珠三角城市一體化中的價格政策研究

洪 雋

(武漢大學(xué),湖北武漢 430072)

珠三角城市一體化中的價格政策研究

洪 雋

(武漢大學(xué),湖北武漢 430072)

在城市化過程中,市場機制優(yōu)于政府。當前,促進鐵三角城市一體發(fā)展,既要發(fā)揮市場配置資源的作用,同時也要重視城市間區(qū)域協(xié)調(diào)的作用,包括積極有效發(fā)揮價格管制政策的作用。政府要做的是提供公共服務(wù)和解決市場失靈,進一步理順政府、市場、社會三者之間的關(guān)系。

城市;一體化;價格

城市化是一個國家通往現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。自改革開放以來,隨著經(jīng)濟發(fā)展的加速,我國已經(jīng)走過單個城市發(fā)展的階段,進入了城市群的階段,出現(xiàn)了長江三角洲、珠江三角洲、環(huán)渤海灣京津唐城市群、山東半島城市群、遼中南城市群、成渝城市群等若干個不同層次的城市群。與發(fā)達國家相比,中國的城市群雖然大多還處于形成階段,但成長迅速,以上海為中心的長江三角洲城市群已經(jīng)成為目前世界公認的六大城市群之一[1](p.23)。隨著我國高速鐵路、客運專線等軌道交通的發(fā)展,5至8年后,城市群戰(zhàn)略效果將顯現(xiàn)。城市群的發(fā)展不僅有利于完善區(qū)域城鎮(zhèn)體系,促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,還有利于在全國形成若干強大的經(jīng)濟核心區(qū),保障國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展,推動經(jīng)濟的集約化發(fā)展。國務(wù)院已于2009年初正式批復(fù)了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》,《綱要》是新時期對珠三角地區(qū)改革發(fā)展具有里程碑意義的綱領(lǐng)性文件,對于加快珠三角地區(qū)的改革發(fā)展,對廣東的經(jīng)濟發(fā)展具有深遠意義。價格是綜合性指標,是國民經(jīng)濟運行的晴雨表,是調(diào)節(jié)、促進、發(fā)展經(jīng)濟的重要杠桿,廣東要把握機遇,統(tǒng)籌協(xié)調(diào),在先行先試中堅持先行,充分運用價格杠桿推動珠三角地區(qū)加快改革發(fā)展。

一、珠三角城市一體化發(fā)展中存在的主要問題

(一)區(qū)域內(nèi)交通、物流尚不夠暢通,增加了企業(yè)經(jīng)營成本。城市化和經(jīng)濟發(fā)展相輔相成,不存在離開城市化的經(jīng)濟發(fā)展,經(jīng)濟發(fā)展也離不開城市化,任何限制城市化的舉措都會阻礙經(jīng)濟發(fā)展。私人小汽車的快速增長逐漸成為城市發(fā)展中的一大威脅,交通堵塞、交通事故成為廣州、深圳等中心城市司空見慣的場景?，F(xiàn)代社會中,城市的經(jīng)濟優(yōu)勢對交通的依賴性較強,脆弱的交通網(wǎng)絡(luò)會降低城市集聚經(jīng)濟的效應(yīng),是城市群經(jīng)濟發(fā)展的一大制約因素。道路交通是城市物流和人員往來的主要方式,但在珠三角范圍內(nèi)的高速公路、一級公路、橋梁收費、年票尚未實現(xiàn)統(tǒng)一,收費站過多,不少城市之間車輛往來還收取進城費,不僅增加了區(qū)域內(nèi)居民流動和企業(yè)物流成本,也抬高了企業(yè)營銷成本。

(二)城市間存在行政壟斷等妨害公平競爭的現(xiàn)象,區(qū)域整體優(yōu)勢不明顯。由于生產(chǎn)要素流動具有明顯的行政導(dǎo)向性,目前區(qū)域內(nèi)城市之間協(xié)調(diào)機制尚不夠完善,整體協(xié)調(diào)的力度不足。在珠三角狹小的地域范圍內(nèi),空港則密集地分布著廣州、深圳、珠海等幾個大型機場[2](p.64),港口方面也同時并存著廣州黃埔、廣州南沙、深圳鹽田、深圳大鏟灣、珠海高欄等大型港口。由于受到行政區(qū)劃和地方利益的驅(qū)動,各城市的發(fā)展過分強調(diào)本地利益,過分注重眼前的利益得失,缺乏長期的戰(zhàn)略眼光,各自為政,造成城市間的協(xié)調(diào)合作難度大,各種形式的地方保護從各方面影響城市間合作的廣度和深度。

