轉型期視閾下行政主體倫理失范研究

熊昌茂

(福建師范大學公共管理學院,福建福州350007)

轉型期視閾下行政主體倫理失范研究

熊昌茂

(福建師范大學公共管理學院,福建福州350007)

社會轉型期"規(guī)范真空"、傳統(tǒng)"技術主義"羈絆以及現(xiàn)當代"效率至上主義"理念的植入使行政主體逐步游離于倫理規(guī)范.伴隨我國社會轉型與倫理轉制的失調(diào),行政主體"公共人"特性和倫理自覺性日益式微乏力衍生了繁多復雜的不虞效應,行政倫理呈現(xiàn)出失范與沖突的困境.設計和建構合乎現(xiàn)代治理理念的行政倫理規(guī)范體系并成功輸入到現(xiàn)實行政系統(tǒng)中,是現(xiàn)代公共行政走出倫理失范窠臼的實踐理路,也是契合行政現(xiàn)代性與價值合理性的進路和期待.

行政倫理;行政主體;倫理失范

盡管制度化操作路徑是政府社會治理活動方面的一種延續(xù),但實現(xiàn)制度規(guī)范與行政倫理原則的制衡與融合是走向現(xiàn)代善治的最佳維度,行政倫理是行政主體面對現(xiàn)實境遇培養(yǎng)倫理精神的邏輯起點.在社會轉型期,明晰行政倫理在現(xiàn)代政府治理中的效用、探究行政主體倫理失范導源于何方、追尋行政倫理建構的進路是實現(xiàn)我國社會順利轉型的應有之義.

一、行政倫理在現(xiàn)代政府治理中的作用

作為現(xiàn)代行政主體擺脫現(xiàn)代行政"技術主義"羈絆的重要內(nèi)驅力和約束機制,行政倫理"是指國家公職人員在行使職權,履行職務時應遵守的倫理道德規(guī)范,是關于調(diào)整國家公務員與社會、行政機構之間,國家公務員之間,以及行政機構之間相互關系的行政行為規(guī)范的總和."[1]它依靠社會輿論、傳統(tǒng)習俗和主體的內(nèi)心信念發(fā)揮作用,引導和規(guī)范行政主體實現(xiàn)自我覺醒、自我約束.隨著政府職能轉變不斷推進,行政倫理是應對社會轉型帶來的規(guī)范"盲區(qū)"、推動行政主體以德運權之津要.

在社會轉型過程中,由于出現(xiàn)了社會主體意識領域的動蕩以及現(xiàn)代行政系統(tǒng)所承載的公共性要求,迫使國家越發(fā)追求日臻細化和完善的公共法律體系與制度規(guī)范體系以確保行政活動在公共領域合理合法地提供公共服務、謀求公共利益.加之韋伯的官僚制理論對科層技術化程序和手段的信仰以及當代新公共管理的"規(guī)范主義"理路的日益泛化使現(xiàn)代公共行政逐漸迷失了價值方向,"人們不相信人的道德自主的可靠性,總是對人的道德能力表示懷疑,人們已經(jīng)習慣于客觀規(guī)范的可操作性,而總是把道德力量看做是天然弱勢的",[2]245-246從而走向了形式化的依托制度、規(guī)范和條例的道路.同樣,導源于中國傳統(tǒng)社會的儒家倫理思想?yún)s未能在現(xiàn)代社會治理起著原初的主導作用.然而,法律規(guī)范的滯后性只能施展回饋性控制的有限作用卻未能發(fā)揮倫理價值觀"絕惡于未萌,而起教于微妙"的導向防御功能.法律與制度規(guī)范的盲區(qū),恰恰是行政倫理與價值的生成之地."對于'公共性'為本質(zhì)屬性的公共行政活動而言,尤其要求行為主體用制度約束之外道德律令來匡正身心、指導行為、謀得公績."[3]強化行政倫理的道德力量的崇高性和約束力,是我國在政治、經(jīng)濟轉型期避免社會道德風險的重要思想武器.一方面,在行政主體面向現(xiàn)實和未來的治理活動中,行政倫理契合了人的精神、人格、氣質(zhì)、情感和欲望等個體自覺領域與現(xiàn)代政府治理.作為一種"隱形制度"規(guī)范或軟約束,行政倫理是行政主體的精神導向系統(tǒng),利于"把行政主體引導到公共利益至上的道德自覺上來",[2]164"利于建立起行政主體'公共人'特性覺醒的機制."[2]164另一方面,行政倫理有助于彌補法律與制度的空白,弱化硬性制度約束的剛性與強勢,減少權力運行過程中生成的"摩擦成本",找到柔性管理與硬性約束的契合點.

