城市低保制度對(duì)受保對(duì)象的制度性社會(huì)排斥

單琦

城市低保制度對(duì)受保對(duì)象的制度性社會(huì)排斥

單琦

城市低保制度是保障困難群體基本生存權(quán)的一項(xiàng)根本制度。從受保對(duì)象的角度出發(fā)，運(yùn)用質(zhì)性研究方法，探討了城市居民最低生活保障制度在資格審查和具體實(shí)施過(guò)程中對(duì)保障對(duì)象造成的制度性社會(huì)排斥，提出了消除這種制度性社會(huì)排斥的措施。

城市低保；制度性社會(huì)排斥；質(zhì)性研究

“城市低保”是城市居民生活最低保障的簡(jiǎn)稱，是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分。1999年，國(guó)務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，標(biāo)志著城市居民最低生活保障作為一項(xiàng)法律制度已經(jīng)正式確立。本文通過(guò)對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行訪談，并對(duì)訪談內(nèi)容進(jìn)行分析，了解在城市低保制度資格審查和具體實(shí)施過(guò)程中對(duì)受保對(duì)象造成的制度性社會(huì)排斥，以及這些排斥是如何產(chǎn)生的。

一、研究方法及案例概況

本文運(yùn)用質(zhì)性研究方法對(duì)所收集的6個(gè)案例進(jìn)行分析，探討受保對(duì)象在低保政策實(shí)行過(guò)程中哪些方面受到了制度性的社會(huì)排斥。質(zhì)性研究泛指采用歸納法而不是經(jīng)由統(tǒng)計(jì)或其他量化程序產(chǎn)生研究結(jié)果的一種方法［1］。本次調(diào)查采用質(zhì)性研究的原因有兩點(diǎn)：其一，目前我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)城市低保的研究大多建立在量化研究或政策研究的基礎(chǔ)上，而進(jìn)行質(zhì)性研究的文章并不多；其二，在研究前筆者沒(méi)有預(yù)定的理論預(yù)設(shè)，調(diào)查結(jié)論均是在收集訪談案例的過(guò)程中逐步呈現(xiàn)出來(lái)的，這本身就符合質(zhì)性研究的邏輯。本次調(diào)查的案例均在南京取得，主要是通過(guò)熟人介紹介入社區(qū)了解受保人員的情況，并在訪談后與受訪對(duì)象保持良好關(guān)系，進(jìn)而用“滾雪球”的方式獲得更多的訪談對(duì)象。

二、社會(huì)排斥理論概述

社會(huì)排斥，原意是指大民族完全或部分排斥少數(shù)民族的種族歧視和偏見(jiàn)，這種偏見(jiàn)和歧視建立在一個(gè)社會(huì)有意達(dá)成的政策基礎(chǔ)上。而在近年來(lái)的社會(huì)政策、社會(huì)學(xué)研究上，社會(huì)排斥被賦予了更為深刻和廣泛的含義。

我國(guó)社會(huì)政策研究專家唐鈞認(rèn)為：“社會(huì)排斥是游戲規(guī)則造成的。而社會(huì)政策研究的目標(biāo)就是要修訂游戲規(guī)則，使之盡可能地惠及每一個(gè)社會(huì)成員，從而趨于更合理、更公平。所有的游戲規(guī)則都是雙刃劍，在它使一部分人成為‘贏者’時(shí)，另一部人就會(huì)成為‘輸者’?！?/p>

曾群等學(xué)者曾經(jīng)將社會(huì)排斥歸納為五個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的排斥；二是政治領(lǐng)域的排斥；三是社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域的排斥；四是文化領(lǐng)域的排斥；五是社會(huì)福利領(lǐng)域的排斥，是指?jìng)€(gè)人和團(tuán)體不具有公民資格而無(wú)法享有社會(huì)權(quán)利，或者即便具有公民資格也被排斥出該社會(huì)的福利制度保障體系之外［2］。

