城鄉(xiāng)公共物品供給失衡下的城鄉(xiāng)差距探析

劉宏凱，鄭克嶺，史洪飛

（東北石油大學(xué)人文科學(xué)學(xué)院，黑龍江 大慶 163318）

城鄉(xiāng)公共物品供給失衡下的城鄉(xiāng)差距探析

劉宏凱，鄭克嶺，史洪飛

（東北石油大學(xué)人文科學(xué)學(xué)院，黑龍江 大慶 163318）

城鄉(xiāng)公共物品統(tǒng)籌供給，是推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、縮小城鄉(xiāng)差距、改善農(nóng)村居民生存狀態(tài)和生活水平、提高農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展能力的重要途徑。通過對(duì)我國(guó)當(dāng)前城鄉(xiāng)差距的分析，提出城鄉(xiāng)公共物品供給失衡是城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的一個(gè)重要原因，并對(duì)城鄉(xiāng)公共物品供給失衡導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的路徑進(jìn)行了探討，提出建立城鄉(xiāng)均等化的公共物品供給體系、優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育和為農(nóng)民提供基本而有保障的公共物品等統(tǒng)籌供給城鄉(xiāng)公共物品、縮小城鄉(xiāng)差距的對(duì)策建議。

城鄉(xiāng)差距；城鄉(xiāng)公共物品供給失衡；統(tǒng)籌供給

改革開放30年來，城鄉(xiāng)居民收入水平大幅度提高，生活水平明顯改善，但與此同時(shí)，城鄉(xiāng)差距也呈現(xiàn)出擴(kuò)大化的趨勢(shì)。城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的一個(gè)重要原因是城鄉(xiāng)公共物品供給失衡。長(zhǎng)期以來，我國(guó)在優(yōu)先發(fā)展城市的戰(zhàn)略下，實(shí)施城鄉(xiāng)二元公共物品供給制度，導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共物品供給結(jié)構(gòu)失衡，農(nóng)村公共物品的供給不足，致使農(nóng)村居民尤其是農(nóng)村貧困群體難以獲得醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等基本的公共物品，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大。

一、城鄉(xiāng)公共物品供給失衡下的城鄉(xiāng)差距的主要表現(xiàn)

（一）城鄉(xiāng)居民收入差距。改革開放以來，伴隨著城鄉(xiāng)居民收入大幅度的提升，城鄉(xiāng)居民收入差距也經(jīng)歷了一個(gè)擴(kuò)大到縮小再到逐漸擴(kuò)大的過程。1978年城鄉(xiāng)居民的收入之比為2.57∶1；1985年達(dá)到歷史最低點(diǎn)為1.86∶1；1992年又?jǐn)U大到2.58∶1；2008年擴(kuò)大到3.31∶1（見表1）。按照國(guó)際的一般經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在人均GDP800～1000美元階段，其他國(guó)家城鎮(zhèn)居民人均收入大體上是農(nóng)村居民人均收入的1.7倍。我國(guó)與之相比，差距明顯過大。