(三)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不夠理想,價格杠桿的作用發(fā)揮不夠明顯。目前我國從中央到地方都是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)來確定財政、投資、稅收等各種體制和政策,由于受制于來自體制方面的障礙,客觀上導(dǎo)致圈內(nèi)的產(chǎn)業(yè)布局難以合理優(yōu)化。為健全珠三角地區(qū)對粵東、粵西、粵北地區(qū)的掛鉤幫扶,廣東省委、省政府提出了產(chǎn)業(yè)和勞動力“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略,幫扶貧困地區(qū)實施“規(guī)劃到戶、責任到人”政策,但從目前來看,實施的成效不太明顯。

(四)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境問題日益惡化,資源問題也日益突出,統(tǒng)一協(xié)調(diào)治理難度大。環(huán)境污染和溫室氣體排放都是嚴重的問題。大氣污染、酸雨污染、水污染和沿海污染排放、水土流失等問題越來越嚴重。

二、政府管制的相關(guān)理論分析

(一)市場失靈與政府管制。市場并不是萬能的,由于私人經(jīng)濟主體追求個人利益的最大化,諸如環(huán)境污染具有較大的外部性,單純依靠市場機制無法解決問題。其他還有自然壟斷等限制市場競爭的行為和交易過程中的外部性問題也都是市場無法回避和解決的,從而產(chǎn)生了市場失靈。政府管制是對市場失靈的回應(yīng)。政府監(jiān)管可以為兩種類型,一是間接監(jiān)管,二是直接監(jiān)管。間接監(jiān)管是以反壟斷、促進公平交易為目標所進行的監(jiān)管,具體是通過反壟斷法、民法等形式進行。直接監(jiān)管又可以分為經(jīng)濟性監(jiān)管與社會性監(jiān)管兩種類型。經(jīng)濟性監(jiān)管是針對具有自然壟斷或存在信息偏差的產(chǎn)業(yè),對其進入、退出、價格、投資等行為所進行的各種監(jiān)管。直接監(jiān)管中經(jīng)濟性監(jiān)管側(cè)重于處理企業(yè)間及企業(yè)和消費者間純粹的經(jīng)濟關(guān)系,就其內(nèi)容而言,包括市場準入的監(jiān)管和價格監(jiān)管。價格監(jiān)管主要是指政府制定某一特定產(chǎn)業(yè)在一定時期內(nèi)的最高限價或最低限價,并規(guī)定價格調(diào)整的周期。

城市群的發(fā)展是一個復(fù)雜的經(jīng)濟、社會、環(huán)境、文化等方方面面的系統(tǒng)工程,涉及各方面的政策,同時也需要相互協(xié)調(diào)。價格是市場機制的核心,沒有完善的市場價格機制,就難以發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用,在市場經(jīng)濟條件下,利益主體多元化和利益的博弈決定了價格監(jiān)管的難度越來越大。由于市場調(diào)節(jié)本身存在難以克服的盲目性和滯后性等特點,需要政府承擔起價格管制,彌補市場缺陷的責任。

(二)用者付費理論。近年來,在我國一些城市,以“誰受益誰付費”為原則的用者付費機制開始成為公共部門市場化改造的常用工具之一。在實踐中用者付費常常與特許經(jīng)營相結(jié)合,它要求對一些公共服務(wù)采取收費的方式,目的是把價格機制引入公共服務(wù)。資源環(huán)境的公共產(chǎn)品屬性,決定了除依靠政府的法律、政策直接控制之外,還要依靠市場機制。以環(huán)境保護為例,以市場為基礎(chǔ)的激勵性環(huán)境監(jiān)管,或稱為經(jīng)濟工具,盡管是以市場為基礎(chǔ),但仍然是政府監(jiān)管的一種形式,是政府用于控制污染的一種工具,而不是獨立于政府完全依靠市場而采取的措施。實行用者付費以后,公眾顯示了對公共物品和服務(wù)的正式需求,使得資源得以有效配置[3](p.145)。