本文所指的制度性社會(huì)排斥屬于曾群社會(huì)排斥分類的第五個(gè)方面。由于我國(guó)社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展還不完善，很多相關(guān)法律法規(guī)還存在漏洞，因此，福利方面的排斥大多數(shù)與制度相關(guān)。當(dāng)代社會(huì)排斥理論關(guān)注的焦點(diǎn)是社會(huì)機(jī)制、社會(huì)產(chǎn)品分配以及社會(huì)關(guān)系三個(gè)大的維度。城市低保本身并不制造社會(huì)排斥，但是，與低保制度有關(guān)的制度及其實(shí)施過(guò)程卻制造了社會(huì)排斥。下面從制度層面對(duì)城市低保人群造成的社會(huì)排斥進(jìn)行分析和研究。

三、低保制度對(duì)受保對(duì)象的制度性社會(huì)排斥

城市低保人員受到的制度性社會(huì)排斥包括兩個(gè)方面：一是在申請(qǐng)低保之前的資格審查過(guò)程中，由于法律條文等種種規(guī)定和限制而使一些困難群體受到了排斥；二是受保對(duì)象在享受低保時(shí)，必須接受各種相對(duì)苛刻的條件，這不僅是對(duì)基本人權(quán)的剝奪，更是制度對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)排斥。

（一）資格審查過(guò)程中的制度性社會(huì)排斥

1.制度上和管理中的漏洞

案例一：王女士，下崗職工，丈夫因犯罪進(jìn)了監(jiān)獄，只有一個(gè)女兒在外打工，自己沒(méi)有生活來(lái)源。

案例二：張女士，無(wú)業(yè)，丈夫在1988年失業(yè)。他們?cè)?jīng)以街頭擺攤為生，但由于近幾年市容整頓，不能再去擺攤，又找不到工作，沒(méi)有生活來(lái)源。

上述兩個(gè)案例申請(qǐng)低保時(shí)沒(méi)有被批準(zhǔn)，充分說(shuō)明了目前低保制度設(shè)計(jì)上和各地低保工作管理中存在的漏洞，對(duì)一些“應(yīng)?！钡膶?duì)象造成了排斥。案例一中的王女士符合低保“最低生活保障線”要求，理應(yīng)享受低保待遇，但卻因?yàn)檎煞虻膯?wèn)題被排除在外。根據(jù)《江蘇省城市居民最低生活保障工作規(guī)程》第3章第7條的規(guī)定：各類服刑、勞教期內(nèi)人員不能享受最低生活保障待遇。雖然丈夫犯了罪，但王女士并沒(méi)有錯(cuò)，不能因此對(duì)她歧視而不給予她低保。案例二中的夫妻倆雖然不是完全沒(méi)有生活能力，也不是下崗職工，但他們的生活確實(shí)很困難。由于目前的政策沒(méi)有對(duì)此類無(wú)工作人員做出保障，加上周圍人對(duì)他們的誤會(huì)，使他們不被納入低保范圍。同時(shí)，目前基層的一些管理人員在理念上還存在著誤區(qū)，拒絕批準(zhǔn)這些人員入低保。

2.戶籍制度造成的社會(huì)排斥

《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定：持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，共同生活的家庭成員，人均收入只有低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的才能申請(qǐng)城市低保。但我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展時(shí)期，情況比較復(fù)雜，這給低保工作帶來(lái)了具體的困難。

案例三：史先生，40歲，未婚，一直在南京打工，老家已經(jīng)沒(méi)有土地，也沒(méi)有親人。由于前幾年工作受傷不能從事重體力活，也沒(méi)有一技之長(zhǎng)，現(xiàn)在吃住都很困難。

由于史先生不具有城市戶口，所以不能在城市申請(qǐng)低保。同時(shí)，又由于遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)多年，家鄉(xiāng)的人都“認(rèn)為他在南京發(fā)了財(cái)”，因此也無(wú)法回去申請(qǐng)低保，感覺(jué)被“孤立”了。

（二）實(shí)施過(guò)程中的制度性社會(huì)排斥

從以上分析可知，由于低保政策中一些資格審查制度的不合理使得一些生活貧困、理應(yīng)受到救助的人被排斥在低保之外。據(jù)筆者的案例調(diào)查顯示，即使通過(guò)了嚴(yán)格的低保資格審查，被納入了低保范圍之后，在制度上仍然存在著比較嚴(yán)重的社會(huì)排斥。