（二）城鄉(xiāng)教育差距。長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)施城市偏向的教育政策，政府的公共教育支出主要面向城市部門、集中于城市地區(qū)，城鎮(zhèn)居民子女擁有更多的受教育機(jī)會(huì)和更好的教育環(huán)境，而農(nóng)村居民子女受到自身經(jīng)濟(jì)因素的制約和教育設(shè)施的缺乏往往得不到應(yīng)有的教育機(jī)會(huì)，造成城鄉(xiāng)居民受教育程度與文化水平的差距不斷擴(kuò)大。據(jù)國(guó)家教育科學(xué)“十五”規(guī)劃課題——“我國(guó)高等教育公平問題的研究”課題組發(fā)布的研究結(jié)果表明，我國(guó)城鄉(xiāng)之間最主要、最顯著的差距就是教育差距。農(nóng)村人口中低學(xué)歷人口的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市人口，城市人口中高學(xué)歷人口的比例明顯高于農(nóng)村人口的比例。隨著城市高學(xué)歷人口的增加，城鄉(xiāng)之間的差距逐漸拉大。小學(xué)及以下文化程度的人群在農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口中所占的比例分別是51.5%和16.3%；初中文化程度的人群在農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口所占的比例分別是41.5%和32.4%；高中文化程度的人群在農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口所占的比例分別是6%和21%；中專文化程度的人群在農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口所占的比例分別是0.8%和13.2%；大專文化程度的人群在農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口所占的比例分別是0.2%和11.1%；本科文化程度的人群在農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口所占的比例分別是0.02%和5.63%；在城市，高中、中專、大專、本科、研究生學(xué)歷人口的比例分別是農(nóng)村的3.5倍、16.5倍、55.5倍、281.55倍、323倍。這些差距將直接導(dǎo)致未來城市和鄉(xiāng)村居民在知識(shí)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)地位和收入方面差距的擴(kuò)大。

表1 城鄉(xiāng)居民人均收入差距

（三）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施類公共物品差距。基礎(chǔ)設(shè)施類公共物品主要包括水、電、道路交通、通訊等項(xiàng)目，這是衡量城鄉(xiāng)居民生存和發(fā)展環(huán)境的基本要素。在城鎮(zhèn)，公共物品供給實(shí)行的是以政府為主導(dǎo)的體制，城鎮(zhèn)居民通過繳納稅收可以享受到政府財(cái)政投資或補(bǔ)貼的各種公共設(shè)施，如發(fā)達(dá)的交通、完善的醫(yī)療衛(wèi)生體系以及城市的水、電、通訊等，城鎮(zhèn)公共物品供給無(wú)論在數(shù)量上還是在質(zhì)量上都明顯優(yōu)于農(nóng)村，享有優(yōu)于農(nóng)村居民的生存與發(fā)展環(huán)境；而在農(nóng)村，公共物品的供給主要是依靠農(nóng)民自己為主來解決，農(nóng)民生產(chǎn)、生活所需的公共物品在很大程度上是由農(nóng)民自己承擔(dān)，如公共衛(wèi)生、自來水、電和一些公共基礎(chǔ)設(shè)施等費(fèi)用，政府只是給予適當(dāng)補(bǔ)助，農(nóng)民迫切需要的公共物品供給不足。全國(guó)目前有一半的行政村沒有通自來水，60%以上的農(nóng)戶還沒有用上衛(wèi)生廁所，2%的村莊還沒有通電等，城鄉(xiāng)差距較大。

（四）城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距。社會(huì)保障作為公共物品，是以政府為主體向居民提供的，包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和社會(huì)優(yōu)撫等。社會(huì)保障具有改善收入分配不公、保障低收入階層基本生活和維持社會(huì)穩(wěn)定的功能。長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)保障制度。當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)正在逐步建立以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障制度為基本框架的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。相比而言，農(nóng)村社會(huì)保障尤其是醫(yī)療和養(yǎng)老保障覆蓋面低、層次低、范圍小、社會(huì)化程度低，傳統(tǒng)的農(nóng)村土地保障和家庭保障功能正逐漸弱化，無(wú)論是保障水平還是保障范圍都大大低于城鎮(zhèn)的社會(huì)保障，城鄉(xiāng)差距較大。

（五）城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生差距。多年以來，我國(guó)在衛(wèi)生投資上重城輕鄉(xiāng)，衛(wèi)生資源過多向城市集中，導(dǎo)致城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生差距。根據(jù)衛(wèi)生部衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究所《2008年中國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用研究報(bào)告》，2007年全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均衛(wèi)生費(fèi)用1333.58元，農(nóng)村居民人均衛(wèi)生費(fèi)用只有467.56元，城鎮(zhèn)居民實(shí)際利用的衛(wèi)生費(fèi)用水平大約為全國(guó)平均水平的1.56倍，是農(nóng)村居民的2.85倍，農(nóng)村居民人均實(shí)際利用的衛(wèi)生費(fèi)用相當(dāng)于全國(guó)平均水平的55%。

