求，適應(yīng)財政管理改革的需要，針對現(xiàn)有的不足，切實有效的加大財政監(jiān)督的力度，使財政監(jiān)督納入科學(xué)、規(guī)范、有序的運(yùn)行軌道，逐步建立起涵蓋財政收支、體現(xiàn)財政管理特色的事前參與與預(yù)警、事中跟蹤防范、事后審核問效的多層次、全方位財政監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。一是由微觀監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^監(jiān)督，通過對整個財政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的監(jiān)控和分析，及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和財政運(yùn)行中的突出問題，起到大處著眼、大局著想的作用；二是由事后監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變?yōu)閷ω斦峙淙^程的監(jiān)督，通過對預(yù)算編制和執(zhí)行的監(jiān)督，對預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金的監(jiān)督，對國庫撥付資金的監(jiān)督等，及時發(fā)現(xiàn)財政分配中存在的問題；三是由重收入監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭罩ПO(jiān)督并重，公共支出資金的使用效率、有無擠占挪用等問題直接影響了財政職能作用的充分發(fā)揮和社會各項事業(yè)的健康發(fā)展，是公共財政監(jiān)督的重要內(nèi)容；四是由突擊性檢查轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范化的經(jīng)常性檢查，財政監(jiān)督工作必須立足管理，著眼于財政活動的全過程，通過日常監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題，提出整改意見；五是由對外監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變到內(nèi)外并重監(jiān)督，要采取有效措施，對財政部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)預(yù)算資金、專項資金以及財務(wù)收支活動進(jìn)行定期的監(jiān)督檢查，加強(qiáng)自我約束，規(guī)范行政行為。

4、加強(qiáng)財政監(jiān)督的信息化建設(shè)

當(dāng)前信息化所帶來的財政管理革命把財政監(jiān)督工作推向了一個新的發(fā)展時期，財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以建立起一套完整的信息平臺和監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)并設(shè)計出適合不同監(jiān)督任務(wù)需要的監(jiān)督軟件等，幫助監(jiān)督人員完成數(shù)據(jù)采集、轉(zhuǎn)換、抽樣、分析等操作，提升監(jiān)督效果。首先我們應(yīng)該加快軟硬件基礎(chǔ)建設(shè)，逐步實現(xiàn)財政監(jiān)督手段信息化。保障資金投入，搞好規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，避免重復(fù)建設(shè)，閑置浪費；在此基礎(chǔ)上建立財政監(jiān)督信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，整合和提升監(jiān)督的信息資源。其次要推進(jìn)信息資源共享，實現(xiàn)財政信息通暢透明。通過單位間的信息互聯(lián)，可以有效配置監(jiān)督資源，提高監(jiān)督效率，實現(xiàn)互相監(jiān)督、互相借鑒的良性循環(huán)。最后要加強(qiáng)信息化條件下的監(jiān)督人才隊伍建設(shè)，一要建立完善的計算機(jī)培訓(xùn)和考核機(jī)制，進(jìn)一步普及計算機(jī)監(jiān)督檢查的技能，提高廣大監(jiān)督人員的素質(zhì)和水平；二要逐步調(diào)整監(jiān)督隊伍，甄選優(yōu)秀人才，進(jìn)一步培養(yǎng)復(fù)合型人才；三要統(tǒng)一思想，提高監(jiān)督的信息化意識，積極學(xué)習(xí)相關(guān)信息化操作技能，在實踐中鍛煉與運(yùn)用。

5、加強(qiáng)財政監(jiān)督的執(zhí)法與處罰力度

有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究是我國法制建設(shè)的基本原則。執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，必將導(dǎo)致財經(jīng)紀(jì)律越來越混亂的局面。在我國目前的財政監(jiān)督工作中，除開由于監(jiān)督機(jī)構(gòu)本身職能限制的因素外，也存在對責(zé)任人處理過輕的現(xiàn)象，這已經(jīng)成為違反財政法規(guī)問題屢禁不止，甚至愈演愈烈的一個重要原因。嚴(yán)格執(zhí)法是加強(qiáng)我國社會主義法制建設(shè)的必然途徑，是通往法制健全社會的必由之路，是和諧社會健康有序發(fā)展的有力保證；而財政監(jiān)督作為國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的重要組成部分，一定要依法辦事，對責(zé)任人絕不姑息養(yǎng)奸，予以堅決處理。特別要把對違法違紀(jì)事項的處理與責(zé)任人的處理結(jié)合起來，對那些玩忽職守、利欲熏心，給國家財產(chǎn)造成重大損失的責(zé)任人必須依法追究刑事責(zé)任，切實維護(hù)好財政監(jiān)督的權(quán)威性和經(jīng)濟(jì)法規(guī)的嚴(yán)肅性，實現(xiàn)財經(jīng)秩序的根本好轉(zhuǎn)。

[1]財政部財政監(jiān)督司：國外財政監(jiān)督情況考察報告[M].中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，1999.

[2]黃瑞新：國防財政論綱[M].軍事科學(xué)出版社，2009.

[3]劉靖、張利衡：財政監(jiān)督機(jī)制的缺陷和完善[J].財政監(jiān)督，2008（1）.