用者付費并不適用于所有的公共部門,主要適用于公共部門提供的具有私人性質(zhì)的準公共服務(wù)領(lǐng)域。在市場經(jīng)濟活動中,各經(jīng)濟主體為了追求自身利益最大化可能會損害其他人的利益,從而帶來負外部性,例如污染等。政府通過征收污染費,矯正私人(廠商)成本與社會成本的差距,規(guī)范私人(廠商)行為,減少其經(jīng)濟活動的負外部性,用者付費工具的適用可對某些經(jīng)濟活動的負外部性進行修正。

三、促進珠三角一體化發(fā)展的價格對策

(一)實施統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的價格政策,便利跨界交通,促進珠三角城鄉(xiāng)區(qū)域交通一體化。改革開放以來,深圳特區(qū)的崛起,引領(lǐng)了珠三角的發(fā)展;浦東的開發(fā),抬起了長三角的龍頭,城市群的發(fā)展能最終帶動區(qū)域發(fā)展。目前應(yīng)加快推進珠三角各城市的年票互通,規(guī)劃建設(shè)珠三角城際軌道,推行城市公交同城化及跨地區(qū)民航候機(異地候機樓服務(wù)),完善地方鐵路、民航、港口等重要交通運輸價格政策,促進一體化綜合交通運輸體系建設(shè)。此外,應(yīng)重點對區(qū)域內(nèi)的高速公路和收費公路實施科學(xué)的價格管制政策:

11逐步取消區(qū)域內(nèi)政府還貸二級公路收費站。按照公路基礎(chǔ)設(shè)施是公共產(chǎn)品的原則,發(fā)揮政府在公路建設(shè)和發(fā)展中的主導(dǎo)地位,逐步加大財政資金投入,壓縮珠三角收費公路總規(guī)模。要限制地方政府通過改、擴建,將免費公路變?yōu)槭召M公路的做法,有關(guān)部門要組織對公路收費站開展收支情況檢查,凡已收回成本的收費站應(yīng)堅決關(guān)停。對于政府還貸收費公路繼續(xù)實行收費許可證制度、收費公示制度、收費專用票據(jù)制度、收支兩條線管理制度和收費年審制度。

21推廣效益分享定價法,實施動態(tài)價格管制,降低通行費收費標準。以往收費公路的定價主要采用以成本加成法,要強化成本約束機制,完善收費公路成本監(jiān)審制度,剔除不合理成本支出。鑒于隨著珠三角汽車保有量逐年增幅較大,收費公路的實際車流量遠高于預(yù)期的實際情況,建議各市在對現(xiàn)行收費公路建設(shè)投資、還款情況及貸款余額、車流量變化情況重新調(diào)查摸底。各市應(yīng)盡量采用效益分享定價法,把收費標準降下來。效益分享定價法是根據(jù)消費者使用收費公路所獲得的效益并支付所獲效益的一部分來確定通行費率的方法,是考慮了需求因素的定價方法。世界銀行提出的分享比例是30%～50%,即如果調(diào)查得到的某類車輛使用收費公路可獲得100元收益,通行費標準應(yīng)定在30～50元之間。同時,研究改變目前車輛通行費“一次定終身”的做法,對車輛通行費標準實行動態(tài)管理。在確定收費標準基準價格的同時,簡化車型分類,重新確定收費系數(shù),降低大型載重汽車收費標準,誘導(dǎo)汽車運輸向多軸重載方向發(fā)展。在定價機制上可以適度引入市場機制,在價格上表現(xiàn)出一定的靈活性,實行季節(jié)、峰谷、公路維修期、區(qū)分不同對象的差別價格政策。

31為提高城市間交通的暢通率,在收費方式上推行不停車收費和聯(lián)網(wǎng)收費。積極推進高速公路電子聯(lián)網(wǎng)收費,減少區(qū)域內(nèi)高速公路收費站。電子收費技術(shù)能改變設(shè)站人工收費的傳統(tǒng),實現(xiàn)收費操作的自動化。電子收費系統(tǒng)的使用擴充了收費通道或高速公路的交通容量,縮短了收費站收費和車輛排隊的時間。開立預(yù)付費賬戶則讓客戶不再為繳費準備現(xiàn)金而發(fā)愁。由于開辟專用的電子收費通道裝有發(fā)射機應(yīng)答器的車輛在付費無需減速或停車,還可以減少空氣污染和車輛燃料消耗。自2004年正式運營以來,廣東省公路聯(lián)網(wǎng)收費和路橋電子收費系統(tǒng)取得了重大進展,截止2010年7月,全省高速公路的聯(lián)網(wǎng)里程達到3900公里,共撤并收費站19處,少建主線收費站54個。目前廣東省累計建成開通的ETC車道為302條,粵通卡保有量超過60萬張①。據(jù)測算,收費站人工收費平均單次14秒,粵通卡刷卡繳費不到5秒,粵通卡電子繳費(ETC)不到2秒,優(yōu)勢相當明顯,與普通車道相比,一條ETC車道約相當于8條人工收費車道的通行能力,可以有效緩解收費站擁堵壓力。