二、城鄉(xiāng)公共物品供給失衡導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的路徑

（一）從公共投資總量上看，政府在城鄉(xiāng)公共物品供給的財(cái)政投入上存在差距。由于政府用于農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出主要用于農(nóng)村公共物品供給，因此，農(nóng)村公共物品供給水平的高低取決于政府在農(nóng)業(yè)上的財(cái)政支出。改革開放以來，雖然農(nóng)村公共物品供給相對(duì)弱化，但是政府在城鄉(xiāng)財(cái)政投入上，依然實(shí)施偏向城市的投資戰(zhàn)略。農(nóng)業(yè)支出占國(guó)家財(cái)政支出的比重逐年下降，從1978年的13.43%下降到2006年的7.85%（見表2）。公共投資上的不平等，必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)面臨不同的公共物品供給環(huán)境。根據(jù)蒂布特模型，自由流動(dòng)的個(gè)人可以根據(jù)一個(gè)地方公共物品供給的水平和價(jià)格(稅收)來選擇是否在此居住，如果一個(gè)地方的公共物品供給難以滿足其需求意愿，公民將會(huì)選擇離開（用腳投票）。也就是說，城市由于政府財(cái)政投入較多，其公共物品的供給規(guī)模、質(zhì)量和數(shù)量較高，可以吸引投資和高素質(zhì)的人才進(jìn)入，導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展又使城市有實(shí)力投資公共物品，形成良性循環(huán)。而農(nóng)村由于政府財(cái)政投入較少，公共物品供給無(wú)論數(shù)量還是質(zhì)量明顯不足，導(dǎo)致生活環(huán)境惡化，使農(nóng)村中的優(yōu)秀人才和資本外流，形成惡競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，勞動(dòng)力素質(zhì)的高低已成為決定勞動(dòng)者收入水平高低的重要因素。勞動(dòng)力素質(zhì)在很大程度上取決于其受教育的程度和水平，而勞動(dòng)者受教育的程度和水平又是與國(guó)家的教育體制和家庭及個(gè)人的收入條件密切相關(guān)的。在農(nóng)村居民的收入條件非常有限的情況下，用于教育子女和自身的職業(yè)技能培訓(xùn)的支出較少，必然會(huì)阻礙農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)的提高，從而使得農(nóng)村勞動(dòng)力在勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，尤其是在高技術(shù)、高收入行業(yè)和崗位缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，也因此限制了其收入水平的提高，拉大城鄉(xiāng)差距。

（四）不存在農(nóng)民對(duì)公共物品的選擇空間與偏好。在我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的是自上而下的公共物品供給機(jī)制，幾乎不存在農(nóng)民對(duì)公共物品的選擇空間性循環(huán)，城鄉(xiāng)差距拉大。

表2 國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出

（二）城鄉(xiāng)公共物品供給失衡，增加了城鎮(zhèn)居民的隱性收入，擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民實(shí)際收入差距。公共物品帶來的收入實(shí)際上是一種隱性收入。在城鄉(xiāng)公共物品供給失衡的制度下，農(nóng)村居民得不到多少隱性收入。相比之下，城市公共物品供給制度比較健全，城鎮(zhèn)居民能夠不付費(fèi)或少付費(fèi)而享有各種農(nóng)村居民不能享受的公共服務(wù)，如醫(yī)療、社會(huì)福利等和良好的基礎(chǔ)設(shè)施，而良好的基礎(chǔ)設(shè)施是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的前提基礎(chǔ)。因此，單純就貨幣收入本身而言，由于中國(guó)長(zhǎng)期以來是低工資制度，城鄉(xiāng)居民之間的顯性收入差距并不是很大，如果考慮到城鄉(xiāng)在教育、醫(yī)療、社會(huì)福利、社會(huì)保障和基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品方面的差距，城鄉(xiāng)實(shí)際收入差距會(huì)更大。