二、行政倫理的失范表現(xiàn)及原因探析

社會轉型與行政倫理轉型的脫節(jié)、國家與公民關系的變化以及對其他倫理規(guī)范的碰觸使原有的行政倫理規(guī)范幻化得模糊,公共行政的倫理精神日益偏離乃至失卻,公共行政的理論與實踐面臨前所未有的挑戰(zhàn).

(一)"公共人"理念式微導致公共行政生活商品化

現(xiàn)代公共選擇理論認為,政府官員并不具有"利他"意識,他們總是在決策中追求盡可能大的收益和最少的成本,總是在為社會提供某種角色或者服務時追求自身利益最大化.隨著主體意識劇增和自由裁量權的不斷被使用,行政主體很可能把公共權力作為謀取個人利益的工具,加之在轉型期機制背景下對"經(jīng)濟人"特性制約不足,行政主體的"個性化"愈加嚴重,成為"上有政策,下有對策",行上級之名,謀私利之實的始作俑者.如國家要結構調(diào)整、資產(chǎn)優(yōu)化重組,行政主體則實行政府干預,暗中支持企業(yè)搞"脫殼破產(chǎn)",逃避銀行債務;國家要規(guī)范市場經(jīng)濟秩序,行政主體則利用公權力,放任走私販私、偷稅漏稅.此外行政組織之間推諉扯皮以及行政主體通過審批、管理和罰款等手段與社會公眾爭利并將權力當作商品交易等亂象亦屢見不鮮.正如布坎南認為,"必須把政治家和政府官員看做是他們用權力最大限度地追求他們追求他們自己利益的人."[4]由此,公共權力作為市場交易原則的手段便大張旗鼓地侵入公共行政生活并做出市場化的設計,而對行政主體經(jīng)濟人化是否合理并沒有作縝密的探索和研究,導致公共權力作為一種可供交換和"出租"的私人資源,公共領域蛻變成贈與和交易的場所.忘卻了對權為民所用,利為民所謀,情為民所系等終極理念的關懷,

(二)工具理性超越價值理性引發(fā)"目標置換效應"

近代社會的理性發(fā)展推動了科技的發(fā)展和經(jīng)濟的繁榮,但是功利主義對效率的追求卻使得公共行政中的公平、正義等價值走向了迷糊的歧路,出現(xiàn)了工具理性對價值理性的排斥.美國管理學家約翰.卡那認為,在達成目標的過程中,對于工作如何完成的關切,致使?jié)u漸地讓方法、技巧、程序的問題占據(jù)了一個人的心思,反而忘了整個目標的追求.正是這種對數(shù)量或時間性的關注,對手段的崇拜卻對質(zhì)量的迷失的目標置換效應才徹底地把公共領域中的價值因素剔除了出去.反視現(xiàn)代行政主體,某些行政人員仍然尸位素餐、不謀其政,對群眾的呼聲充耳不聞,對群眾的疾苦無動于衷,對群眾的要求漠然視之;為了不斷量化"GDP指數(shù)",個別行政人員不但沒有注重人民群眾的平等幸福,反而把自身絕對化地發(fā)展成了服務于"政治作秀"的工具,部分領導干部在權利行使取向上存在"對上負責"與"回應民眾"的倒置,忘卻了對人民基本價值的關注;一些基層政府執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴、執(zhí)法腐敗等亂象以及關系案、人情案、權力案等違背公平、公正的異化行為扭曲了人的價值.從此,"價值理性交出了它所作為倫理道德和宗教洞見的代理權",[2]102"人生問題、價值問題、社會問題都被排除在外了",[2]102"窒息著人的生存價值和意義."[2]102

