馮 茜
(大慶市讓胡路區(qū)審計(jì)局,黑龍江 大慶 163712)
關(guān)于政府績(jī)效審計(jì)的幾點(diǎn)思考
馮 茜
(大慶市讓胡路區(qū)審計(jì)局,黑龍江 大慶 163712)
效益審計(jì)已成為世界各國政府審計(jì)的中心工作,也是我國政府審計(jì)發(fā)展的方向。筆者認(rèn)為,符合中國國情的績(jī)效審計(jì)的基本目標(biāo)不僅限于“三性”,更多的應(yīng)包含真實(shí)性、合法性。針對(duì)我國績(jī)效審計(jì)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際,審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)采取多形式、多渠道共同探索政府績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系,培養(yǎng)適應(yīng)績(jī)效審計(jì)工作需要的多領(lǐng)域綜合性人才。同時(shí),側(cè)重處理好績(jī)效審計(jì)過程中的一系列關(guān)系,關(guān)注績(jī)效審計(jì)成果的運(yùn)用。
政府;績(jī)效審計(jì);思考
績(jī)效審計(jì)(performance audit)又稱3E審計(jì),是經(jīng)濟(jì)審計(jì)、效率審計(jì)和效果審計(jì)的合稱。開展績(jī)效審計(jì),是當(dāng)今世界審計(jì)的主流。長(zhǎng)期以來,我國的政府審計(jì)主要以真實(shí)性和合法性審計(jì)為重點(diǎn),已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界審計(jì)的發(fā)展。面對(duì)這種情況,審計(jì)署已經(jīng)作出實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法性審計(jì)與效益審計(jì)并重,并逐年加大效益審計(jì)分量的戰(zhàn)略決策。目前,各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)已在相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域探索性地開展績(jī)效審計(jì)。
世界審計(jì)組織的審計(jì)準(zhǔn)則將績(jī)效審計(jì)定義為對(duì)被審計(jì)單位在履行職責(zé)時(shí)利用資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性(以下簡(jiǎn)稱“三性”)的審計(jì)。目前,我國審計(jì)理論研究仍未對(duì)國家績(jī)效審計(jì)的概念達(dá)成一致,但大多數(shù)學(xué)者在績(jī)效審計(jì)基本含義方面比較統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)是“三性”審計(jì),也有學(xué)者認(rèn)為,績(jī)效審計(jì)介于財(cái)務(wù)審計(jì)與項(xiàng)目評(píng)估之間,理論上即包括對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的“三性”審計(jì),也應(yīng)包括對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)真實(shí)性、合法性的認(rèn)定。筆者認(rèn)為,績(jī)效審計(jì)概念的不確定性會(huì)影響績(jī)效審計(jì)的其他方面,從而影響績(jī)效審計(jì)研究和實(shí)踐的深入。而中國的國情使得績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)不能僅僅限于“三性”審計(jì)。因?yàn)閲H上對(duì)“三性”的提法,是建立在假定社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序相對(duì)良好,被審計(jì)單位內(nèi)控制度相對(duì)完善,被審計(jì)單位基本能夠提供真實(shí)合法的會(huì)計(jì)資料的基礎(chǔ)上。而根據(jù)我國國情,我國政府部門財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)資料的真實(shí)性、合法性程度還不夠,績(jī)效審計(jì)環(huán)境尚待完善,尤其是一些基層核算單位財(cái)務(wù)管理尚未理順,一些違法違紀(jì)事件還時(shí)有發(fā)生,被審計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和情況是否真實(shí)、合法,還有賴于財(cái)政、財(cái)務(wù)收支審計(jì)。而實(shí)際上只有確?;A(chǔ)數(shù)據(jù)和情況是真實(shí)的、合法的,其后所展開的績(jī)效審計(jì)才有實(shí)質(zhì)意義。因此,符合中國國情的績(jī)效審計(jì)的基本目標(biāo)不僅限于“三性”,更多的應(yīng)包含有真實(shí)性、合法性,也就是在廣泛的涵蓋了效益審計(jì)、財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)的同時(shí),較財(cái)務(wù)收支審計(jì)、財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)等具備更豐富的內(nèi)容,在對(duì)專項(xiàng)資金審計(jì)、政府投資項(xiàng)目的真實(shí)性、合法性審計(jì)分析的基礎(chǔ)上,作進(jìn)一步經(jīng)濟(jì)性、效率性及效果性的檢查和評(píng)價(jià)。
對(duì)傳統(tǒng)的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支審計(jì),評(píng)價(jià)報(bào)表內(nèi)容、收支行為的標(biāo)準(zhǔn)是國家的法律、法規(guī)及會(huì)計(jì)準(zhǔn)則等,而對(duì)績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià),卻缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。由于績(jī)效審計(jì)的對(duì)象千差萬別,所以甚至是同一項(xiàng)目,也會(huì)有多種不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)。采用不同的衡量標(biāo)準(zhǔn),得出的結(jié)論會(huì)天壤之別。中國審計(jì)學(xué)會(huì)秘書長(zhǎng)劉英來講過這樣一段話:他說,績(jī)效審計(jì)是個(gè)性化非常強(qiáng)的工作,不同的項(xiàng)目具有非常鮮明的特點(diǎn),不可以套用統(tǒng)一的模式。在我國,存在著績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)模糊的問題。由于在財(cái)政資金的使用過程中,沒有一個(gè)評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn),制約著績(jī)效審計(jì)的穩(wěn)步推進(jìn)。