（三）城鄉(xiāng)公共物品供給失衡，阻礙農(nóng)村人口教育水平的提高，導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)不高，市場(chǎng)

與偏好。由于城市地區(qū)整體收入水平比較高，政府提供的公共物品種類以及公共服務(wù)體系較為健全，因此，城市居民不僅能夠享受到各種必需的公共物品，還存在著對(duì)公共物品的選擇與偏好。如公益事業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)、項(xiàng)目的收費(fèi)等，城市居民可以通過聽證會(huì)的方式表達(dá)自己的偏好；城市地區(qū)九年制義務(wù)教育的條件盡管已經(jīng)比較完善，但很多家庭還是可以通過換學(xué)區(qū)的方式來實(shí)現(xiàn)自己對(duì)教育條件的選擇。而在很多農(nóng)村地區(qū)，至今連九年制義務(wù)教育的基本權(quán)利都沒有享受到，更談不上對(duì)學(xué)校及其教學(xué)條件與教學(xué)方式的選擇與偏好。

三、城鄉(xiāng)公共物品統(tǒng)籌供給、縮小城鄉(xiāng)差距的對(duì)策建議

城鄉(xiāng)公共物品供給失衡是城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的重要原因。為了縮小差距,就必須從我國(guó)當(dāng)前實(shí)際出發(fā)，分階段、分層次，盡快改變城市偏向的公共物品供給制度，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的均等化的公共物品供給制度。

（一）體制和制度創(chuàng)新是城鄉(xiāng)公共物品統(tǒng)籌供給、縮小城鄉(xiāng)差距的關(guān)鍵。城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)質(zhì)上是城鄉(xiāng)兩個(gè)系統(tǒng)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、空間等諸要素交融與協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。我國(guó)在以往的城鄉(xiāng)制度設(shè)計(jì)上，形成“城鄉(xiāng)分治”的格局。與此對(duì)應(yīng)，在公共物品供給方面，也實(shí)行了城鄉(xiāng)分割的“重城市、輕農(nóng)村”二元供給體制。這種城鄉(xiāng)分割的二元供給體制，人為地將城市和農(nóng)村居民隔絕開來，并以此為基礎(chǔ)實(shí)施城鄉(xiāng)有別的、不均衡的公共物品供給制度。在這種二元公共物品供給體制下，政府把大量的公共資源投到了城市，城市公共物品供給相對(duì)完善，而農(nóng)村中本來應(yīng)該由政府提供的公共物品或由政府與農(nóng)民共同承擔(dān)的公共物品成本則完全讓農(nóng)民承擔(dān)，第三方又缺乏參與投入農(nóng)村公共物品的機(jī)會(huì)，致使農(nóng)村公共物品供給嚴(yán)重短缺，城鄉(xiāng)失衡。因此，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，就必須從根本上改變這種非均衡的城鄉(xiāng)公共物品供給制度，進(jìn)行制度創(chuàng)新。政府作為公共物品供給主體，應(yīng)為城鄉(xiāng)公共物品供給提供公平的政策環(huán)境和制度平臺(tái)，打破城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)分治的二元體制，使農(nóng)村和城市得到相同的待遇，真正建立起城鄉(xiāng)平等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)新體制，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展。

（二）把教育擺在農(nóng)村公共物品優(yōu)先發(fā)展的地位，堅(jiān)持教育公益性質(zhì)，加大對(duì)農(nóng)村的人力資本投資。教育作為準(zhǔn)公共物品，是促進(jìn)收入分配平等的最有效的因素之一。著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家盧卡斯認(rèn)為，人力資本是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的源泉在于人力資本的積累。人力資本具有內(nèi)在效應(yīng)和外在效應(yīng)，即人力資本水平是可以相互傳遞的，其結(jié)果不僅提高了勞動(dòng)者自身的生產(chǎn)率，而且提高了他人的生產(chǎn)率，也提高了物質(zhì)資本的生產(chǎn)率。因此，農(nóng)村教育的發(fā)展必然導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而引起農(nóng)民收入的增加，縮小城鄉(xiāng)差距。當(dāng)前應(yīng)把教育擺在農(nóng)村公共物品優(yōu)先發(fā)展的地位，堅(jiān)持教育公益性質(zhì)。政府應(yīng)完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，注重城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，并且加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量。加快普及高中階段教育，有條件的地方可以探索高中階段免除學(xué)雜費(fèi)。加強(qiáng)面向農(nóng)村的職業(yè)教育培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)普通高中與中等職業(yè)教育規(guī)模大體相當(dāng)。