(三)制度規(guī)范相悖于倫理自主造成二律背反

制度的道德需要個體道德,個體的道德也依賴制度的支持,這解釋了制度與個體在倫理道德形成中的不可或缺性.但是"任何一種制度體制,哪怕是民主政治的制度體制,都不可能是絕對完滿無缺的,總是存在著某種'先天'的內(nèi)在缺陷性."[5]加之制度以對人的不信任為初衷的設計限制了行政人員的自主性,誠如張康之先生所說的這是一種以惡抑惡的過程,是善惡的此消彼長.另一方面,人是社會關系的總和,是共同體中的一員,這賦予了個體"公共人"特性,為個體倫理自覺和自律意識的生成創(chuàng)造了條件.康德認為"自律"就是作為道德王國的"首腦"給自己立法,然后再作為道德王國的"成員"根據(jù)自己所立之法行動.但是倫理自主的柔性有余和剛性不足的特性往往填補的只是已然事實之后的哀嘆,這種純粹秉持人治的思想往往內(nèi)在地削弱了合理必要的制度規(guī)范的創(chuàng)設.建基于此,一些地方政府多以自由裁量權的正當使用為理據(jù)而置國家法律于虛化之境地,損公肥私、欺壓百姓、漠視法律,依法行政走向了純粹的口號渲染.在一定意義上,制度規(guī)范與倫理自覺的此消彼長和相悖相反的排斥現(xiàn)象實然地阻滯了倫理自主對制度不完善的修正與糾偏,同時亦妨礙了制度規(guī)范對倫理自覺的保障與規(guī)制,失卻了二者平衡協(xié)調(diào)的基點.

三、行政倫理重構的進路與期待

在抗拒與突破、變遷與整合激烈震動的社會轉型期,我們需要在詰問與反思傳統(tǒng)行政對行政倫理的湮沒中探索當今相互抵牾的諸種理論對現(xiàn)代性意義的吁求,追尋現(xiàn)代公共行政倫理價值建基的進路.

(一)架構制度規(guī)范與行政倫理互補機制

社會公共生活的泛化,理性主義、制度主義與契約論主義觀愈發(fā)被現(xiàn)代人所信奉和推崇,且制度因其可操作性、可觀察性成為所有行政行為的外顯的保障形式,成為對行政主體以"他律"為主要控制方式的硬約束和"外在法".但制度作為一種"硬件"的規(guī)范并無法廓清社會公共生活領域中的一切行為.單向度的制度規(guī)范有可能為行政主體利用公權力"搭便車"、"打擦邊球"等墮化行為歸咎于制度規(guī)范不力找到借口.行政主體作為公共利益的代表與自身正當私利本性之間的鴻溝的統(tǒng)一體除了仰仗制度規(guī)范約束之外,還有賴于道德、良知和人格的力量來實現(xiàn)自身的貫通.然而,倘若行政倫理以單純的口號宣傳、道德感染和價值導向等柔性方式也難于保障行政行為在訴求各異的多元價值中朝著公共利益方向前行.政府治理的有效性召喚倫理信念與制度規(guī)范的協(xié)調(diào)互補、有機配合與相輔相成.我國儒家傳統(tǒng)倫理思想為規(guī)范律令的創(chuàng)設與布局注入堅實的道德底線準則,彌補制度供給與技術管理的不足;制度規(guī)范為行政倫理在政府系統(tǒng)內(nèi)部的成功輸入建構基本框架機制,填補倫理信念的"力量"空白.如此,達致"德"先生與"賽"先生的高度融合.現(xiàn)今,我國正全面處于社會轉型期,依法治國與以德治國是實現(xiàn)治理有效、社會進步的基本方略.作為維護社會良序的倫理道德與制度規(guī)范,二者的相聯(lián)依存是凈化社會風氣、增強規(guī)范意識、形成協(xié)調(diào)互補與運轉有效的行政管理操作系統(tǒng)之必由選擇.