筆者認(rèn)為,基于我國績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)模糊,相關(guān)法規(guī)、制度、規(guī)范沒有出臺(tái)的具體實(shí)際,審計(jì)機(jī)關(guān)可以采取多形式、多渠道共同探索政府績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系,審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目試點(diǎn)時(shí),可以邀請(qǐng)相關(guān)專家加入審計(jì)小組,聘請(qǐng)相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的人員為特約審計(jì)員,在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)廣泛聽取相關(guān)專家、學(xué)者的意見和建議,以解決急需建立的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系問題。同時(shí),由于績(jī)效審計(jì)涉及面廣、專業(yè)技術(shù)含量高,開展績(jī)效審計(jì),不僅需要審計(jì)人員具備傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)基本技能,還需要具備適應(yīng)績(jī)效審計(jì)需要的若干專業(yè)技能,因此,審計(jì)機(jī)關(guān)必須盡快培養(yǎng)適應(yīng)績(jī)效審計(jì)工作需要的多領(lǐng)域綜合性人才,著力提高現(xiàn)有審計(jì)人員的業(yè)務(wù)綜合素質(zhì),也可以借用民間審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)部門的力量,優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu),提高適應(yīng)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的綜合實(shí)力。
筆者認(rèn)為,無論是哪級(jí)政府的績(jī)效審計(jì)實(shí)踐都應(yīng)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展為目標(biāo),貫穿經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的主線,兼顧政策層面、行政效率、效益評(píng)價(jià)等方面,側(cè)重處理好績(jī)效審計(jì)過程中的一系列關(guān)系。
1.處理好微觀局部與宏觀全局的關(guān)系。要始終做到從微觀項(xiàng)目入手,從宏觀全局分析問題,提出有價(jià)值的審計(jì)建議。
2.處理好揭露問題與解決問題的關(guān)系。真正把影響國家安全和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的問題揭示出來,從體制、制度層面提出有針對(duì)性、可操作性的審計(jì)建議。
3.處理好經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的關(guān)系。在關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí),將社會(huì)效益和生態(tài)效益擺在更加突出的位置,促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)。
4.處理好資金使用績(jī)效與政府行政效能的關(guān)系。通過審查分析政府性資金使用的效果、效率和效益性,提高資金使用效益,維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全。
5.正確處理好傳統(tǒng)財(cái)務(wù)收支審計(jì)與專項(xiàng)資金調(diào)查審計(jì)的關(guān)系。通過加強(qiáng)對(duì)關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾利益的“三農(nóng)”、環(huán)境、能源及社會(huì)保障等公共領(lǐng)域?qū)m?xiàng)資金的審計(jì)調(diào)查,促進(jìn)相關(guān)政策制度的完善。
6.正確處理好建設(shè)項(xiàng)目工程竣工決算審計(jì)與固定資產(chǎn)投資績(jī)效審計(jì)的關(guān)系。開展對(duì)道路建設(shè)、水利工程、城市基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)投資項(xiàng)目和國家專項(xiàng)建設(shè)資金績(jī)效審計(jì),為促進(jìn)建設(shè)資金有效使用發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。
績(jī)效審計(jì),是我國審計(jì)事業(yè)發(fā)展的豐富和延續(xù)。審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立實(shí)施審計(jì)監(jiān)督是法律賦予的職權(quán),不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。被審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)依法接受審計(jì)監(jiān)督,從一定層面上講具有強(qiáng)制性,尤其是績(jī)效審計(jì)的客體,都是使用財(cái)政資金的部門單位和事項(xiàng),更應(yīng)該接受審計(jì)監(jiān)督。溫家寶總理曾明確提出:“各級(jí)政府都要自覺接受人大監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督,強(qiáng)化監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督,高度重視人民群眾監(jiān)督和新聞?shì)浾摫O(jiān)督,做到行政權(quán)力運(yùn)行到哪里,監(jiān)督就落實(shí)到哪里,財(cái)政資金運(yùn)用到哪里,審計(jì)就跟進(jìn)到哪里?!边@體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對(duì)審計(jì)的要求,也反映了廣大人民群眾對(duì)審計(jì)的期望。績(jī)效審計(jì)監(jiān)督成果的運(yùn)用是對(duì)審計(jì)監(jiān)督工作的一種深化,應(yīng)加強(qiáng)法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督法定權(quán)限的運(yùn)用。但是,從目前的法律法規(guī)來看,對(duì)于績(jī)效審計(jì)的相關(guān)規(guī)定還不完善,對(duì)于績(jī)效審計(jì)成果運(yùn)用的法律法規(guī)還是一片空白,如不及時(shí)改變現(xiàn)狀將會(huì)影響績(jī)效審計(jì)的快速發(fā)展。好在審計(jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃中已提出,到2012年,每年所有的審計(jì)項(xiàng)目都開展績(jī)效審計(jì),相信這種局面將會(huì)得到改變。
〔責(zé)任編輯:李 霞〕
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1002-2341(2010)05-0132-02
2010-06-05
馮茜(1976-),女,黑龍江大慶人,審計(jì)師,從事經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)研究。