（三）建立民主的、科學(xué)的自下而上的農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制。由于我國(guó)農(nóng)村公共物品實(shí)行的是自上而下供給機(jī)制，忽略了廣大農(nóng)民對(duì)公共物品的實(shí)際需求，已無(wú)法適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)民民主決策的要求，導(dǎo)致現(xiàn)行農(nóng)村公共物品供應(yīng)中出現(xiàn)公共物品過剩和不足并存的現(xiàn)象。在農(nóng)村公共物品的供給過程中，如何客觀、真實(shí)的反映農(nóng)民的需求意愿，不僅是一個(gè)公共決策的問題，更是一個(gè)是否能夠代表農(nóng)民根本利益的政治性問題。改革農(nóng)村公共物品供給自上而下的行政決策機(jī)制，其路徑在于建立一種反映農(nóng)村公共物品需求的民主表達(dá)機(jī)制，從農(nóng)民自身的需求出發(fā)，給予農(nóng)民充分的民主權(quán)利，形成自下而上的民主、科學(xué)的公共物品決策機(jī)制。如完善基層民主制度建設(shè)，可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和村民代表大會(huì)的基礎(chǔ)上建立民主投票的公共物品供給決策機(jī)制，使供給者了解農(nóng)村和農(nóng)民對(duì)公共物品的真實(shí)需求，以此來決定公共物品供給的范圍、重點(diǎn)和優(yōu)先順序，以達(dá)到供給的有的放矢和物盡其用，最大限度地發(fā)揮公共物品的社會(huì)效益，提高農(nóng)村公共物品供給的有效性，縮小城鄉(xiāng)差距。

（四）為農(nóng)民提供基本而有保障的公共物品是縮小城鄉(xiāng)差距的重要措施。統(tǒng)籌供給城鄉(xiāng)公共物品，縮小城鄉(xiāng)差距，當(dāng)前重要措施是為農(nóng)民提供基本而有保障的公共物品。主要包括：盡快建立覆蓋全國(guó)的農(nóng)村最低生活保障制度；探索建立符合農(nóng)村特點(diǎn)的養(yǎng)老保障制度；以大病統(tǒng)籌為重點(diǎn)，建立農(nóng)村公共衛(wèi)生保障制度，并探索將農(nóng)民工納入公共衛(wèi)生醫(yī)療保障體系的可行性方案；以保障勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利為重點(diǎn)，建立農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)制度；盡快制定《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》和提供農(nóng)村公共物品的相關(guān)法律。

［1］夏鋒.基本公共服務(wù)均等化與城鄉(xiāng)差距分析[J].經(jīng)濟(jì)前沿,2007(10)：38-43.

［2］孔喜梅.中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2008：175-202.

［3］張雅光.公共產(chǎn)品供給的城鄉(xiāng)差異及調(diào)整對(duì)策[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究,2006（5）：182-184.

［4］曾國(guó)安.論中國(guó)城市偏向的社會(huì)保障制度與城鄉(xiāng)居民收入差距[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(1)：9-13.

〔責(zé)任編輯：李尊娟〕

F124.7

A

1002-2341(2010)05-0124-04

2010-08-10

黑龍江省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（08B026）階段性成果

劉宏凱（1970-），男，黑龍江伊春人，碩士、副教授，從事政府經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。