(二)完善行政主體的道德回饋激勵模式

馬克思、恩格斯曾經(jīng)非?？陀^地指出:"任何人如果不同時為了自己的某種利益需要和為了這種需要的器官做事,他就什么也不能做".[6]在行政領域中,行政人員同樣追求某種最大化的個人利益,即某種個人認為值得追求的正當目標或者有價值的東西,傳統(tǒng)"重義輕利"的文化熏陶,不能成為我們混同道德與利益以及拒絕回報的理由.故此,我們不能一貫以有色眼睛把行政主體看做只是一味地追求個人私利而完全拋棄公益的道德淪喪體.隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立與日益完善,傳統(tǒng)的對行政主體公仆角色的社會期待應當結合以正當利益作為對行政主體行為責任或道德品質(zhì)高低的道德評價方式和調(diào)控方式,形成賞善罰惡的長效用人機制,強化行政主體的道德選擇能力.當行政人員具有基準道德和價值信仰并沿著更高的道德階梯攀登時,對其在物質(zhì)上和精神上的道德回報與激勵有助于在行政領域形成"蝴蝶效應"、架構一個積極健康的道德場.在利益多元期,堅持以市場為導向,以利益激勵為基點,以政治激勵為核心的多元化、制度化的激勵機制是對揚善抑惡的頌贊和對人性的激揚.事實證明,正面的道德回報,是激發(fā)和強化道德主體行善為德的有效途徑.如果"不斷以消極乏力的批評攻擊整個行政機構和行政人員,將從整體上降低行政人職業(yè)群體的自我要求水準,同時也會實質(zhì)性地降低行政公眾和社會對于行政人員的角色期望.久而久之,行政腐敗將成為常態(tài),而'清官'只屬鳳毛麟角."[7]

(三)夯實公民意志輸入與輸出的市民社會基礎

公民社會對權力運行過程的干預、對公共政策的參與以及對自身訴求的及時表達與期待,是不斷提升行政主體的德行并調(diào)控行政倫理失范行為的外在視角.轉型期利益的復雜性和意識的多元化要求作為負責任的行政主體謹慎面對社會各異訴求的表達,并對社會公眾這一行政系統(tǒng)輸出方面的被動接收器作出及時準確有效反應.誠如美國行政學者喬治.弗雷德里克森所言,"我們應當以這種方式,即以增強變革的前瞻性、回應性及公民參與的方式,管理公共組織和機構."[8]215因為"社會公眾形成的道德評價壓力,可以幫助公共行政人員培養(yǎng)公眾意識,發(fā)揮社會性的道德評價對公共行政道德行為的糾偏功能."[9]在探尋解決個人利益與公共利益、私域與公域、權力與權利矛盾關系方面,市民社會形成了自己獨立的價值體系和運作規(guī)程,是國家權威與個人自由的緩沖地帶,是多元社會利益的調(diào)節(jié)平衡器.在建設我國新時期的服務型政府來說,市民社會中各種行業(yè)協(xié)會、民間組織等第三部門力量是優(yōu)化我國社會管理體制的重要選擇.據(jù)中國社會組織網(wǎng)公布的數(shù)據(jù),2008年中國社會組織數(shù)量為413660萬個,這股強大的社會力量是推動我國政治轉型、順暢政民溝通渠道、監(jiān)督政府依法運權的堅實社會土壤,是對我國傳統(tǒng)社會公民默默被動接受政府指令的揚棄.是故,夯實市民社會基礎、營建良好的人文社會環(huán)境,是確保行政主體在遵循最基本的道德秩序中關注社會化期待并積極回應社會公眾基本利益訴求的道德環(huán)境維度.