(二)推動電信服務(wù)和資費同網(wǎng)同價,實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)通信一體化。目前,工業(yè)和信息化部已批準湖南長株潭城市群開展本地網(wǎng)合并調(diào)整試點,珠三角基礎(chǔ)電信企業(yè)要進一步完善移動電話后付費資費套餐,降低直至取消珠三角城市間的長途和漫游資費,加快推進珠三角實現(xiàn)移動通信資費一體化,要在珠三角城市邊界地區(qū),如深莞惠,廣佛肇積極推出固定電話資費同城化服務(wù)。區(qū)域內(nèi)應(yīng)統(tǒng)籌信息網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、建設(shè)和管理,率先推進互聯(lián)網(wǎng)、電信網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)“三網(wǎng)融合”,實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)資源共享和互聯(lián)互通。加快建設(shè)“無線城市”,及早規(guī)劃建設(shè)以廣州為中心覆蓋珠三角、以深圳為中心連接粵港澳的無線寬帶城市群,打造快捷高效的珠三角信息網(wǎng)絡(luò)體系。

(三)建立健全資源環(huán)境價格政策,促進區(qū)域資源和環(huán)境保護一體化。

11加大污水處理費改革力度,珠三角和粵東西北列有“十一五”污水處理廠建設(shè)規(guī)劃的建制鎮(zhèn),要按照最低征收標準全面開征污水處理費。已開征的粵東、粵西、粵北地區(qū)年內(nèi)要提高到每噸不低于0.8元,珠三角地區(qū)污水處理廠要爭取保本盈利。省政府應(yīng)加大財政扶持力度,支持欠發(fā)達地區(qū)建設(shè)污水處理廠,確保珠三角地區(qū)51個中心鎮(zhèn)污水處理廠、東西北地區(qū)94座污水處理廠盡快建成,同時強化配套管網(wǎng)的規(guī)劃和建設(shè),力爭今年底前全省新增城市污水處理能力達300萬噸。

21按照“污染者付費”原則,推進垃圾處理方式和垃圾處理費征收方式的改革。目前,我國城市垃圾排放量正在以每年6%～8%的速度增長,但是由于垃圾處理收費機制不完善,制約了社會資本的介入?？茖W(xué)合理的垃圾處理收費機制是使垃圾處理走向市場化、產(chǎn)業(yè)化的關(guān)鍵所在。近年來,廣東省積極主動地推進生活垃圾處理收費改革,對確保垃圾處置設(shè)施正常運營,加快垃圾處置設(shè)施建設(shè)起到了重要的作用。但是價格杠桿對垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的作用尚未得到充分發(fā)揮。珠三角目前已經(jīng)開征垃圾處理費的城市中,平均征收率不足30%,對一些非管道物品,垃圾收費方式一直是個難題,合理的方式應(yīng)是按產(chǎn)生垃圾量收費,但難以操作。2004年起,深圳市采取了按戶收取的方式,每戶統(tǒng)一征收一定數(shù)額的垃圾處理費,一定程度上破解了垃圾處理收費難的問題。今后珠三角各市應(yīng)全面開征垃圾處理費,收費標準不僅要能彌補垃圾收集、運輸、處理各個環(huán)節(jié),而且要確保企業(yè)能略有盈余,通過收費實現(xiàn)城市垃圾減量化、無害化、區(qū)域一體化、保護環(huán)境等公共政策目標。

31完善危險廢棄物和其他社會源危險廢棄物的處置費用機制。建立大氣、海洋、水體以及環(huán)境噪聲超標等污染物的排放價格政策,浙江省已經(jīng)開始制定征收海域使用金、海洋廢物傾倒費等水源、水域收費政策。要通過制定和實施價格政策,吸引社會資金,促進廢物處置產(chǎn)業(yè)化。在這些領(lǐng)域,已有成功的先例:2004年底,外企奧綠思在上海投資建設(shè)了老港生活垃圾衛(wèi)生填埋場,該項目的特許經(jīng)營期為20年,涵蓋了投資、設(shè)計、建造、運營及維護等內(nèi)容,預(yù)計日處理垃圾6300噸。2005年,奧綠思又通過招標,獲得了廣東佛山有害廢物處理中心的特許經(jīng)營權(quán)。