1.公示制度對(duì)受保對(duì)象造成的社會(huì)排斥

根據(jù)《南京市城市居民最低生活保障辦法》規(guī)定：“區(qū)、縣民政部門對(duì)上報(bào)材料進(jìn)行審查，對(duì)符合條件的對(duì)象，通知街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者社區(qū)居民委員會(huì)向社會(huì)公示……”公示的出發(fā)點(diǎn)是為了使城市低保制度更顯公平、透明，便于他人對(duì)受保對(duì)象進(jìn)行監(jiān)督，這是合理且正確的。但在實(shí)施過(guò)程中卻給很多受保對(duì)象或其子女造成了困擾。

案例四：丁女士是才申請(qǐng)到低保的，名單粘貼在大門口，鄰居對(duì)她指指點(diǎn)點(diǎn)，說(shuō)了許多很難聽(tīng)的話，她很難過(guò)，真想把低保退了。

案例五：郭阿姨告訴筆者：她小孩在上小學(xué)，自從申請(qǐng)低保公示后就一直不開(kāi)心，同學(xué)笑話他，讓我不要申請(qǐng)低保。

貧困人口本來(lái)就生活在社會(huì)的底層，屬于弱勢(shì)群體。公示制度無(wú)疑是給他們貼上了一個(gè)負(fù)面標(biāo)簽，使受保對(duì)象在精神上承受了很大壓力。公示使他們的“貧困不僅僅限于物質(zhì)的和傷及人體的剝奪，也損害了人們的自尊、尊嚴(yán)和自我認(rèn)同，堵塞他們參與決策過(guò)程、進(jìn)入各種機(jī)構(gòu)的途徑，使得這一群體之易受傷害的程度沿螺旋線上升。”［3］

2.對(duì)受保對(duì)象具體生活的種種限制

很多城市對(duì)受保對(duì)象做了種種限制，如北京市規(guī)定低保戶不準(zhǔn)養(yǎng)狗，重慶市規(guī)定低保戶不準(zhǔn)擁有空調(diào)，哈爾濱規(guī)定有高檔寵物、孩子自費(fèi)擇校的不能享受低保。

案例六：葉大媽，家境貧寒，沒(méi)有工作，她養(yǎng)了一條寵物狗。收到街道辦事處“飼養(yǎng)寵物不得進(jìn)低?！钡耐ㄖ螅瑸榱祟I(lǐng)低保，忍痛將陪了她3年的“金毛獅王”送了人。

2003年3月7日，南京市政府辦公廳出臺(tái)的《南京市城市居民最低生活保障工作實(shí)施細(xì)則》第11條規(guī)定：擁有汽車、摩托車、手機(jī)、享用高檔煙酒等非生活必需高檔消費(fèi)品，以及炒股、賭博、子女擇校和飼養(yǎng)寵物者不得領(lǐng)低保。這個(gè)細(xì)則當(dāng)時(shí)曾引起廣泛爭(zhēng)論，很多人認(rèn)為不準(zhǔn)低保戶養(yǎng)寵物是對(duì)人權(quán)的一種褻瀆。最終，這場(chǎng)爭(zhēng)論引起了南京市人大常委會(huì)的重視，決定對(duì)此政策進(jìn)行修改。2004年12月4日，將細(xì)則養(yǎng)寵物不得領(lǐng)取低保，修改為養(yǎng)高檔寵物不得享受低保。盡管只增加了兩個(gè)字，但較之以前的規(guī)定，更加人性化、科學(xué)化，進(jìn)一步保障了人權(quán)。這次條例的修改也是南京市福利制度理念的一次轉(zhuǎn)變，表明城市低保應(yīng)當(dāng)是居民應(yīng)享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，而不能把它當(dāng)做政府對(duì)貧困人群的施舍，以此對(duì)受保人做出種種硬性的限制。