(四)探尋行政道德化與行政現(xiàn)代化的歷史耦合

新公共服務以公民為中心的愿景揭示了現(xiàn)代公共行政趨向公民社會基本價值的大趨勢,是對傳統(tǒng)的"技術中心主義"等"規(guī)范政治"的規(guī)避和重構.隨著現(xiàn)代公共行政不斷發(fā)展,人們逐漸喚起公共行政主體對公民基本價值的捍衛(wèi),這是公共行政道德化的過程,也是公共行政現(xiàn)代性探求與建構的過程.它必然要求在人性回歸和更深層次的道德取向上形成以公民本位、社會本位為核心理念的服務型政府為主的多元化治理機制,重新改造和定位現(xiàn)代公共行政的價值觀,應該"無論在理論上還是實踐上,公共行政對公平與平等的承諾,都應該與對效率、經(jīng)濟和效能的承諾同等重要."[8]216公共行政道德化與行政現(xiàn)代化的歷史耦合賦予了公共行政內(nèi)在的"道德性"要求和"現(xiàn)代性"前提,是對道德價值觀與公民價值觀的現(xiàn)代性關注.改革開放以來,以先進的技法為支撐的我國施政管理體系在增進效率、革新技術的同時并沒有在技術主義與效率主義的單軌上急躁冒進.相反,在社會變革過程中我國正全力構建社會主義和諧社會,尊"和諧"為中國建設發(fā)展價值取向,重人的平等自由與幸福自主,踐行著技術化的現(xiàn)代行政與行道德化的行政管理.如果說, "作為一種特殊的'軟管理'形式存在的行政倫理,揭示的是行政倫理的工具性價值;那么,世紀之交公共行政道德化趨勢及其行政現(xiàn)代性追求的歷史耦合,則彰顯了行政倫理的目的性價值"[3],使得行政倫理的重構具有了更深厚的現(xiàn)代性基礎與價值合理性基礎.

[1]劉湘寧.行政倫理建設的價值取向及實踐途徑[J].求索, 2005(8):98-100.

[2]張康之.尋找公共行政的倫理視角[M].北京:中國人民大學出版社,2002.

[3]曾盛聰.論行政倫理的價值生成[J].人文雜志,2007(3): 59-66.

[4]布坎南.自由、市場和國家[M].吳良健,譯.北京:北京經(jīng)濟學院出版社,1988:38-39.

[5]高兆明.制度公正論---變革時期道德失范研究[M].上海:上海文藝出版社,2001:270.

[6]馬克思,恩格斯.德意志意識形態(tài)[M]∥馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯全集:第3卷.北京:人民出版社,1960:286.

[7]李春成.行政人的德性與實踐[M].上海:復旦大學出版社,2003:274.

[8][美]喬治.弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福,等譯.北京:中國人民大學出版社,2003.

[9]劉偉.社會轉型期領導干部行政倫理失范的原因與整治[J].理論探討,2005(5):115-117.

導師肖文濤教授點評

該論文從當今社會轉型的視野,分析了行政倫理在現(xiàn)代政府治理中的特有作用,探究了當代行政倫理失范之原因,并在此基礎上指明了建構行政倫理的路徑.論文的主要創(chuàng)新點在于作者看到了當代社會對公平正義的訴求,強調(diào)了制度與倫理的協(xié)調(diào)互補、注重人的價值等,能夠為現(xiàn)當代行政倫理失范的研究注入新的活力,可以看成是實現(xiàn)行政道德化的一劑良藥,具有一定的學術價值和現(xiàn)實意義.

On the Adm in istrative Ethical Anom ie in the Transition

XI ONG Chang-mao

(School of Public Administration,Fujian Nor malUniversity,Fuzhou350007,China)

The"normative vacuum"in the period of social transition,the bonds of traditional"technology-ism"and the implantation of contemporary"efficiency first-ism"have made the subjects of administration gradually alienated from the main ethics of governance.Accompanied withsocial transfor mation and disorder in ethical conversion,the characteristics of"public person"of the administration subjects and the growingweaknessof ethical consciousness give rise to the complex effect of unexpectedness.Ethical anomie and conflict came into being.Designing and constructingmodern management concepts in line with the administrative system of ethical norms and successfully introducing them into the modern administrative system is a practicalway for the public administration to go outof the difficult situation,which is in accordance with modernity and reasonableness of administration aswell as the public expectations.

administrative ethics;subject of administration;ethical anomie

book=107,ebook=28

C931.2

A

1008-2395(2010)04-0107-04

2010-03-15

熊昌茂(1986-),男,福建師范大學公共管理學院碩士研究生,主要從事行政管理研究.