41借鑒西方國家的成功經(jīng)驗,建立和完善激勵企業(yè)參與環(huán)境保護的價格機制。要從主要依靠行政手段轉(zhuǎn)向使用經(jīng)濟手段,行政手段往往是指政府通過建立產(chǎn)品、技術(shù)或排放標準來強制改變違規(guī)行為,為了保證行政執(zhí)行到位,政府往往使用罰款等處罰措施。而經(jīng)濟手段是指政府通過稅收、收費、補貼或排污權(quán)交易等方式來刺激污染排放企業(yè),實現(xiàn)激勵相容,使污染者實施有利于環(huán)保的企業(yè)行為,既符合企業(yè)利益,又實現(xiàn)社會公共福利的最大化。實施排污總量有價分配和可交易的排污許可證制度,試行排污權(quán)交易制度,探索水污染物和二氧化硫等其他污染氣體排放總量的“初始有償分配”使用機制,使用經(jīng)濟手段鼓勵企業(yè)主動降低污染物排放。

(四)實施支持性的價格政策,促進珠三角地區(qū)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)一體化。加快實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)服務(wù)業(yè)用電、用水與普通工業(yè)用電、用水基本同價,近期重點推進現(xiàn)代物流、商務(wù)會展等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)用電與普通工業(yè)用電基本同價。按照補償成本、合理收益的原則,制定風能、太陽能、地熱、潮汐、生物質(zhì)能等清潔可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價,對可再生能源實行電力輸送工程費用補償,支持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在收費方式上,積極運用差別水價、差別價格政策,促進淘汰落后產(chǎn)業(yè),推動產(chǎn)業(yè)升級,引導(dǎo)低端產(chǎn)業(yè)和勞動力向粵東、粵西“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略的實施。對列入淘汰類、限制類的水泥、電石等高耗能企業(yè)繼續(xù)實行差別電價政策,對淘汰類企業(yè)或限制類企業(yè)每千瓦時可加價0.02～0.05元。同時,建立科學(xué)的城市終端用水價格體系,對限制類、淘汰類的高耗水企業(yè),如桑拿、洗車等行業(yè)實施懲罰性水價,限制其生產(chǎn)和發(fā)展,利用價格杠桿科學(xué)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級。

(五)推廣和完善居住證制度,推進區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)一體化和均衡化。2008年8月1日,深圳市頒發(fā)了首批居住證,持有居住證的居民,子女可以在深圳接受義務(wù)教育、直接辦理赴港澳商務(wù)簽證、申請車輛入戶和駕駛執(zhí)照,持有10年長期居住證的居民將被納入深圳的社會管理和社會保障體系。這種居住證今后將一證多用,逐步增加勞動就業(yè)、社會保障、計劃生育和教育、金融等多項行政管理和公共服務(wù)內(nèi)容。居住證替代暫住證,體現(xiàn)了社會觀念的進步,弱化了戶籍概念,體現(xiàn)了同城居住者同等的“市民待遇”,今后應(yīng)推廣居住證制度,推行流動人口服務(wù)“一證通”,增強外來務(wù)工者在城市的歸宿感和認同感。同時,建立低保人員生活補貼與物價指數(shù)聯(lián)動機制,當區(qū)域內(nèi)各市低收入居民生活費用價格指數(shù)情況達到或超過5%時啟動補貼聯(lián)動機制,運用價格調(diào)節(jié)基金對低保人員按差額進行補貼。

注釋:

①詳見《深圳特區(qū)報》2010年8月17日第5版。

[1]谷榮.中國城市化公共政策研究[M].南京:東南大學(xué)出版社,20071

[2]董禮勝.中國公共物品供給[M].北京:中國社會出版社,20071

[3]宋世明.美國行政改革研究[M].北京:國家行政學(xué)院出版社,19991

[責任編輯:王 篆]

F061.5

A

1008-7168(2010)06-0091-04

10.3969 /j.issn.1008-7168.2010.06.014

2010203218

洪雋(1971-),男,江蘇金壇人,武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生。