3.強(qiáng)制要求享受低保者做義工

在訪談中還了解到，曾有社區(qū)規(guī)定要求領(lǐng)取低保的人參加義務(wù)勞動(dòng)，打掃所在社區(qū)的衛(wèi)生。據(jù)了解，2004年以前的 《南京市城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例（草案）》中規(guī)定了低保人員有主動(dòng)參加社區(qū)組織的公益性勞動(dòng)的義務(wù)，但是，這一規(guī)定在2004年得到了修改，刪去了“履行義務(wù)”幾個(gè)字，這次修改得到了人們普遍的支持，認(rèn)為這是將公民的受保障權(quán)真正落到了實(shí)處，而不是帶有強(qiáng)制勞動(dòng)性質(zhì)的救濟(jì)。

規(guī)定義務(wù)勞動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)是為了避免養(yǎng)懶漢，同時(shí)讓受保對(duì)象培養(yǎng)起回報(bào)社會(huì)的意識(shí)。但是，如果采用“強(qiáng)制勞動(dòng)”，就容易讓受保對(duì)象產(chǎn)生這樣的想法：他們拿到低保是用他們的勞動(dòng)換來(lái)的，這就削弱了城市低保制度的福利屬性。雖然客觀上有些低保人員會(huì)偷懶，但并不是所有人都是這樣。如果用強(qiáng)制做義工的方法迫使受保對(duì)象去勞動(dòng)，那么，就是對(duì)受保對(duì)象正常獲取社會(huì)福利的一種排斥，逼迫他們以勞動(dòng)換低保。

四、防止低保產(chǎn)生制度性排斥的措施

城市居民最低生活保障制度雖然是我國(guó)近幾年才建立的一項(xiàng)社會(huì)保障制度，但它是國(guó)家履行其對(duì)于城市貧困居民進(jìn)行物質(zhì)幫助以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的一項(xiàng)重要的社會(huì)制度。同時(shí)，最低生活保障權(quán)也是憲法上對(duì)公民的物質(zhì)幫助權(quán)的最低生活保障范圍內(nèi)的具體體現(xiàn)。通過(guò)上述案例和分析看到，城市低保制度不管是制度設(shè)計(jì)還是在具體的實(shí)施管理過(guò)程中都存在著對(duì)受保對(duì)象的社會(huì)排斥。不論是在未進(jìn)入低保范圍之前的資格審查，還是在享受低保過(guò)程中的一些限制，都是從制度層面對(duì)受保對(duì)象造成的社會(huì)排斥，這種排斥的影響不僅是物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)上的，更多的是精神方面的。

（一）消除資格審查中的制度性社會(huì)排斥

為了防止低保產(chǎn)生制度性排斥，在低保資格審查方面，應(yīng)在各地的具體實(shí)施細(xì)則中作出更明確的界定。同時(shí)，為適應(yīng)未來(lái)的戶籍制度改革，要考慮城市低保和農(nóng)村低保的銜接，并將戶籍作為資格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

（二）消除實(shí)施過(guò)程中的制度性社會(huì)排斥

在管理方面，低保制度作為一項(xiàng)福利制度，應(yīng)按照社會(huì)工作者的理念和追求來(lái)實(shí)行，享受低保應(yīng)該是困難人群的一項(xiàng)基本權(quán)利，不應(yīng)該做出種種限制，妨礙受保人員正常的生活需要。為了將政策落到實(shí)處，真正體現(xiàn)城市最低生活保障的福利性，必須在制度設(shè)計(jì)時(shí)全面考慮，仔細(xì)斟酌，避免在制度上對(duì)受保對(duì)象造成社會(huì)排斥。

[1]凌建勛，凌文輇，方俐洛.深入理解質(zhì)性研究[J].社會(huì)科學(xué)研究，2003（1）.

[2]曾群，魏雁濱.失業(yè)與社會(huì)排斥：一個(gè)分析框架[J].社會(huì)學(xué)研究，2004（3）.

[3]石彤.社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)排斥：國(guó)企下崗失業(yè)女工為視角[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004.

D920.4

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1673-1999（2010）09-0058-02

單琦（1985-），女，江蘇常州人，南京師范大學(xué)（江蘇南京210097）社會(huì)發(fā)展學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障。

2009-12-25